論新時代人民代表大會制度的堅持和完善

程美東 王舒婷

關鍵詞：人民代表大會制度;議行合一;民主集中制;監督任免權;人大代表

摘 要：人民代表大會制度是我國的根本政治制度，其中議行合一原則相較于三權分立而言是更加科學的政權組織方式。人民代表大會制度正確處理了權利與權力的辯證關系，是對于資本主義民主模式的成功超越;采用民主集中制的組織原則，是黨的領導、人民當家作主和依法治國三者的有機統一。人民代表大會制度經歷了65年的發展，尤其是改革開放40年以來，取得了舉世矚目的成就，在未來的發展中仍然需要緊跟人民的要求，在處理與黨的領導的關系、履行監督任免職權和人大代表制度中關于代表人數合適性、人大代表專職化、代表產生的規則和程序以及意見的表達等方面自我完善、不斷進步。

中圖分類號：D622文獻標志碼：A文章編號：1001-2435（2020）02-0001-09

On the Persistence and Perfection of the Peoples Congress System in the New Era

CHENG Mei-dong，WANG Shu-ting（School of Marxism，Peking University，Beijing 100089，China）

Key words：the System of Peoples Congress;combination of legislative and executive powers;democratic centralism;power of supervision，appointment and removal;deputies to Peoples Congresses

Abstract：The System of Peoples Congress is the fundamental political system of our country，in which the principle of the combination of legislative and executive powers is a more scientific way of political power organization than the separation of powers. It correctly deals with the dialectical relationship between right and power，which is a successful transcendence for the capitalist democratic model. It adopts the principle of democratic centralism and is an organic unity of the leadership of the Communist Party of China，people in charge and the rule by law. The System of Peoples Congress system has made remarkable achievements after 65 years of development，especially during the period of reform and opening up 40 years. In the future，it still needs to keep up with the peoples requirements in dealing with the relationship between itself and the leadership of the Communist Party of China，performing the power of supervision and the power of appointment and removal，and solving the problems of the suitability of deputies number，the increase of full-time deputies，the rules and procedures for the generation of deputies，the expression of deputies and other aspects of self-improvement and continuous progress of the System of Peoples Congress.

人民代表大會制度是中國人民的必然選擇。從歷史的角度看，中國政治制度曾經出現兩次大變局，其一是封建改而郡縣，其二是專制改而共和。由封建制向郡縣制的轉變是比較成功的，但是在新中國成立之前，由專制制度向共和制度的轉變很難說是成功的。[1]16事實證明，“不觸動舊的社會根基的自強運動……照搬西方政治制度模式的各種方案，都不能完成中華民族救亡圖存和反帝反封建的歷史任務，都不能讓中國的政局和社會穩定下來，也都談不上為中國實現國家富強、人民幸福提供制度保障”。[2]只有以實現中國人民當家作主和中華民族偉大復興為己任的中國共產黨人，才在革命實踐和理論思考中找到了答案。

一、人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是中國人民在世界政治史上的偉大創造

（一）議行合一——一種新的權力分配方式

現代國家大都采用代議制度作為實現人民主權的制度安排，但是不同的國體在選擇代議制度的具體形式上有很大的區別，其本質則是一國之中權力的歸屬問題，即人民主權能否得到貫徹落實的問題。在馬克思主義理論中，國體是指一國之中哪一階級占據統治地位，統治階級對外主張國家主權，對內行使國家權力。政體是統治階級組織政權機關的方式，[3]677是統治階級行使國家權力的制度安排。國體與政體兩者之間是互證和共存的關系。我國是人民民主專政國家，國家的一切權力屬于人民。人民代表大會制度是我國的政體，而議行合一就是人民代表大會制度所采用的權力分配方式。人民通過直接選舉和間接選舉相結合的方式選擇代表，通過代表在人民代表大會行使自己的一切權力。正是人民代表大會本身所具有的匯集國家權力于一身的“合”的特點，才保障我國人民行使國家權力的充分性和完整性。否則，如果人民代表大會僅具有國外議會制度下立法機關的職權，而將其他國家權力讓渡給不同的機構，那么“一切權力屬于人民”將成為一句空談，而我國的人民民主專政的國體也將失去保障。改革開放以來，逐漸有聲音質疑我國人民代表大會制度的議行合一原則，否定議行合一在我國人大制度中的根本地位。這種說法是站不住腳的。人大雖然與其他國家權力機關存在著分工，表面上看與西方三權分立原則有相似之處，但兩者之間有著本質的區別。人民代表大會具有政治上的優越地位，高于其他一切國家權力機關，其他權力機關由它產生、對它負責、受它監督。這些權力是國外議會沒有的。在實行三權分立的國家之中，立法、行政和司法機構的地位是平等的，不存在一個高于其他機關的總的權力機構。

