協(xié)同治理視閾下中醫(yī)藥健康扶貧之路徑研究

沈瑋瑋 王靖宇 柯飛

[摘要] 因病致貧返貧成了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)最難啃的骨頭，呼喚著精準(zhǔn)應(yīng)對(duì)，加大健康扶貧力度。新時(shí)代需要借助中醫(yī)藥服務(wù)特色優(yōu)勢(shì)，滿足農(nóng)村貧困群眾生命全周期健康全過程的健康需求。在協(xié)同治理理論下，本文通過對(duì)當(dāng)前健康扶貧及中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的分析，提出黨政機(jī)關(guān)高位推動(dòng)中醫(yī)藥健康扶貧工作，職能部門科學(xué)制訂相互銜接的配套政策，縣域醫(yī)聯(lián)體夯實(shí)中醫(yī)藥服務(wù)能力，貧困患者個(gè)人提升中醫(yī)藥健康素養(yǎng)，社會(huì)群體積極融入中醫(yī)藥健康扶貧，以此不斷優(yōu)化中醫(yī)藥健康扶貧的路徑，推進(jìn)“健康中國”和“鄉(xiāng)村振興”國家雙重戰(zhàn)略。

[關(guān)鍵詞] 健康扶貧;中醫(yī)藥服務(wù);協(xié)同治理;路徑研究

[中圖分類號(hào)] R242? ? ? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? ? ? ? [文章編號(hào)] 1673-7210（2020）02（c）-0181-04

[Abstract] Returning to poverty due to illness has become the most difficult bone in the battle to get rid of poverty， calling for precise response and increasing the efforts of healthy poverty alleviation. In the new era， we need to take advantage of the characteristics of traditional Chinese medicine services to meet the health needs of rural poor people in the whole life cycle and health process. Based on the theory of coordinated governance， this paper analyzes the current situation of health poverty alleviation and the development of traditional Chinese medicine， and puts forward that the party and government organs should promote the work of health poverty alleviation of traditional Chinese medicine at a high level， the functional departments should scientifically formulate complementary policies， the county medical association should strengthen the service ability of traditional Chinese medicine， the poor patients should improve the health literacy of traditional Chinese medicine， and the social groups should actively integrate into the health of traditional Chinese medicine poverty alleviation， in order to continuously optimize the path of traditional Chinese medicine health poverty alleviation， and promote the dual strategy of “healthy China” and “rural revitalization”.

[Key words] Health poverty alleviation; Traditional Chinese medicine service; Collaborative governance; Path research

保障每個(gè)公民的生命健康權(quán)是我國政府以人民為中心執(zhí)政理念的體現(xiàn)，2016年我國實(shí)施“健康扶貧工程”，提出保障農(nóng)村貧困人口享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。據(jù)國務(wù)院扶貧辦統(tǒng)計(jì)，截至2018年4月底，我國因病致貧返貧貧困戶占建檔立卡貧困戶總數(shù)的42%，健康扶貧任務(wù)依然任重道遠(yuǎn)。

黨的十八大、十九大分別提出了“扶持中醫(yī)藥和民族醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展”和“堅(jiān)持中西醫(yī)并重，傳承發(fā)展中醫(yī)藥事業(yè)”。2017年《中醫(yī)藥法》頒布，更是充分肯定了中醫(yī)藥在醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)中的重要作用。十八大以來，我國中醫(yī)藥服務(wù)水平不斷提升，養(yǎng)生保健潛力釋放，海外影響日趨擴(kuò)大。因此，健康扶貧要充分發(fā)揮中醫(yī)藥服務(wù)特色優(yōu)勢(shì)為我國農(nóng)村人口提供健康保障。

1 反貧困與健康扶貧

1.1 貧困與反貧困

貧困歷來是嚴(yán)重制約國家發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的世界難題。貧困有狹義和廣義之分，世界銀行對(duì)廣義貧困的定義是“貧困不僅指收入低微和人力發(fā)展不足，還包括對(duì)外部沖擊的脆弱性”。狹義貧困是指“收入和消費(fèi)處于貧困線以下的個(gè)人和家庭難以維持其基本生存需要的一種生活狀態(tài)”[1]。

反貧困概念最早由岡納·繆爾達(dá)爾從治理貧困的政治層面提出。國外對(duì)反貧困的研究主要聚焦于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式以及導(dǎo)致貧困根源等方面。聯(lián)合國提出經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不會(huì)自動(dòng)普惠于每一個(gè)社會(huì)成員，因此需要建立配套制度和機(jī)制保證處于弱勢(shì)的貧困人口能夠受益。我國反貧困含義是扶持貧困，簡(jiǎn)稱扶貧，主要是從政策實(shí)踐角度研究和落實(shí)政府或民間的反貧困計(jì)劃或項(xiàng)目[2]。

