我國 “鄰避” 風險的演化規律與制度化防范化解

孔祥濤

(南京大學政府管理學院, 南京 210046)

“鄰避” 活動是公眾針對環境敏感型工程項目的群體性抗議活動, 旨在阻止或抵制其認為有環境污染、健康危害風險的工程項目規劃立項、 開工建設、 運營使用。它不同于對已發生的環境污染事件和安全生產事故進行的抗議活動, 是為防患于未然而對自認為可能存在的不利因素即預知的 “風險” 主動發制的集體行動。我國的 “鄰避” 活動, 與西方發達國家的 “鄰避” 運動所處社會發展階段有所不同, 是全球化、 信息化、 城市化、 市場化背景下我國快速工業化發展階段產生的社會現象, 是經濟社會快速發展但尚未實現高質量發展、 綠色低碳循環發展而必然產生的問題。從根本上來說,“鄰避” 問題反映了人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾, 最終也必定能夠通過綠色發展得到解決。在我國社會主要矛盾發生歷史性轉化的大背景下, 人民日益增長的美好生活需要包括在環境、 安全、 民主、 法治、 公平、 正義等方面的需求, 對“鄰避” 社會穩定風險的塑造產生了重要影響。換言之,我國的 “鄰避” 風險反映了當前發展階段社會矛盾的復雜性, 帶有自身的特點, 呈現獨特的演化規律。防范化解 “鄰避” 風險, 必須把握這些規律特點。

1 我國 “鄰避” 風險生成演化的 “漩渦場效應”

“鄰避” 風險是環境社會風險中的一個部分。環境風險即環境污染風險是 “鄰避” 風險的原始起點和內核。其他風險都是附著于環境風險之上的, 在信息傳播和抗議活動展開過程中相繼卷入, 形成奇特的 “漩渦場效應”[1]。環境風險涉及的社會面越廣、 人群越多, 則相關社會矛盾數量越多、 激烈程度越大; 域內社會信息化程度越高、 組織動員力量越強, “鄰避” 風險的 “漩渦場效應” 就會越強。這與自然界的漩渦運動非常相似, 漩渦直徑越大、 渦流越深、 外部攪動力越強, 漩渦就越穩定, 能量及破壞性越大。

2014年9月18日, 湖南省P 縣部分群眾大規模聚集游行, 反對建設大型火電廠, 縣政府宣布暫時停止項目工作[2]。2016年6月25日, 湖北省 X 市部分市民反對開建垃圾焚燒發電廠, 在市區集會游行, 到工地阻撓施工, 堵塞國道、 圍堵派出所, 市政府宣布項目緩建[3]。受 X 市抗議事件影響, 2016年6月27日, 湖北省Q 市部分群眾在市區聚集游行, 抵制奧古斯特農藥廠工程項目建設, 市政府宣布取消該項目[4]。2018年8月, 遼寧省C 市等地部分群眾相繼聚集, 反對開建氧化鋁工程項目, 導致項目被緊急叫停[5]。這些 “鄰避”事件涉及垃圾焚燒發電、 火電、 農藥、 氧化鋁等不同類型工程項目, “鄰避” 活動的規模、 過程也不盡相同,但事件的起因都是部分群眾擔心工程項目建成后導致環境污染。

在上述 “鄰避” 事件當中, 環境污染風險成為“鄰避” 風險的原始因素和核心因素, 進而以此為 “渦核”, 形成 “鄰避” 風險的 “漩渦場”。起初, 部分群眾提出的訴求以環境訴求為主, 保護環境是抗議活動組織、 參與者主要的也是共同的訴求。但同時他們的多種利益訴求也往往摻雜其中。再者, 抗議活動開始后, 一些原有的其他利益訴求群體乘機加入進來, 多種社會矛盾以此為契機被進行公開表達, 形成以環境訴求為主的多方面矛盾交織疊加的復雜狀態。在P 縣 “9·18” 事件中, 最初反對上馬火電項目的群眾, 大多是出于擔心項目建成后污染自己及子孫后代的生存生活環境。但抗議活動開始后, 旅游、 房地產、 小水電、 磚廠等行業從業人員因擔心項目影響各自經濟利益而紛紛參與其中,一些老上訪戶、 個別政策訴求人員也借機發聲, 最后形成較大人員規模和活動聲勢。X 市 “6·25” 事件最初由距垃圾焚燒發電項目1.3 公里防護距離內的滿庭芳小區少數業主發起。他們擔心項目運行影響其生活環境及房產價值, 遂聯絡鼓動, 組織業主們共同抵制該項目,許多擔心環境污染的人員聞風而動紛紛加入。一些遠在防護距離之外、 與此環境訴求無關的經濟利益訴求人員也乘機加入聚集活動, 提出征地、 拆遷補償等訴求。

