貿易協定對我國污染排放的影響后評價模型初步研究

張莉, 張彬, 李麗平, 趙嘉

(生態環境部環境與經濟政策研究中心, 北京 100029)

當今世界全球化推進到一個新的階段, 世界主要貿易強國都明確提出要以雙邊和區域貿易協定來適應全球貿易價值鏈分工發展的新形勢, 以拓展發展空間, 獲取更大利益。據WTO 統計, 截至2019年7月底, 全球向WTO 通報的區域貿易協定(RTAs)達 688 個, 其中有474 個已經生效, 全球雙邊/區域貿易協定的數量呈現不斷上升的趨勢。推動與有關國家的自貿區建設是中國擴大對外開放、 建設開放型經濟的重要內容。截至2019年7月我國已與24 個國家和地區簽署了16 個自貿協定, 并與20 多個國家和地區正在進行自貿協定談判或者升級談判。根據ITC 數據, 2018年我國出口至自貿伙伴的貨物貿易額占我國出口總額約1/3, 但目前中國尚未與世界GDP 排名前十的國家達成自貿協定。

2015年出臺的 《國務院關于加快實施自由貿易區戰略的若干意見》 提出, 環境保護方面, 通過自由貿易區建設進一步加強環境保護立法和執法工作, 借鑒國際經驗探討建立有關環境影響評價機制的可行性, 促進貿易、 投資與環境和諧發展。《對外貿易發展 “十三五”規劃》 強調 “努力打造綠色貿易”。《“十三五” 生態環境保護規劃》 中也明確提出, 建立健全綠色投資與綠色貿易管理制度體系。

貿易自由化導致經濟活動擴張以及經濟部門構成的變化, 實質上消耗了大量的國內自然資源, 導致各類污染物的排放, 在缺乏監管的情況下, 這些環境污染負外部性將加速[1]。因此需要在自由貿易協定實施一段時間后, 對其產生的環境影響進行跟蹤評價和反饋。貿易的環境影響涉及大氣環境、 水環境、 生態資源等多個方面, 全面的評估需要定性和定量方法相結合。而定性評估一般基于廣泛且深入的調查研究, 是一個自下而上的過程, 往往耗時較多, 難以及時跟蹤和反饋信息; 而針對重點問題建立的自上而下的定量方法和模型, 可以及時跟蹤貿易協定對環境影響的發展態勢, 將利于有針對性地引導中國出口方向的轉變和進口水平的提升, 為落實后續的監督管理, 以及我國在貿易協定談判或協定升級談判中處理貿易與環境問題提供決策建議。

1 貿易協定環境影響后評價方法綜述

1.1 國際經驗

目前, 加拿大、 歐盟和美國簽署的貿易協定都開展了環境影響評價, 如歐盟的可持續性影響評價(sustainability impact assessments)、 加拿大的環境評價( environmental assessments )、 美 國 的 環 境 評 估(environmental reviews)等, 但均屬于預評估范疇, 后評估的實踐極少見, 主要是歐盟委員會的實踐和部分學者的研究探索。

歐盟委員會21 世紀初開始全面推廣政策制定時的環境影響評價, 并出臺了 《影響評價導則》, 之后更新為 《更好的管理》 導則(Better regulation guidelines)。其中第六章 “評價導則(Guidelines on evaluation)” 要求定期評估已有的歐盟干預措施對經濟、 社會和環境的重大影響, 遵 循 “評 價 第 一” 原 則 ( “evaluate first”principle), 即任何政策和法律修訂之前需要對已有措施實施情況進行客觀評價, 以此作為歐盟委員會內部的決策程序要求。在 《更好的管理》 導則指引下, 歐盟委員會在貿易協定得到執行并經過足夠時間、 收集足夠量的證據后, 即開始對貿易協定的影響進行事后評價(Expost evaluation)。這項評估的結果將幫助歐盟委員會了解貿易協定是否按照預期實現目標, 進而改進后續的貿易協定。歐盟已先后開展了歐盟—智利聯合協定(EUChile Association Agreement)、 歐盟—墨西哥自由貿易協定(EU-Mexico FTA)、 歐盟—韓國自由貿易協定(EUKorea FTA)等貿易政策的后評價工作, 其中均包含對環境影響的分析。