無論是議行合一還是三權分立，它們都受到了分權學說的影響，將國家權力劃分為立法、行政和司法三種。這種認識過程中的由整體而部分的步驟是符合人類認識世界的基本規律的。將整體劃分為具有不同特征和作用的各部分，能夠幫助人類更清楚地了解事物的本質和規律。但是這并不意味著在實踐中任何一個整體都可以被割裂為完全不相關的各個部分，而且人類對于事物的認識也不會止步于此。西方發達資本主義國家一般選擇三權分立的原則，美國被認為是最典型的采取三權分立原則的國家。然而，隨著實踐經驗的積累與理解程度的加深，西方理論界對于分權學說的局限性逐漸有了更加深入的認識。安德魯·海伍德認為分權學說本身就存在著不合理之處，有嚴重的誤導性。[4]230事實上，按照分權學說建構起來的各個權力機關，很少能夠壟斷理論上屬于自己的權力。最明顯的例子就是，西方發達資本主義國家中的行政機構也可以掌握一定的立法權，反倒是立法機構很少能夠獨立壟斷立法權，而立法機構本身除了行使立法權以外也需要完成一些其他的工作。卡爾·施米特則認為，雖然立法、行政、司法三種權力可以在一定程度上進行分離，但是彼此之間仍然有滲透，想要將國家權力完全分為三個相互隔離、互不影響的部分是不可能的。在實踐的過程中，各個權力之間必然再次建立起聯系、相互作用、相互平衡。如果執行嚴格的分離原則，將導致不同權力之間出現嚴重的不相容性。即便是被視為典型的三權分立國家的美國，也在憲法中避免了這種將不同權力相互隔離的政府形式。[5]197-208三權分立和議行合一都是理論模式的名稱。無論是“分”還是“合”，其建構的目的都是為了說明政權的組織原則，而并非是一種在任何地方都從一切細節上得到了實施的帶有歷史具體性的組織形式。[5]197-208如果說，忽略人民代表大會特殊的政治地位，以我國的權力在不同權力機關中進行了分工，沒有執行純粹的議行合一的理論模式為原因，而質疑我國的權力分配方式不是議行合一。那么按照這種邏輯，西方資本主義國家的權力機關對彼此之間的聯系和滲透也不算是純粹的三權分立的原則，那么他們的權力分配方式也不能算作是三權分立了。如果認可了三權分立權力分配模式之下的權力機關的彼此滲透和聯系是正常的、可以接受的，那么我國的權力分配模式就仍然可以認定是議行合一。

人類對于世界的認識總是不斷深化著的，我們對于國家權力的認識也有一個由淺入深的過程。從一開始的混沌一體，到分權學說的出現，再到我國現行的議行合一原則是一個否定之否定的過程。我國現行的議行合一原則體現了我國對于國家權力整體與部分的辯證認識，既符合議行合一根本特征，又適應我國國情，是相較于三權分立而言更加科學的政權組織原則。

（二）“利”與“力”的統一——對資本主義民主的超越

“民主”一詞可以追溯到古希臘時期，原意為人民統治。現代意義的民主隨著資產階級的發展而興盛，是資產階級反抗封建制度的有力武器。其核心特征之一就是政治平等原則，也就是說政府應該盡可能的廣泛、平均地分配政治權力。當今主要資本主義國家的民主模式一般被稱為自由主義民主。英美法學界通常將權利與權力這兩個范疇歸結為不同的主體，即權利屬于私人領域，權力屬于國家這個公共領域。無論是法律還是民主制度的根本目的都是以私人領域的個人權利制約公共領域的國家權力，這也是自由主義理論將市民社會與國家對立起來的必然結果。[6]29-35所以，自由主義民主模式以市民社會中孤立的個人為出發點，以權力制約為本位，關注的主要問題就是如何保證個人的自由領域不受到國家權力的侵犯。這個邏輯契合了自由資本主義時期，資產階級反對國家干涉、謀求自身自由發展的需求。

從個體的角度來說，這種民主所提供的政治平等僅僅是法律意義上的平等，現實中最直接的表現為選舉權的平等。在選舉以外，市民社會所存在的等級制度必然給人民參與行使國家權力造成障礙，處于經濟和政治地位劣勢的階級將被排除在行使國家權力的體系之外。從公共或者國家的角度來講，從維護個人權利出發的自由主義民主容易忽視市民社會與政治國家之間的辯證關系，強化兩者的矛盾沖突，從而導致個人自由與個人權利的無限擴張，這將會直接損害公共利益。人作為社會動物，只有在社會中才能夠獨立，公共利益被損害的后果遲早會反映在個體的私人領域，最終也將損害每個個體的權利。所以，健全的民主，必須基于人的現實存在的雙重性——個體性與社會性，既要考慮個人的自由發展，同時也要考慮人民整體利益，并最大限度地平衡兩者之間的關系。[7]22