上述事件表明, 環境敏感型工程項目社會穩定風險因素往往具有多樣性、 復雜性、 變化性。“鄰避” 風險涉及環境風險、 安全生產風險、 群眾感知風險、 經濟利益風險、 公眾參與風險、 合法性風險、 輿情風險、 個別人員插手利用風險等, 構成一個相互作用的復合風險體。就風險發生發展演化的機理而言, 環境風險是核心風險、 源頭風險, 與群眾的感知風險、 安全生產風險交匯, 共同構成群體性事件的 “燃燒物”。房地產價值、征地拆遷補償等方面經濟風險是環境風險的重要附著物和伴生物, 與項目合法性風險、 公眾參與風險以及新媒體輿情風險等共同作用, 推動風險迅速擴大升級。如果個別人員插手利用上述風險, 則有可能導致人民內部矛盾轉向、 變質, 使環境社會風險向政治風險轉化。

“鄰避” 風險 “漩渦場” 形成后, 以自身能量高速旋轉, 產生很大吸附效應, 不斷將其他社會因素卷入,形成風險 “漩渦場效應” (見圖1)。在廣東、 云南、 浙江等地發生的部分 “鄰避” 事件中不難發現, 各種風險因素的卷入、 疊加賦予原發的環境風險更大能量。在社會信息化普及的背景下, “漩渦場” 借助微信、 微博等自媒體不斷 “放量”, 甚至突破時空界限, 在其他地方引發連鎖反應。

圖1 “鄰避” 風險 “漩渦場效應”

我國 “鄰避” 風險的形成機理和風險演化的 “漩渦場效應” 規律, 反映了環境敏感期和新媒體時代我國“鄰避” 活動的特點, 也揭示了環境社會運動的新趨向及其對治理形成的復雜挑戰。

2 我國 “鄰避” 突發事件的特點

涉環境敏感型工程項目引發的 “鄰避” 活動, 與改革、 發展過程中出現的大多數聚集上訪活動、 群體性事件不盡相同, 帶有自身的鮮明特點。

2.1 問題敏感, 參與者廣泛

環境問題涉及廣大人民群眾的身體健康和社會各階層安居樂業的生存生活環境, 社會關注度高, 社會情緒易被擾動。一些 “鄰避” 事件的參與者既有普通市民、農民、 進城務工人員、 學生、 個體工商戶、 國企員工,也有媒體從業人員、 “環保” 人士、 在外地工作人員、社會組織、 民企, 還有受過依法處理的社會人員, 甚至個別公職人員也置身其中, 呈現明顯的 “地域共同體”特征。在某地 “鄰避” 事件中, 部分在外地的該籍貫商會、 老鄉會、 校友會和寓外鄉友紛紛發聲, 跨地域聯動, 對事態發展起到了催化作用。在另一 “鄰避” 事件中, 在外地大城市務工的人以先知先覺的姿態挑頭, 鼓動人們抵制工程項目。還有的 “鄰避” 事件中, 個別人員發布煽動性言論、 對抗性策略, 企圖將事件擴大化。

2.2 事態升級快, 仿效性強

某 “鄰避” 事件發生前, 項目自立項至選址、 開工、 建設, 四年中一直推進得比較平穩, 矛盾也并不突出。但少數人員聚會商議開展抵制活動, 并在網站、 微信、 QQ 上發布信息后, 次日即釀成重大群體性事件。另一 “鄰避” 事件發生前, 項目推進也較順利, 群眾沒有出現大的反對意見。但在外地 “鄰避” 事件影響下,部分人員組織群眾仿效, 不滿情緒的導火索很快被點燃, 事態迅速升級擴大。