歐盟對于貿易協定的環境影響后評價主要采用定性描述與基于可計算一般均衡模型(CGE)的定量分析相結合的方式, 但是針對不同貿易協定選取的環境指標、 影響范圍、 評估方法不盡相同。例如, 歐盟—韓國自由貿易協定的環境影響后評價重點基于CGE 模型測算了協定對歐盟、 韓國以及全球溫室氣體(CO2)排放的影響,認為大氣污染、 水資源及水環境質量、 生物多樣性、 固廢管理、 森林采伐等環境指標難以歸因于歐盟—韓國自由貿易協定, 因此僅作描述性分析; 歐盟—墨西哥自由貿易協定的環境影響后評價的范圍是墨西哥, 而考慮到墨西哥受北美自由貿易協定(NAFTA)的影響更顯著,定性描述的環境指標難以將NAFTA 的影響剝離, 因此基于CGE 模型手段分析了協定對墨西哥的自然資源/生態系統/生物多樣性、 大氣污染、 水資源、 固廢、 溫室氣體、 環境產品與服務等環境領域的影響。

除歐盟采取定性與定量相結合的方式開展貿易協定環境影響后評價以外, 部分學者如Gary Clyde Hufbauer和Daniel C.Esty 等完全通過定性描述的方式, 在 《北美自由貿易協定》 實施七年后對其環境影響進行了評價,梳理了 《北美自由貿易協定》 中涉及的環境議題以及《北美環境合作協議》 下開展的活動和環境爭端案件,還介紹了美墨邊界環境問題、 美加環境標準以及墨西哥的環境政策改變情況等[4]。

總的來說, 目前國際上可參考的貿易協定環境影響后評價的定性方法都具有各國(地區)的獨特性, 而定量方法較少。歐盟采用的CGE 模型一般以大氣污染物排放或溫室氣體排放作為量化指標進行影響評估, 但該模型一般適用于對尚未實施的貿易協定進行影響預測,對于需要跟蹤協定實施后的實際變化趨勢來提供及時反饋的后評價來說, 無法充分滿足需求。貿易協定后評價量化工作的難點在于如何將現有的變化趨勢歸因于貿易協定。亞洲開發銀行發布的 《自貿協定經濟影響后評估方法》 (Methods for Ex-post Economic Evaluation of Free Trade Agreements)報告中, 為了從眾多因素中剝離出自貿協定的影響, 提出通過估算自貿協定簽署前一段時間貿易額增長趨勢, 并進行趨勢外推, 測算出目標年份的假設估值, 估值與實際值之間的差額可認為是自貿協定對當年貿易的影響[5]。

1.2 國內進展

我國目前實施的 《環境影響評價法》 要求對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、 預測和評估。2016年起實施的 《建設項目環境影響后評價管理辦法(試行)》 要求, 編制環境影響報告書的建設項目在通過環境保護設施竣工驗收且穩定運行一定時期后, 對其實際產生的環境影響以及污染防治、 生態保護和風險防范措施的有效性進行跟蹤監測和驗證評價, 并提出補救方案或者改進措施, 提高環境影響評價的有效性。此外, 我國已相繼開展了 《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》 《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》 實施中期評估, 其中總結了規劃實施后我國在積極應對全球氣候變化、 加強資源節約和管理、 大力發展循環經濟、 加大環境保護力度、 促進生態保護和修復等方面的工作成效。總體來看, 我國在政策層面尚未對政策環評(包括貿易政策)的環境影響評價作出要求, 環境影響后評價制度也僅針對建設項目。

國內學術界已在貿易政策的環境影響后評價領域開展相關研究, 胡濤等(2011)建立貿易的環境核算方法,對入世十年我國進出口產品虛擬污染物進行定量核算,衡量對外貿易的宏觀環境影響, 認為我國若不及時實現綠色貿易轉型, 將處于巨大的貿易環境逆差之中[7]。李麗平等(2014)通過定性分析WTO 規則對我國環境管理的影響, 以及基于投入產出模型等定量測算全國、 重點行業、 重點地區入世十年“出口隱含污染物” 情況, 認為加入WTO 對我國環境產生了較大影響, 加強環境監管和綠化貿易政策可以緩解環境壓力[8]。還有部分學者針對出口退稅等具體貿易政策, 以及紡織、 化工等具體行業貿易政策的環境影響開展相關評估研究[9-11], 但針對具體雙邊/區域貿易協定的環境影響后評價研究仍較少。