我國所采取的民主模式是人民民主，人民代表大會制度是其主要的實現形式。相較于西方代議機構而言，人民代表大會以制度的方式擴大了民主的程度和范圍，并且避免某一特定利益團體掌控國家權力、謀求私利。另一方面，人民代表大會制度貫徹了馬克思關于權利主體與權力主體，即市民社會與政治國家內在一致性的思想——經過民主選舉的、具有廣泛代表性的人大代表在人大的各項活動和會議中，代替選民履行職權、行使國家權力，人民權利經由人民代表大會貫徹到了國家機構和各項法規制度當中，個人的發展與國家的進步通過人民代表大會緊緊聯系在一起，實現了權利與權力的平衡和統一。

二、人民代表大會制度的特色與優勢

（一）黨的領導、人民當家作主和依法治國三者的有機統一

人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排。人民代表大會制度的這一特色與我國近代以來的發展之路息息相關。我國的現代化道路是中華民族在列強入侵、山河零落的存亡之際做出的必然反映。這就注定了我們的發展歷程與西方發達資本主義國家內生性的發展之路有很大的不同。

西方發達資本主義國家的發展步驟是先法制而后民主，先有立法機構后有選舉制度，他們的代議制機構最早可以追溯至封建時期的等級會議。選舉制度的出現和推廣促成了現代意義上的政黨的產生。[4]166各政黨在議會中互相競爭，爭取席位，為自己團體的利益代言。中國的發展恰恰相反，呈現為先有民主訴求，然后建立現代國家，最后進行法治建設的發展順序。第一，我國的民主制度是在外部勢力的入侵中被動發展起來的，其關鍵在于解決國家權力的實際歸屬問題。孫中山先生和中國共產黨人在革命失敗的教訓中產生了共識——中國的國家權力必須牢牢掌握在人民手中，只有這樣才能夠實現國家獨立和民族解放。[8]59這就是人民民主的理論雛形。第二，新中國成立后，中國共產黨作為執政黨，擁有憲法授予的長期執政的地位。黨的領導相較于西方發達國家的執政黨來說涉及的范圍更廣，是對全部的國家政權機關、社會政治組織以及社會生活實行領導，其中一個比較重要方面就是對人民代表大會的領導。[9]黨的領導對于人民代表大會來說，既來源于憲法賦予黨的執政黨地位，同時又帶有監督的作用。我國憲法賦予人民代表大會非常優越的地位——除了各級人大代表要接受選民的監督以外，人大機構作為一個整體幾乎沒有任何政治機構或者政治主體可以對它行使監督權。在這種情況下，黨的領導就成為了對人民代表大會的一個不可或缺的監督和規范的力量。第三，在我國，人民代表大會制度是人民民主的制度保障，黨的領導是人民民主的政治保障，人民民主則是黨的領導和人民代表大會的合法性基礎。第四，現代國家中的民主離不開法治的支撐和保障。尤其是在我國推行國家治理現代化的當下，法治建設更處于一個重中之重的位置。依法治國是鞏固黨的領導的合法性、實現人民民主進一步發展完善、保障人民代表大會制度的思想戰略。黨的領導、人民當家作主和依法治國就這樣有機地結合在一起，共同反映于人民代表大會制度當中。

（二）民主集中制維護并鞏固了人民代表大會的政治優越性地位

民主集中制是我黨的根本組織原則和國家機構原則，為新中國的成立以及社會主義建設提供了根本原則和遵循。從民主集中制發展的脈絡來看，它首先是作為無產階級政黨的根本組織原則而出現的，在執政以后又將其用于國家組織和國家機構的構建與運行之中。在國家組織問題上，中國和蘇聯以民主集中制為根本原則，結合本國實際，分別建立了蘇維埃聯邦制和以民族區域自治為基礎的單一制國家。[7]207在國家機構的構建與運行的問題上，我黨以民主集中制為根本原則建構的人民代表大會制度，凸顯了我國權力分配與西方資本主義國家三權分立分配方式的根本區別。

西方發達資本主義國家以市民社會與國家的對立為邏輯出發點，主張自由主義民主理論，用分權、制衡的方法來限制國家權力對公民私人領域的侵犯，以保障并擴大公民個人的權利，其本質是保障資產階級經濟不受政府干涉地自由發展。我國則是在馬克思主義理論的指導下，基于一種覆蓋范圍更加廣泛的民主模式——人民民主，運用唯物主義辯證法和唯物史觀，以民主集中制為原則建構了人民代表大會制度。我國憲法第三條規定：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。國家行政機關、監察機關、審判機關、檢查機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”[10]74-75