2.3 網絡上動員組織, 活動呈發散性

與以往群體性事件組織者相對固定、 行動計劃較明確不同, 一些 “鄰避” 事件沒有固定不變的組織者。一些人員通過微信群、 QQ 群等網絡群組進行鼓動策劃,傳遞恐慌情緒和抵制言論, 傳播不實信息和謠言。他們不一定彼此認識, 但一呼百應。群與群之間遙相呼應,行動地點、 計劃隨時改變。網絡群組中的最初組織者退出后, 新的組織者又不斷冒出來。網絡群組越冒越多,不斷發展、 擴散、 漂移, 推動事件在極短時間內爆發,形成網上網下聯動之勢。有的在一兩天內建微信群近百個, 群成員達數萬名, 發起多輪聚集活動[6]。

2.4 訴求的部分合理性與活動的非理性交織

“鄰避” 活動就動機和部分訴求而言, 有一定的正當性和現實合理性, 客觀上 “倒逼” 政府科學民主依法決策, “倒逼” 企業完善工程項目規劃設計、 提升安全環保水平。但 “鄰避” 活動也往往帶有偏狹、 非理性的因素, 在過激、 盲目情緒促使下, 特別是隨著復雜社會因素的介入, 往往信息失真、 動機混雜、 活動失序失控, 對社會正常秩序造成嚴重沖擊, 甚至有可能出現逢環境敏感型工程項目必鬧、 逢鬧必求工程項目停廢的情況。

3 運用制度威力, 防范化解 “鄰避” 風險

我國的工業化和城市化進程持續推進。“十四五”及今后一個時期, 我國仍處于 “環境庫茲涅茨曲線” 拐點期, 污染排放拐點、 二氧化碳排放拐點和能源資源消耗拐點將漸次出現, 資源環境壓力依然很大, 環境社會風險仍將高位運行[7]。習近平總書記在黨的十九屆四中全會上強調 “運用制度威力應對風險挑戰的沖擊”。防范化解 “鄰避” 風險是打好防范化解重大風險攻堅戰的重要組成部分, 必須堅持以人民為中心的發展思想,按照推進國家治理體系和治理能力現代化的要求, 統籌問題導向、 目標導向、 結果導向, 加強相關制度的頂層設計, 針對 “鄰避” 風險發生演化的規律特點, 補短板、 強弱項, 充分發揮制度的集成協同效力, 有效地防范化解 “鄰避” 風險。

3.1 建立試點示范制度, 引領綠色發展

“鄰避” 風險最核心的是工程項目環境污染風險。環境敏感型工程項目之所以令部分群眾 “避之不及”,客觀上講是少數已投入運行的設施污染排放(輻射)超標、 或曾經出現過的安全生產事故或復合性災難事故污染生存環境、 損害群眾身體健康, 由此影響了公眾安全感和對環境風險的感知。應對 “鄰避” 風險 “漩渦場效應”, 關鍵是要降低工程項目的環境污染風險, 根本的解決途徑是推進生態文明建設, 推動新型工業化, 加快建立健全 “以產業生態化和生態產業化為主體的生態經濟體系”, 實現綠色發展、 經濟高質量發展。為此,國家要針對垃圾焚燒發電、 煉化、 核電等重點領域工程項目制定技術、 工藝、 生態、 管理等方面的有關標準及風險防范化解制度。在此基礎上, 篩選優質企業作為試點及標桿, 引導它們加強新技術應用、 優化升級產業結構、 推廣清潔能源。通過相關行業和產業綠色發展、 高質量發展、 安全發展, 實現此類項目設施與自然和諧共生、 與社會友好相處, 從根本上改變公眾對此類項目的感受、 認知, 使他們消除恐慌情緒和排斥心理, 轉而樂于與此類項目比鄰而居。

3.2 創新常態化宣傳溝通制度, 提升社會認可度

當前 “鄰避” 問題之所以突出, 從主觀上來說是公眾感知風險嚴重偏離項目的客觀風險所致。要從國家層面針對公眾科學精神和科學常識匱乏、 網上偽科學知識和謠言泛濫、 一些項目風險被夸大等情況, 堅持不懈地組織科普宣傳, 清理網上錯誤信息[8]。有關行業協會、環保組織和龍頭企業要著眼長遠, 針對關鍵問題精心組織宣傳解釋活動, 提升社會認識水平和認可度。項目所在地政府要在前期工作中, 會同企業及早著手做深入細致的宣傳引導, 運用新媒體增強宣傳效果, 與公眾良性交流溝通, 確保項目關注者全覆蓋。同時, 組織項目關聯群眾到已建成的試點、 示范項目進行實地考察觀摩,現場解疑釋惑, 取得 “一見” 勝 “百聞” 的直觀效果。