1.2 健康扶貧的提出

由于優(yōu)質(zhì)衛(wèi)生資源匱乏、醫(yī)療保障體系不完善、公共衛(wèi)生可及性滯后等問題[3]導(dǎo)致我國農(nóng)村貧困人口健康的缺失，繼而損害其自身參與反貧困的能力，造成持續(xù)性貧困。在各種致貧原因中，因病致貧返貧排在了最前面。

新時(shí)期黨中央、國務(wù)院將實(shí)施健康扶貧工程作為精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略的重要內(nèi)容。健康扶貧聚焦貧困人口“基本醫(yī)療有保障”這一總體目標(biāo)，實(shí)行“三個(gè)一批”行動(dòng)計(jì)劃，努力讓貧困人口“看得起病、看的好病、看得上病、少生病”。

2 目前健康扶貧存在的問題

2.1 財(cái)政支出和重特大疾病患者個(gè)人支出負(fù)擔(dān)沉重

健康扶貧動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)顯示，2017年健康扶貧醫(yī)療總費(fèi)用為333億元，僅醫(yī)療救助、臨時(shí)救助、扶貧資金和政府兜底所支付費(fèi)用就占比12%[4]，而新農(nóng)合和大病保險(xiǎn)在籌資中又有大量政府補(bǔ)貼，因此財(cái)政投入可持續(xù)性恐遭困難。同時(shí)，重特大疾病患者個(gè)人支出負(fù)擔(dān)依舊沉重。按照世界衛(wèi)生組織標(biāo)準(zhǔn)，若醫(yī)療支出占家庭可支配收入的比重等于或超過40%，就意味著家庭可能因病陷入困境。《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示2017年農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出10 955元，按三口之家測(cè)算，則醫(yī)療支出1.32萬即屬于災(zāi)難性衛(wèi)生支出。據(jù)扶貧動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)可知，9種大病之一的兒童白血病人均自費(fèi)費(fèi)用1.63萬元，顯然兒童白血病家庭極易發(fā)生因病致貧。

2.2 健康教育和健康促進(jìn)仍顯不足

目前健康扶貧以治病為中心。由于農(nóng)村長(zhǎng)期“重治療，輕預(yù)防”，小病拖成大病的貧困人口不在少數(shù)。目前針對(duì)重點(diǎn)人群、主要健康危險(xiǎn)因素開展的健康教育仍顯不足，貧困人群健康理念不強(qiáng)、健康行為方式欠缺。表現(xiàn)在深度貧困地區(qū)地方病、傳染病形式依然嚴(yán)峻，貧困地區(qū)的糖尿病、高血壓等慢病發(fā)病率也在逐年上升。

2.3 貧困地區(qū)基層服務(wù)能力依然是短板

貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展落后，尤其是貧困地區(qū)基層服務(wù)能力不足。一方面是人員數(shù)量，難以達(dá)到“十三五”規(guī)劃目標(biāo)。據(jù)《國家衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，2016年鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院空編比例為28.16%，較2015年有所增加。另一方面是人員質(zhì)量，2016年貧困地區(qū)執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師占衛(wèi)生技術(shù)人員的比例為35.88%，低于全國39.40%的比例。現(xiàn)階段要實(shí)現(xiàn)2020年縣域內(nèi)就診率達(dá)到90%的目標(biāo)，仍有一定壓力。

3 中醫(yī)藥健康扶貧的必要性與可行性

當(dāng)前國人看病基本遵循西醫(yī)路徑，西醫(yī)診療的高成本決定了高診療價(jià)格。醫(yī)療費(fèi)用居高不下是世界各國正在面對(duì)的醫(yī)療困境，西醫(yī)高度發(fā)達(dá)的國家也開始尋求傳統(tǒng)替補(bǔ)療法。中國具有西方國家沒有的中醫(yī)藥傳統(tǒng)醫(yī)療資源優(yōu)勢(shì)，故健康扶貧更需要充分發(fā)揮中醫(yī)藥特色優(yōu)勢(shì)。

3.1 中醫(yī)藥健康扶貧的必要性

3.1.1 中醫(yī)院看病費(fèi)用明顯較低? 從2016年和2017年數(shù)據(jù)來看，全國衛(wèi)計(jì)部門綜合醫(yī)院院均門診、住院收入分別是政府辦中醫(yī)綜合醫(yī)院的2、3倍。從門診具體收費(fèi)項(xiàng)目看，綜合醫(yī)院院均檢查收入、化驗(yàn)收入和衛(wèi)生材料收入分別是中醫(yī)綜合醫(yī)院的3～3.5倍。見表1[5]。從住院具體收費(fèi)項(xiàng)目看，綜合醫(yī)院院均檢查收入、化驗(yàn)收入、手術(shù)收入分別是中醫(yī)綜合醫(yī)院的3～4倍，另外衛(wèi)生材料費(fèi)用是中醫(yī)綜合醫(yī)院的5倍。見表2[5]。