其中的第一款內容規定了各級人民代表大會與人民之間的關系，人民作為一個整體，其政治地位高于人民代表大會。這里體現的是人民代表大會制度中的“民主”，即一切權力屬于人民，人民通過民主選舉選出自己的代表組成人民代表大會，行使國家權力。人民代表大會制度是人民民主的實踐，為“人民主權”提供了制度和法律保障。這是在人民的內部實行民主的體現。第二款內容規定了人民代表大會與其他國家權力機關的關系，人民代表大會的政治地位高于其他國家權力機關，人民代表大會產生并監督其他權力機關，體現了權力的“集中”。人民代表大會制度是以人民主權的“集中”來保障“人民民主”。

人民代表大會制度中的民主集中制原則是對國家權力的整體與部分之間關系的精準把握，是議行合一的權力分配原則在國家機構中的落實和體現。民主集中制維護并鞏固了人民代表大會在我國的政治生活中的優越性地位，讓“一切權力屬于人民”的主張能夠完整地落實到現實的政治生活之中。民主集中制對于我國的國體和政體都具有根本性、決定性的意義。

三、人民代表大會制度在日增月益地自我革新之中仍需進一步完善

人民代表大會制度經歷了65年的發展，取得了舉世矚目的成就。尤其是改革開放40年以來，人民代表大會制度在宏觀和微觀的兩個方面都實現了完善和發展。第一，人民代表大會制度為世界提供了一個不同于資本主義國家的代議制度，一種新的國家機構之間的權力分配方式。尤其是改革開放以來，人民代表大會制度經過多次的改革和完善，在一切權力屬于人民的基礎之上，形成了更加合理的分工合作的國家機構體系，既保障我國實行最廣泛的人民民主模式，又向全世界提供了一個落后國家實行政治現代化道路的全新范本。第二，改革了與人民代表大會相關的法律和制度，保證各級人民代表大會以及人大代表依法履行職權;擴大了全國人大常委會的職權;健全地方各級人大的組織體系，賦予省級機關以及省會城市、較大城市的人大及其常委會以一定的立法權;制定工作制度，完善國家權力機關的運行機制;建立健全了人大常委會的辦事機構;加快立法進程，加強各級人大的監督職能等等。[11]198-203人民代表大會制度的完善反映出了中國特色社會主義制度的優越性，本質上是中國特色社會主義理論符合人類社會發展規律和未來發展趨勢的體現。但是，隨著我國經濟社會的不斷發展，人民對于政治現代化的要求也將進一步加深，人民代表大會制度需要緊跟人民的要求不斷前進、自我完善。

（一）關于人大職權的行使問題

1.與黨的領導關系

黨的領導與人大之間的關系既有普遍性又有特殊性。普遍性是因為兩者的關系不是孤立存在的，而是屬于我國權力監督制約體系中的一部分;特殊性是因為人民代表大會是人民行使國家權力的機關，是人民主權的體現，黨的領導與人民代表大會兩者都具有政治上的優越性地位。

黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，統領我國社會生活的各個領域。人大作為我國權力機關，也要服從黨的領導。同時，人大作為人民行使權力的國家機關，又具有與眾不同的政治地位，在服從黨的領導的同時，黨和人大兩者之間又可以互相制約、互相監督。黨作為統領一切的政治力量，從方向上、思想上、組織上領導人大工作，保證其能夠真正地維護人民民主;人大作為人民民主的制度保障，可以通過制度程序對我黨的實體權力進行制約。當我黨對于國家發展或者人事任命有所主張的時候，需要按照相關的法律程序，通過人民代表大會的各項規章制度成為人民決議，才能發生作用。

黨和人大主要掌握決策權、監督權和任免權等權力。當前在這些權力的行使中存在著黨的領導權力突出，人大權力弱化的現象。第一，忽視決定權。黨委有本地區國家事務主張時，不按程序向人大提交決定議案，而是經常繞開人大直接與政府、兩院進行接觸。第二，代行監督權。黨組織代替人大監督并管理政府和兩院的違法違規問題。第三，干涉人事任免權。黨管干部原則和人大的人事任免權不能很好地溝通合作，更多的時候黨委獨自行使人事任免，不能充分尊重人大的職權。

黨的領導和人民代表大會之間出現問題的原因，首先就在于這兩者都被憲法賦予了高于其他國家權力機關的政治地位，但是又沒有明確規定兩者的權力的界限以及在具體工作中的互動規則。仔細分析憲法相關內容1就會發現，“黨的領導是中國特色社會主義制度的根本特征”的表述帶有黨統領國家一切領域一切工作的意思，也就是說政治上黨既能領導人大也能領導“一府兩院”，而在國家的其他事務中黨同樣處于領導地位。相比之下，憲法中人民代表大會的優越地位僅僅在國家權力機構中得到凸顯。從“一府兩院”的角度來看，黨的領導力量顯然高出了人民代表大會的職權。其次，我黨是在近代中國風雨飄搖的情況下成立的。黨的權威從革命戰爭年代就開始積累。新中國成立后，黨領導全國人民白手起家、艱難前行。對于中國人民和各黨政機關來說，黨的權威是一種心理上的認可和依賴，尤其我國目前的相關法治建設還不完善的情況下，這種情感和心理上的權威會具有更大的影響性。最后，人大作為權力機關的自覺性不強，不能主動參與到自己權責相關的工作之中，主動性差。