2 貿易協定對我國工業污染排放的影響后評價模型構建

本文選取工業行業大氣污染排放作為指標, 通過整合現有的貿易協定對經濟影響測算的因素剝離方法以及經濟對環境影響測算的環境投入產出分析方法, 構建貿易協定對我國工業污染排放的影響后評價模型。一般而言, 貿易政策對環境的影響可通過規模效應、 結構效應、 技術效應、 政策效應等路徑產生。二者關系并非線性的、 靜止的。其中, 貿易對政策(如環境監管、 環境標準等)、 環境友好產品和技術散播等領域產生的影響與貿易協定之間的因果關系難以追溯, 國際上目前也沒有可供借鑒的相關歸因方法, 普遍采用定性描述, 本研究主要關注量化模型構建, 因此政策及技術影響等不作考慮。本文重點分析貿易協定通過規模效應和結構效應對工業行業污染排放造成的影響。

為了從收入、 價格、 運輸和通關成本等因素中分離出貿易協定對出口貿易額的影響, 需要構建一個沒有簽署貿易協定的對照情景, 并對該情景下的貿易值進行估計。通過計算實際值和對照值之間的差額, 可以量化貿易協定對出口貿易額的影響, 并識別出中國受貿易協定影響出口額增長明顯的重點行業。對照情景下的貿易情況始終按照貿易協定簽署前的趨勢發展, 其基本假設是, 貿易協定以外的其他因素對貿易流量趨勢的影響在有或沒有貿易協定的情況下都是相同的。根據實際情況以及數據樣本質量, 對照情景下出口貿易額趨勢外推可采用適當的統計預測方法, 本研究以時間序列ARIMA預測模型(自回歸積分移動平均模型, Autoregressive Integrated Moving Average Model)作為參考[12]。本文中貿易協定對污染排放影響的邏輯與技術路徑見圖1。

圖1 貿易協定對污染排放影響的邏輯與技術路徑

綜上, 測算貿易協定對部門污染排放的影響可用公式表示為：

3 案例：中國—瑞士自由貿易協定環境影響后評價

中瑞自貿協定于2013年7月6日在北京簽署, 并于2014年7月1日正式生效, 這是中國與歐洲大陸國家達成的首個自貿協定, 也是我國簽署的第一個含有環境章節的自貿協定。該協定重申了雙方對以可持續方式促進經濟發展和不斷提高環境保護水平的意愿, 為后續自貿協定中的環境議題提供了參考。中瑞自貿協定生效已逾五年, 當前正在開展中國—瑞士自貿協定升級聯合研究, 選取中國—瑞士自貿協定為案例作實證研究, 也可以為升級談判提供技術儲備。

據瑞士海關統計, 2015年, 中瑞雙邊貨物進出口額為329.2 億美元, 增長4.1%。其中, 瑞士對中國出口200.7 億美元, 自中國進口128.5 億美元, 瑞方順差為72.2 億美元。貴金屬及制品、 化工產品、 機電產品是瑞士對中國出口的三大類商品, 占瑞士對華出口總額的84%。瑞士自中國進口的主要商品為機電產品、 紡織品及原料和光學、 鐘表、 醫療設備, 占瑞士自中國進口總額的66%。中瑞自貿協定生效以來, 利用率逐年提高,目前已達到40%以上。隨著未來關稅進一步下調, 中瑞自貿協定的利用率有望繼續上升[3]。

3.1 數據來源與處理

為了識別出自貿協定主要影響的出口行業, 本文選取OECD 結構分析數據庫(STAN)中分產業/分終端使用的雙邊貿易數據, 即2001—2015年瑞士自中國分行業進口數據, 該數據的產業劃分依據ISIC Rev.4。為保證統計口徑的一致性, 采用OECD 投入產出數據庫中按ISICRev.4 劃分行業的 “2015年中國投入產出表” 進行投入產出分析, 減少了多行業標準歸并處理中所產生的數據處理誤差, 研究結果具有更高的可靠性; 選取 《中國環境統計年鑒(2016)》 中的“各行業工業廢水排放及處理情況(2015年)”“各行業工業廢氣排放及處理情況(2015年)”“各行業固體廢物產生和排放情況(2015年)”為主要依據, 結合投入產出表中的分行業總產出數據, 測算分行業污染物排放系數。