3.3 設立風險培訓課程制度, 提高市域駕馭力

隨著現代化和全球化進程的深入, 我國已進入風險社會。按照 “風險社會” 理論[9], 各種風險易發多發將是我國現代化進程中的階段性特點。推進中國特色社會主義事業必須面對這一現實, 把握風險社會發展規律, 特別是風險發生演化規律, 提高市域領導干部的風險防范及化解能力, 科學預警預防風險, 把握戰略主動。隨著新媒體時代和環境敏感期到來, 我國環境敏感型工程項目 “鄰避” 風險量大面廣、 熱點集中、 社會關注度高、 敏感性關聯性強, 形成 “鄰避” 風險, 影響經濟社會發展。對此, 要結合 “三大攻堅戰” 和市域社會治理工作部署, 在各級黨校(行政學院)干部培訓課程中設置 “鄰避” 風險預防化解專題, 同時利用綜合性高校的優質師資資源重點對工程項目所在地的市縣干部進行輪訓, 幫助他們加深對 “鄰避” 風險規律特點的認識, 提高他們推動高質量發展和防范 “鄰避” 風險的能力。

3.4 實施項目建設多方責任制, 增強工作定力合力

由于 “鄰避” 活動易發多發、 影響社會穩定, 部分基層干部產生畏難情緒, 不愿不敢抓項目推進工作。這種情況造成該上馬的國計民生工程項目落不了地、 開不了工, 有的項目半途而廢, 或建成后閑置一旁, 既不利于改善民生, 也不利于經濟發展。在當前經濟下行壓力加大的背景下, 改變這一狀況尤為迫切。浙江、 海南、廣東、 山東等地垃圾焚燒發電、 PX 等化工、 核電等工程項目建設的實踐證明, 只要敢于擔當, 按照規律和政策辦事, “鄰避” 問題是完全能夠解決的。領導干部既要尊重民意, 也要有定力、 有大局觀念和長遠眼光。只要項目是經濟社會發展和保障改善民生所亟須、 選址科學合理、 各類手續完備、 群眾利益補償到位、 風險總體可控的, 就要毫不動搖地推進。同時, 要牢牢守住社會穩定底線, 始終繃緊穩定這根弦, 增強風險意識、 責任意識, 增強政治敏銳性, 決不能無視項目的社會穩定風險、 無視民意、 無視客觀條件盲目作為。為此, 有必要健全落實環境敏感型工程項目建設責任制, 黨委政府主要領導和分管領導、 項目屬地基層領導、 有關部門領導以及項目企業負責人, 都明確分工、 敢于擔當、 相互配合, 按照系統論的方法, 把風險防范化解的各項任務特別是項目前期工作做早做深做細, 實現公眾滿意、 社會支持和工程項目平穩落地、 順利建設、 成功運營。

3.5 完善項目公眾參與制度, 夯實民意基礎

《重大行政決策程序暫行條例》 規定, “決定在本行政區域實施的重大公共建設項目” 必須履行公眾參與程序, 采取便于社會公眾參與的方式充分聽取意見。其中涉及特定群體利益的, “決策承辦單位應當與相關人民團體、 社會組織以及群眾代表進行溝通協商”。預防“鄰避” 風險, 要把公眾參與作為法定程序嚴格履行。越是群眾關注度高、 社會爭議大的項目, 越要扎扎實實地開展公眾參與, 走好每一道程序, 最大限度地聽取意見、 形成共識。座談會、 聽證會、 實地走訪、 書面征求意見、 向社會公開征求意見、 問卷調查、 民意調查等,都要立足充分了解社情民意、 聽取各方面意見。公開項目信息要精準、 全面、 充分, 選擇本地受眾最廣的媒體, 公開征求意見的期限不少于30日。問卷調查、 入戶調查覆蓋面要保持較大合理比例, 參加座談會的群眾代表要有足夠代表性, 最廣泛地聽取項目利益相關方和無直接利益關系方(如環保組織)的意見, 優化項目建設方案。對垃圾焚燒發電、 PX 化工、 核電等項目的專業性、 技術性問題, 要請專家在公眾參與環節進行解釋說明, 接受咨詢。X 市垃圾焚燒發電廠、 P 縣大型火電廠、 杭州余杭中泰垃圾焚燒廠的建成投產, 以及鎮海煉化擴建項目工程的順利啟動, 都得益于廣泛有效的公眾參與。