解決黨的領導與人大之間關系問題，首先在于加快建立或完善相關法律法規，明確黨的領導和人大兩者權力的范圍和邊界，讓人大行使職權有法可依;其次，要注重對國家機構中，尤其是黨組織和人大的相關工作人員的培訓輪訓，加深對尊重人大法律地位和支持人大依法行使職權的重要性和緊迫性的認識，提高人大對于自身履職的自覺性，強化相關工作人員的科學執政、依法執政的能力，主動發揮自身代議機構的優勢，自覺地行使職權。

2.人大的監督罷免權問題

罷免權是任免權中的一部分，是我國憲法賦予各級人大及其常委會代表的一項權力，監督權是《監督法》賦予全國與地方各級人大常委會在本級人大閉會期間對“一府兩院”的各項監督權。人大在履行監督任免權之前同樣要得到黨委的同意。

第一，質詢權的行使不足。從1978年憲法恢復了人大代表的質詢權到2008年之間，全國人大只發生過兩件質詢案，即1980年“寶鋼質詢案”和2000年的“煙臺11.24特大海難事故質詢案”，而且兩次都沒有列入會議日程。更多情況下，一些政府機關不希望被人大質詢，出現問題以后與人大私下溝通，免去質詢過程。[12]2009年到目前，質詢逐漸增多，也僅在百余次左右。相較于我國龐大的各級代表人數，百次左右的質詢實在是太少了。[13]369第二，人大對于兩院的法律監督缺少相關的比較成熟的經驗，如何在充分保障兩院獨立行使自身職權的同時，完善人大對其監督的程序和方式等相關工作正處于試探性階段。第三，對于財政的監督缺乏全面性。因為審計大量的財政預算細節需要很長時間，然而由于我國各級人大每年的會期很短，所以留給人大的財政審計工作時間遠遠不夠。很多地方只是把一部分預算的內容交給人大審計。這就導致審計工作流于形式化，不夠全面。十八大報告中已經提出了這個問題，并著手推動解決。例如，將社會保險基金首次納入財政預算報告就是這方面的一個較大的進展。[13]211-212第四，在任免權的使用上體現的是人大與黨的領導的關系。筆者咨詢了長期從事人大工作的工作人員，這個問題中存在著人大的任免權和黨管干部原則之間的沖突和矛盾。一般情況下，在干部的任用上面，黨的領導是主要權威，人大的任免職權流于虛設。例如2003年岳陽市人大五屆一次會議第三次會議上選舉岳陽市市長，然而唯一的候選人羅碧升第一次并沒有當選，當地人大的選擇是進行了二次選舉。這也可以看作是人大人事任免權方面一次不成功的實踐。說明地方人大對于自身的權責認識的不明確，不清楚自己的職權所在，沒有履職盡職的自覺性和主動性。第五，公民參與人大監督的渠道和領域有待進一步暢通和拓展。

人民代表大會作為人民行使權力的國家機構，一方面要向人民負責，一方面要服從黨的領導。如何在這兩方面之間取得一個積極的動態性平衡，是我國各級人大在未來幾年內需要解決的最重要的問題之一。近年來，無論是全國人大還是地方各級人大都積極探索能夠提升人大效率和能力的工作方法，創新工作模式、工作思路，并在履行職權上取得了一定的成績。

（二）關于人大代表的幾個問題

1.代表人數的合適性問題

1954年，第一屆全國人民代表大會共有代表1226人，到第十三屆時已擁有代表2980人（表1）。過于龐大的代表規模對于全國人大充分發揮自身功能，有效行使職權都會造成一定的影響。

我國每年召開全國人大會議的時間并不長，大概在兩周左右。除去休息日，按照每天8小時工作時間，真正的會議時間大概是80小時，即4800分鐘。即使不計算開閉幕式的時間以及聽取報告的時間，2980位代表每人也只能分配到1.6分鐘的時間。代表們很難在如此短的時間中充分行使自己的權利，這也不符合我國建立人民代表大會的初衷，適當減少全國代表大會代表的人數勢在必行。針對這一問題，理論界也提出了很多有價值的建議。學者朱應平認為全國人大代表人數的標準可以適當借鑒“議會規模立方根法則”[14]，將最理想的全國人大代表數量定為1090人。學者謝宇認為在減少全國人大代表、注重全國人大會議的效率的同時，也不應該忽略全國人大代表的廣泛性、會議的民主性等原則。按照這些標準確定出的代表人數為948至1170人，且應盡量接近948人為合適。[15]總的來說，全國人大代表最合適的人數應該定為800至1000人左右較為合適。但是，在這一過程中應該注意人大代表數量問題應該屬于我國人大制度這個整體之中的一個部分。需要在與其他部分相互配合相互作用的過程中調整，如果不考慮代表結構、會程設置等問題，而僅就代表人數一項進行變動，是起不到完善人大制度的作用的。