《中國環境統計年鑒(2016)》 中的行業劃分是依據國民經濟行業分類(GB/T 4754—2011), 與 ISIC Rev.4存在一定差異, 本文將其作對應如表1 所示。

3.2 分工業行業污染物排放變化情況

通過比較發現, 2015年, 我國 “汽車、 掛車和半掛車的制造” 行業(以下簡稱 “汽車制造業”), “化學品及化學制品的制造; 基本醫藥產品和醫藥制劑的制造” 行業(以下簡稱 “化學工業”), “紙和紙制品的制造; 記錄媒介物的印制及復制” 行業(以下簡稱 “造紙工業”)對瑞士出口貿易額實際值相比預測值有明顯提升。重點行業經濟活動的加劇將通過上下游產業鏈條引起全行業的產出增加, 基于投入產出模型測算重點行業完全污染排放增量(見表2), 重點行業將增加全工業行業廢氣排放7.46 億立方米, 二氧化硫排放143.22 噸,廢水排放20.84 萬噸, COD 排放27.39 噸, 固體廢物產生1.95 萬噸。總體而言, 在工業行業排放總量中占比在0.006‰～0.011‰之間, 占比較低。可見在本案例評估的2015年, 中瑞自貿協定生效后對國內工業行業環境影響的規模效應和結構效應并不突出, 但仍需持續跟蹤重點行業貿易規模的擴張情況, 及時預測可能引發的環境問題, 并在中瑞自貿協定升級中作出調整以及在其他貿易協定中加以防范。

表1 ISIC Rev.4 與國民經濟行業分類(GB/T 4754—2011)行業對應關系

表2 中瑞FTA 引致的重點行業完全污染排放增量

4 相關建議

當前國內外在貿易協定環境影響評價領域已有較多實踐, 然而仍缺乏對于貿易協定環境影響后評價的關注, 國內也沒有對于貿易政策環境影響開展跟蹤評價的要求。本文初步探索建立貿易協定對我國工業污染排放的影響后評價模型, 從三個方面對現有研究進行有益補充：一是強調了貿易政策環境影響后評價工作的重要性, 為改進貿易協定、 發展綠色貿易提供支撐; 二是以工業污染排放作為切入點, 構建我國雙邊/區域貿易協定實施后環境影響評價的量化模型, 可作為我國政策環評以及環境影響后評價領域的探索性研究; 三是將國際貿易數據與我國環境數據的口徑作統一處理, 便于后續關聯測算。

在此基礎上, 提出以下政策建議：

第一, 建立貿易協定環境影響評價制度, 定期開展評估。探索建立貿易協定環境影響評價制度, 將其納入《環境保護法》 和 《環境影響評價法》 中, 明確貿易政策環評的法律依據、 主導部門、 時間和范圍等, 制定并發布貿易協定環境影響評價指南或方法手冊。在貿易協定領域試點開展環境影響預評估與后評估相結合的模式。

第二, 積極跟蹤和參與國際貿易談判, 適時向商務部門提出打造綠色貿易的建議。建立環境與貿易投資議題多部委協調機制。積極推動在貿易協定中設立單獨環境章節或附屬環境協定, 將設定對貿易協定開展環境影響評價的具體條款作為我國貿易協定環境章節的示范條款。進一步推動環境產品和服務貿易自由化, 通過稅收手段鼓勵 “兩高一資” 產品進口, 促進貿易對環境影響的結構效應向環境友好方向發展。

第三, 加強環境與貿易領域能力建設, 提升我國應對環境與貿易問題的能力。建立我國區域、 行業和企業層面的貿易與環境數據庫, 深化對環境與貿易的關聯研究。探索建立水環境、 生物多樣性、 生態系統等眾多環境領域的量化研究方法。建立環境與貿易的宣傳機制,正確引導宣傳貿易對環境的影響以及環境對貿易的優化作用。