3.1.2 中醫(yī)藥服務(wù)“簡(jiǎn)便驗(yàn)廉”的特點(diǎn)更適應(yīng)農(nóng)村就醫(yī)需求? 20世紀(jì)60～80年代，我國赤腳醫(yī)生為廣大農(nóng)民提供初級(jí)衛(wèi)生保健服務(wù)，僅用全世界醫(yī)療費(fèi)用1%的資金解決了當(dāng)時(shí)占世界22%人口的醫(yī)療保健問題而廣受世界衛(wèi)生組織（WHO）贊譽(yù)[6]。2016年城市每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員為3.79名，而農(nóng)村僅為1.16名[7]，新時(shí)期城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源配置不均依舊存在。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)可知2018年城鎮(zhèn)居民人均醫(yī)療保健消費(fèi)支出為2046元，農(nóng)村僅為1240元，農(nóng)村居民醫(yī)療消費(fèi)能力偏低。因此，“簡(jiǎn)便驗(yàn)廉”的中醫(yī)藥服務(wù)是緩解群眾“看病難、看病貴”問題的有效途徑。

3.1.3 中醫(yī)整體觀、“治未病”思想提升農(nóng)民整體健康水平? 中醫(yī)以整體觀探討人的生命過程及疾病防治，與“生理-心理-社會(huì)”現(xiàn)代醫(yī)學(xué)模式相似。慢性非傳染性疾病已成為我國面臨的主要健康問題，相對(duì)于純西醫(yī)治療，中醫(yī)藥在防治慢性心腦血管等疾病方面具有優(yōu)勢(shì)[8]。中醫(yī)藥服務(wù)融“醫(yī)療、康養(yǎng)、情感慰藉”等于一體的“治未病”養(yǎng)生觀可幫助提高農(nóng)村群眾整體健康水平。

3.2 中醫(yī)藥健康扶貧的可行性

3.2.1 中醫(yī)類醫(yī)療機(jī)構(gòu)和中醫(yī)藥人員持續(xù)增加? 近年來中醫(yī)藥振興不斷向前推進(jìn)，近5年數(shù)據(jù)顯示，全國中醫(yī)類醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)年平均增長(zhǎng)率8.62%，高于全國醫(yī)療機(jī)構(gòu)增長(zhǎng)水平8個(gè)百分點(diǎn)。中醫(yī)藥人員總數(shù)年平均增長(zhǎng)率為3.11%，高于全國衛(wèi)生人員水平1.5個(gè)百分點(diǎn)。見表3[9]。且全國中醫(yī)類醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)和中醫(yī)藥人員總數(shù)的占比都在逐年上升。

3.2.2 中醫(yī)醫(yī)療服務(wù)量增長(zhǎng)穩(wěn)定? 在中醫(yī)藥服務(wù)需求和供給雙增下，全國中醫(yī)類醫(yī)療機(jī)構(gòu)門診、住院服務(wù)量逐年增加，其診療人次和出院人數(shù)年增長(zhǎng)率分別為5.22%、9.03%，其門診、住院中醫(yī)類服務(wù)量的占比也在逐年上升。見表4[9]。

3.2.3 基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的中醫(yī)藥服務(wù)能力得到提高? 在《基層中醫(yī)藥服務(wù)能力提升工程》等的帶動(dòng)下，近5年提供中醫(yī)藥服務(wù)的基層機(jī)構(gòu)占同類機(jī)構(gòu)比重逐年上升，中醫(yī)藥服務(wù)能力進(jìn)一步得到提升。見表5[9]。

4 基于協(xié)同治理的中醫(yī)藥健康扶貧路徑

“協(xié)同治理”是使相互沖突的不同利益主體得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程，強(qiáng)調(diào)治理主體的多中心化、子系統(tǒng)之間的協(xié)作性等[10]。目前，各地中醫(yī)藥健康扶貧工作主要圍繞貧困地區(qū)中醫(yī)場(chǎng)所建設(shè)、中醫(yī)藥人才隊(duì)伍培養(yǎng)、中醫(yī)藥適宜技術(shù)推廣、三甲醫(yī)院對(duì)口幫扶等[11-12]。健康扶貧工程作為我國一項(xiàng)重大公共政策，需要社會(huì)各界遵循中醫(yī)藥健康扶貧路徑協(xié)同推進(jìn)，共同打贏健康扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。