2.人大代表的專職化問題

專職代表是指那些當選為代議機構代表以后，不再擔任除代表以外的其他職務的代議機構代表。他們將專門作為代議機關的組成人員行使職權。目前，我國已經基本形成了以直接選舉與間接選舉相結合、兼職代表制和常委會體制為特征的中國人民代表大會制度。其中，專職化代表約占全國代表總數的5%，兼職代表人數約占95%左右。全國人大常委會中的專職代表約占常委會人數的50%以上。在各省的人大常委會中，專職委員人數占比最高的是山東省（69%），最低為江蘇省（23.3%）。各省人大常委會以及設區的市、自治州的專職化代表占比約在20%到50%之間，區級一般不超過50%。[16]從以上數據可以看出，我國人大代表的專職化程度非常低，只是在各級人大常委會委員中專職委員的占比才有所提升。近年來，理論界對于人大代表是否要實行專職化的問題進行了廣泛探討，提出了很多有價值的觀點。目前比較主流的意見是將我國規模龐大的代表群體全部專職化是不現實的，比較折中的辦法是各級人大常委和專門委員會委員的專職化。第十三屆全國人民代表大會常務委員會委員共有156人，常委會組成人員共172人，[17]八個專門委員會共有委員190人。[18]地方人大常委會中，北京市人大常委會共有委員57人，常委會組成人員共65人，市人大代表751人[19];遼寧省人大常委會共有委員55人，常委會組成人員共63人，省人大代表610人[20-21];四川省人大常委會共有委員73人，常委會組成人員共82人，省人大代表877人[22-23]，等等，同時各省也按照自身發展需要設置了專門委員會。各級人大常務委員會委員和專門委員會委員，規模適度，可以經常召開會議，就重大問題進行議事討論。同時，常委會和專門委員會委員學歷水平較高、有豐富的工作經驗、專門的學科知識儲備，這些條件比較適合專職代表的工作要求。

另外，代表專職化的同時也不能忽視代表的廣泛性和民主性問題。目前各級人大常委會委員和專門委員會委員之間是有相當部分的重疊的，兩者數量相加人數占本地人大代表比例也很小。為了解決這個問題，可以適當增加各級人大常務委員會和專門委員會委員人數，以提高專職代表群體的廣泛性與合法性基礎，增強高素質代表的履職能力，提高人大的工作效率和工作水平。

3.代表產生的規則

這一方面的問題大多集中反映在我國現有的與人大代表選舉相關的法律法規之中。例如，《選舉法》第三十一條規定：如果所提代表候選人數超過法定最高差額比例，首先進行的程序是由選舉委員會交給該選區的選民小組討論，若意見不一致才會進行預選。在這里，選民小組的組成，憲法沒有給出明確規定，這種候選人的確定方式的民主性和合法性也無法保證。

我國《選舉法》第三十三條規定：選舉委員會根據選民的要求，應當組織代表候選人與選民見面。這一內容涉及到選舉過程中一個重要環節——代表候選人與選民見面的環節。但是，法律在此表意不清，不同執行人根據自己的理解執行時會產生不同的效果。首先，見面活動是不是必須組織，法律沒有明確說明。可以依據的原則是“依據選民的要求”。但是見面活動對于選民考察候選人是一個非常好的機會，是不是選民不要求就可以不組織;又或者組織了之后，進行哪些環節來促進見面活動的作用。這些雖然都是細節，但是對于規范候選人與選民的見面活動，對于提高我國選舉制度的民主化程度都至關重要。

另外，關于選區的劃分問題。《選舉法》中規定選區可以按照生產單位、事業單位或者工作單位劃分，也可以按照居住地劃分。一般城市的選區都是按照工作單位來劃分。這樣劃分的優勢在于選民對于候選人比較了解，但是又有可能產生一種情況，就是因為候選人是選民的領導，所以選民的意愿表達未必完全真實。同時，在城市之中，選民的居住地點與其個人經濟狀況和所在階層有緊密的聯系。如果忽略這方面的情況，僅僅以工作單位劃分選區恐怕難以將選民的意愿真實反映在選舉結果之中。