3.6 落實重大決策社會穩定風險評估制度, 源頭預防風險

建立重大決策社會穩定風險評估制度, 是黨中央、國務院推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。黨的十八大以來, 習近平總書記對此多次予以強調。中央要求對涉及群眾切身利益、 容易引發影響社會穩定問題的重大決策事項進行合法性、 合理性、 可行性和可控性風險評估, 將評估結論作為決策的重要依據。《重大行政決策程序暫行條例》 規定, “重大行政決策的實施可能對社會穩定、 公共安全等方面造成不利影響的, 決策承辦單位或負責風險評估工作的其他單位應當組織評估決策草案的風險可控性”。環境敏感型工程項目多數是市縣級項目, 少數央企、 省企項目也落地在市縣。因此, 只要市縣嚴格落實項目決策社會穩定風險評估制度, 就能從源頭上預防重大風險。市縣要把重大決策社會穩定風險評估作為推進環境敏感型工程項目的必經 “門檻”, 堅持不評估不決策。鑒于此類項目的環境敏感性和近年來 “鄰避” 活動的前置趨向, 風險評估要前移到項目醞釀階段, 并貫穿規劃、 立項、 建設、 運營全過程, 做到早評估、 動態評估、 全鏈條評估、 全過程評估, 以風險評估引領涉項目各方面工作方案完善。再者, 要科學評估, 綜合考慮當地社會矛盾狀況和地域文化觀念特點, 將 “鄰避” 風險各要素納入視野, 精準評估風險的可控性, 確定風險概率、 等級, 并研究提出預防化解措施和應急處置預案。

3.7 完善正確處理人民內部矛盾機制制度, 防止多種風險匯聚

正確處理改革發展穩定的關系, 把改革力度、 發展速度與社會可承受程度有機結合起來。堅持和發展新時代 “楓橋經驗”, 暢通和規范群眾訴求表達、 利益協調、權益保障通道, 完善信訪制度, 完善人民調解、 行政調解、 司法調解聯動工作體系, 完善社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制, 最大限度降低項目地社會矛盾風險存量、 “警戒水位” 及 “燃點”, 為環境敏感型工程項目落地提供適宜的社會安全環境。堅持分類處理人民內部矛盾, 盡量將不同源頭、 不同類型的矛盾問題與“鄰避” 方面訴求剝離開來, 防止各類矛盾和風險因素“搭車”, 匯聚到 “鄰避” 活動中借題發揮, 形成 “鄰避” 風險 “漩渦場”。同時, 針對涉環境敏感型工程項目利益訴求群體提出的訴求, 凡是與項目有關并且合理合法的, 要統籌考慮、 妥善回應、 綜合施策、 酌情解決, 形成化解風險的合力。強化制度政策的內生動力,打通戰略與政策通道, 以政策受體為對象優化建立政策簇和制度鏈[10]。統籌協調環境政策、 經濟政策、 社會政策, 理順涉環境敏感型工程項目各方利益關系, 形成系統完備、 科學合理、 協同高效的利益政策和制度體系, 從利益關系協調的根本上預防 “鄰避” 風險。

3.8 加強風險排查制度和危機應急處置制度, 穩定社會大局

把擬建、 在建和已建的環境敏感型工程項目納入社會穩定風險排查和安全生產風險排查制度框架, 組織開展定期排查和重點排查, 摸清項目底數, 掌握風險動態, 及時采取措施預防化解風險隱患, 防止風險積累疊加, 防止在建和已建項目出問題影響同類擬建項目的公眾認可度。深入總結互聯網時代 “鄰避” 群體性事件發生發展的規律特點及應對處置的經驗教訓, 按照依法處置、 輿情引導、 社會面管控 “三同步” 原則完善應急處置預案, 提高對網上網下 “鄰避” 突發事件的應對能力, 保持社會大局持續穩定。