進一步實施好農牧民補助政策的建議

文│唐昊 陳潔娟（云南省飼草飼料工作站）

趙志軍（云南省草地動物科學研究院）

2019 年是農牧民補助獎勵政策（原草原生態保護補助獎勵政策，以下簡稱“補獎政策”）實施的關鍵一年。補獎政策實施以來，云南省委、省政府高度重視，切實加強組織領導，明確了責任分工。各級、各部門通力合作，認真按照“四到省”“五到戶”的政策落實要求，精心組織、周密部署，圓滿完成了各項任務，生態、經濟、社會效益顯著。

一、基本情況

1.直補資金發放情況。2011—2015年實施的第一輪草原生態補獎政策，涉及云南省16個州市112個縣市區，覆蓋農牧戶289.02萬戶，補獎面積17800萬畝，其中禁牧面積2731萬畝，草畜平衡面積15069萬畝。每年投入直補到農戶資金40704.5萬元，5年共投入203522.5萬元。2016—2020年實施的新一輪草原生態補獎政策，涉及全省15個州市109個縣市區，補獎面積與第一輪相同，為17800萬畝，其中禁牧面積2731萬畝，草畜平衡面積15069萬畝。覆蓋農牧戶451.3萬戶，每年投入直補到農戶資金58155萬元，截止到2019年，共投入直補資金232620萬元。

2.績效考核獎勵資金。云南省績效考核獎勵資金由省級根據上年度對各縣（市、區）草原生態保護補獎政策落實績效考核結果，結合草原畜牧業發展需要的實際，將績效考核資金主要用于草原畜牧業發展。績效資金量每年均不同，以2017年為例，績效獎勵資金28909萬元，其中：補助完善和規范落實草原生態補獎政策基礎工作經費3000萬元，全省草地資源清查工作經費3500萬元，草原監測工作經費1000萬元；支持草牧業發展試點項目4300萬元，草地畜牧業轉型升級項目17109萬元，使用內容主要用于轉變草原畜牧業生產方式項目（草牧業轉型升級）、草牧業試點項目，建設內容為人工草地、草地改造、牛羊棚舍、青貯氨化窖或貯草棚、劃區輪牧設施等建設項目補助。草原保護建設項目工作經費主要用于草畜平衡、禁牧管護、人工牧草良種補貼實施的工作經費補貼，以及監督檢查、草原監測、技術培訓、績效評價等補助獎勵政策落實的工作經費補助等。

二、主要措施

1.科學劃定禁牧草原和實施草畜平衡的草原。針對云南省草原特點和地域條件，采取差異化保護建設措施，把生存環境惡劣、生態脆弱、草原退化嚴重、不宜放牧的草原以及重要水源保護區的草原劃為禁牧區，面積為2731萬畝。把禁牧區以外的可利用草原劃為草畜平衡區，面積為15069萬畝。

2.全面落實草原家庭承包經營制度。截至2018年年底，云南省納入草原生態保護補助獎勵政策的1.78億畝基本草原已全部承包到戶或聯戶，已承包草原17945.42萬畝，占應落實草原承包面積的100.82%，其中單戶承包面積為11508.73萬畝，聯戶承包6436.69萬畝。已承包草原完成了“兩證一合同”（草原所用權證、草原使用權證和草原承包合同）的頒發。

3.加強補獎到戶資金管理。建立健全省級草原生態補獎資金管理規定，規范資金使用管理。各級農業（畜牧獸醫）部門會同財政部門，按照實施方案制定補獎資金分配方案，設立補獎資金專賬，并下設各分項資金明細賬戶，分別核算，專款專用。必須通過“一折通”或“一卡通”將補獎資金及時足額發放給農牧民，并在卡折中明確項目名稱。草原生態補獎到戶資金發放嚴格實行村級公示制，接受群眾監督。草原補獎資金原則上不能形成結余，如因特殊原因形成結余的，必須按有關結余資金管理規定由同級財政部門收回統籌使用或上繳中央財政，不得擅自調劑使用或挪用。

4.認真組織開展牧戶信息導入和審核工作。為保證信息錄入工作及時和準確，云南省農業廳制定了《云南省農業廳關于印發云南省新一輪草原生態補獎政策信息系統管理辦法的通知》，做到省級加強對州、市的審核，州、市加強對縣（市、區）的審核，嚴把牧戶信息錄入審核關，確保上傳信息準確無誤。對已錄入的牧戶的身份證號、牧戶編號、錄入數據錯誤等情況進行認真核查并要求對錯誤數據刪除后重新錄入。2018年度補獎信息牧戶信息錄入工作已按照省級批復的實施方案100%錄入完成，共錄入15個州市、109個縣市區、451.3萬戶農戶信息。

三、存在問題

1.享受補獎的權利與履行草原保護的義務不匹配。補獎政策的核心是農牧民履行草原保護義務，享受補獎的權利。履行草原保護義務需要對牛羊養殖進行草畜配套建設，如棚圈、青貯窖、飼草料地等建設。按云南省2019年的市場價，棚圈每平方米需投資600元，青貯窖每立方米需投資200元，人工飼草料每畝需投資500元。但禁牧補助每畝僅7.5元，草畜平衡每畝補助僅2.5元。農牧民履行的義務與權利不匹配。

2.部分地區直補資金效益不明顯，績效資金項目帶動效益明顯。一方面，云南省除迪慶藏族自治州外，均屬于農區，列入禁牧、草畜平衡面積少，涉及農戶多，如沾益縣，補獎面積153.3萬畝，涉及農戶6.7983萬戶，補獎金額最高1000多元，最低1元，到戶金額過低導致農牧民積極性不高，實施成效不太明顯。另一方面，通過補獎績效資金實施，特別是草食畜項目的實施，對超載過牧、草場重度退化的區域配套建設牛羊圈舍、青貯氨化窖和貯草棚等基礎設施建設，建成了一批草地規模大、養殖基礎好，發展優勢明顯、示范能力帶動強的高原生態牧場，精準扶貧、產業扶貧成效明顯。

3.缺乏落實補獎政策的工作經費。機構改革后，農牧民補獎政策已明確由農業農村部門負責組織實施，原補獎政策績效資金不再由農業農村部門管理使用，缺乏落實補獎政策的工作經費。

四、對策和建議

1.建議下一個五年繼續實施農牧民補助獎勵機制政策。前兩輪補獎政策的實施取得了顯著的生態、經濟和社會效益，建議國家下一個五年繼續實施農牧民補助獎勵政策。

2.提高草原禁牧、草畜平衡補貼補助資金水平。補助資金應包括配套解決禁牧草原和草畜平衡草原冬春舍飼牲畜相應的棚廄、貯草棚、飼料加工機械、人工草地、改良草地和飼草料地的建設問題。

3.因地制宜制定各省份農牧民補獎政策。建議由各省份制定具體的補獎政策，對農牧民直補資金多的地方，繼續實施直補政策；對直補資金少，到戶金額少，直補效益不明顯的地區，實施草食畜配套建設項目。