在人大代表選舉相關的法律中，類似的情況還有很多，我國需要盡快加強選舉制度的法律建設，鞏固我國社會主義民主政治的不斷發展。

4.代表產生的程序

選舉制度是衡量一個國家民主化程度的重要標志，科學有效的選舉制度是維護并鞏固我國人民代表大會制度的重要基礎之一。我國的選舉法自1979年通過以來，先后經歷了六次修改，體現出了黨和人民對于人民代表大會代表選舉工作的重視。但是在我國目前的人大代表選舉工作中仍然有很多問題。其原因主要在于法律法規的不完善，也與相關單位和個人的執政能力、執政習慣有待改進提高有關。這方面的學術論述有很多，不再贅言。下面，筆者通過一個選舉情況的社會調查報告談談這方面的問題。

（1）選舉過程中形式化傾向明顯

基于2016年浙江省杭州市西湖區第十五屆人大代表選舉的觀察可以對我國的基層直接選舉有一個更加直觀的認識，直接選舉的過程是一種形式上的民主，人民群眾政治權利沒有得到很好的體現。[24]269-290第一，選舉之前，大多數選民對于代表不了解，包括其能力與對待選民的忠誠度。第二，候選人之間缺少應有的競爭，差額選舉、競爭機制流于形式。而且，候選人基本是內定的，采取聯名推薦出來的候選人大多會被以結構、代表性等理由，在醞釀協商的過程中被否決掉。第三，投票率高、實際參與度較低。有很多人請其他選民代為投票;基層社區干部大多將投票選舉當作一項政治任務，想方設法必須完成。上述的情況并非個例，在我國廣大基層的選舉過程當中廣泛地存在著。例如，我國現行選舉制度為差額選舉，但是在實際操作中極易受到人為控制。正式候選人名單中往往會出現明顯會被差額掉的候選人。選民的自主選擇權受到制約，代表的素質和履職能力也很難保證。[25]281一項調查顯示，在選民與本地人大代表接觸聯系的頻率中，經常聯系的僅達到0.5%，找過幾次的占2.2%，從未找過的占96%。[25]282代表選舉過程公正性的缺失嚴重損害了人大制度和人大代表的公信力，直接導致選民的政治參與熱情降低。

我國人大代表基層選舉過程目前還停留在程序民主的階段。程序民主固然有其價值，但是這也體現出人大相關工作的組織者還沒有充分尊重并自覺運用人民代表大會制度中蘊含的民主精髓。我國的選舉制度還有很大的發展完善空間。

（2）“描述性”代表的悖論

“描述性”代表是指代表與被代表者是一樣的人，這些代表的出身背景反映了其在經歷和外部特征上歸屬于某一群體，并且是這一社會群體中的典型。但是在西方理論界，對于這一現象的研究和調查發現，“描述性”代表對于自己究竟代表誰的問題上與公眾的認知存在著差距。例如，在一個研究女性議員行為的調查活動中，艾琳·戴爾蒙德發現，由于“不太自信以及對政治職業無甚興趣”，很多新罕布什爾州的女性議員并不認為自己是女性利益的代表。[26]272、274由此可見，“描述性”代表本身的代表意愿與公眾認為他們所代表的群體之間未必具有一致性。所以確定代表人選的首要標準是“通過協商和聚合來代表被代表者的實質利益”[26]272、274，而非簡單地根據其出身和經歷進行推斷。

我國人大代表的選擇很大程度上處于對于“描述性”代表的認可階段，實則是根本上忽視了他們擔任代表的能力以及自身所具有的代表意識。我國《選舉法》雖然賦予了我國人民廣泛的選舉權與被選舉權，但是由于選舉過程中競爭性不足，代表內定的幾率比較大，這就導致被選舉出的代表大多數是行業領袖、榮譽稱號獲得者、勞模或者是體育文藝界明星。表面看來，這些代表來自各行各業，具有了廣泛性。但是身為人大代表需要具備相應的能力、專業素質以及投身于公共利益和政治活動的決心。同時，當今社會中個人的財產來源更加多樣化，即使某些人具有相似的經歷背景和職業，也不能確保他們處于社會中的同一階層，再考慮到每個人的社會角色的多樣化等情況，這些因素需要候選人在選舉的各個程序中充分地體現，并不斷被選民比較和選擇，最終才有可能選定最合適的代表人選。僅僅從候選人公開的信息出發，簡單地將其歸入某一群體是比較草率的。

5.代表意見的表達問題

代表的參政議政能力直接影響人大制度能否有效地發揮作用，也關系到人大未來的發展。十二屆人大以來，代表通過提出建議的方式依法履職、參與管理國家事務的積極性很高。十二屆全國人大四次會議期間，全國人大代表提出議案462件、建議609件，為歷屆歷次會議最多，相比2015年增加了370件，增幅達到4.5%。[27]但是，在人大制度增量優化的同時，在代表意見表達方面仍然存在一些比較突出的問題。以地方人大為例，目前通行的作法是，人大將代表對于具體事項的書面意見作為代表建議或議案，責成相關部門辦理。但對于代表有關宏觀的、長遠的或程序性的意見建議則幾乎沒有什么回應。而代表們也很少關心關注這類問題，這也反映出代表素質的欠缺和議事制度本身的缺陷。1

代表在執行參政議政的權利時，需要注意以下三個問題，即代表履職的深度問題、寬度問題和高度問題。[13]524-532從掌握的資料和相關負責人員的談話中可以肯定的是，我國各級代表的整體素質有所提升，對待一些具體的問題也能夠采取比較科學的方式進行實地走訪調查，讓自己的建議或議案既有準確性又有可行性。目前存在問題的，主要在于建議的寬度和高度這兩方面。席文啟先生認為，建議的寬度在于涉獵范圍廣泛，不局限于一己的專業知識之中;高度在于提出的建議能夠高瞻遠矚，把出發點和落腳點放在有利于整個地區的長期發展之上。但是，想要做到這兩點并不容易。對于代表個人來說，需要勤學習、廣涉獵;對于各級人大來說，需要創新一系列的體制機制，還需要提升工作人員的個人能力和素質。做到代表提得出，人大接得住，同時還有長期跟進機制保證有價值的建議議案不落空。

參考文獻：

[1] 劉建軍，何俊志，楊建黨.新中國根本政治制度研究[M].上海：上海人民出版社，2015.

[2] 習近平.在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話[N].人民日報，2014-09-06.

[3] 毛澤東.毛澤東選集：第2卷[M].北京：人民出版社，1991.

[4] 安德魯·海伍德.政治學[M].張立鵬，譯.北京：中國人民大學出版社，2013.

[5] 卡爾·施米特.憲法學[M].劉峰，譯.上海：上海人民出版社，2005.

[6] 文兵.超越“市民社會”：重思權利與權力的關系[J].哲學研究，2019（3）：29-35.

[7] 林尚立.人民民主[M].上海：上海人民出版社，2016.

[8] 林尚立.建國民主——中國的理論、戰略與議程[M].上海：復旦大學出版社，2012.

[9] 趙旺龍.比較視野中的政黨與代議機構的關系[J].人大研究，2007（2）：36-39.

[10] 中華人民共和國憲法[M].北京：中國民主法制出版社，2018.

[11] 程美東.現代化之路：20世紀后20年中國現代化歷程的全面解讀[M].北京：首都師范大學出版社，2003.

[12] 田必耀.質詢權走向常態的民主宣誓[J].人大研究，2010（6）：4-6.

[13] 席文啟.人民代表大會工作論稿[M].北京：紅旗出版社，2017.

[14] 朱應平.論人大規模、結構及其重構[J].華東政法學院學報，2004（3）：33-39.

[15] 謝宇.全國人大代表人數探微[J].人大研究，2014（8）：4-10.

[16] 鄒平學.人大代表專職化問題研究[J].復旦政治學評論，2008（1）：52-79.

[17] 中國政府網.第十三屆全國人民代表大會常務委員會[EB/OL].（2018-03-19）[2019-12-09].http：//www.gov.cn/guoqing/dhgjjg/719834562.htm.

[18] 中國政府網. 第十三屆全國人民代表大會八個專門委員會主任委員、副主任委員、委員名單[EB/OL].（2018-03-19）[2019-12-09].http：//www.gov.cn/xinwen/2018-03/19/content_5275649.htm.

[19] 北京市人民代表大會常務委員會[EB/OL].（2018-02-02）[2019-12-09].http：//www.bjrd.gov.cn/rdzl/ljrd/.

[20] 遼寧省人民代表大會常務委員會.遼寧省第十三屆人大常委會組成人員[EB/OL].（2018-01-31）[2019-12-09].http：//www.lnrd.gov.cn/lnrdh/show-45.html.

[21] 遼寧省人民代表大會常務委員會.遼寧省第十三屆人大代表名單[EB/OL].（2018-01-26）[2019-12-09].http：//www.lnrd.gov.cn/news/show-31397.html.

[22] 四川人大網. 四川省人大常委會[ EB/OL].（2014-11-11）[2019-12-09].http：//www.scspc.gov.cn/rdjg/jgzc/201411/t20141111_14201.html.

[23] 四川人大網. 省人大代表[ EB/OL].（2018-01-30）[2019-12-09].http：//www.scspc.gov.cn/rdjg/jgzc/201801/t20180130_33818.html.

[24] 中國政治參與報告（2018）[M].北京：社會科學文獻出版社，2018.

[25] 潘國紅.國家治理現代化與人大權力行使[M].北京：中國社會科學出版社，2016.

[26] 聶智琪，談火生.代表理論：問題與挑戰[M].廣州：廣東人民出版社，2018.

[27] 本刊記者.改進建議辦理機制，增強建議辦理實效——訪全國人大常委會副秘書長古小玉[J].中國人大，2016（8）：24-25.

責任編輯：錢果長