國際環境政策研究綜述

李麗平, 劉金淼, 黃新皓, 李媛媛, 姜歡歡

(生態環境部環境與經濟政策研究中心, 北京 100029)

國際環境政策是環境政策的重要組成部分, 國際環境政策研究在推動和完善中國環境政策制定方面發揮了積極作用。隨著中國生態環境保護工作的深入開展, 中國的環境政策也在影響國際環境政策的研究和制定。因此, 開展國際環境政策研究, 分析國際環境政策研究的趨勢和特征, 對于準確把握國際環境政策研究的方向,指導中國與其他國家如何共同構建人類命運共同體具有重要作用和意義。

1 國際環境政策研究總體情況

為總體了解國際環境政策研究情況, 我們在知網用“國際環境政策” 及 “國際經驗+污染” “全球環境治理” “國際環境公約” 等主題詞進行了模糊查詢, 并對無效和重復的數據進行了剔除。截至2019年12月22日, 顯示共有中文期刊文章769 篇(由于國際環境政策領域的廣泛性, 此數據可能沒有包含某些特定領域的國際環境政策研究, 例如, “美國船舶和港口污染防治經驗及對中國的建議” 等都沒有包含在內。但為分析的統一性, 以下分析以此數據為準)。其中, 如果用 “國際環境政策” 為主題詞查詢, 共有529 篇文章, 中文文章297 篇。這方面的無效文章較多, 如發表在 《圖書情報知識》 期刊上的 “完善我國網絡信息監管法律政策國際環境與產業需求分析”、 發表在 《金融時報》 上的“復雜國際環境要求貨幣政策松緊適度” 等文章, 與本研究主題不符, 故刪除, 得有效文章138 篇, 其中期刊文章只有21 篇, 其他為博士或碩士論文。而以 “國際經驗+污染” 為關鍵詞查詢, 則中文期刊數量為76 篇,這些文章基本上是有效的。分別以 “全球環境治理”“國際環境公約” 為主題查詢也有一些無效的文章, 如對刊登在雜志上的 “馬上行動應對全球環境挑戰,‘環境變化與城市責任’主題論壇閉幕” 等類似的會議信息, 對此進行了刪除。

根據對這769 篇文章的綜合分析, 結合國內的國際環境政策背景, 可以從總體上將國際環境政策研究分為三個發展階段：

1.1 第一階段：初始階段(2000年之前)

從參加斯德哥爾摩人類環境會議開始, 中國的環境政策起步就與國際環境政策緊密接軌。中國于1990年通過了 《我國關于全球環境問題的原則立場》 并加入《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》 (簡稱《巴塞爾公約》), 之后, 分別加入了 《蒙特利爾破壞臭氧層物質管制議定書》 (簡稱 《蒙特利爾議定書》) 《生物多樣性公約》 《聯合國氣候變化框架公約》 《聯合國海洋公約》 等, 向世界宣示了中國的國際環境政策和相關立場。從國際環境政策研究的769 篇文章發表時間來看, 最早的文章是1988年《上海環境科學》 雜志刊登的趙仲興的 “開展國際交流增進環保經驗——河流污染綜合治理國際學術討論會國外論文介紹”, 接著是1991年《汕頭大學學報》 刊登的 “國際環境責任述略”, 然后是 1993年《國際展望》 刊登的屠啟宇的“環境外交的主題——國際環境立法” 以及 《上海環境科學》 刊登的肖隆安、 李曉陽的 “論國際環境法的產生和發展”, 之后開始每年有文章發表, 但是2000年之前每年發表的國際環境政策研究文章最多不超過10 篇,國際環境政策研究還非常初級。從所發表文章的內容來看, 這一階段的研究主要關注全球環境治理和環境公約、 國際機構等, 較多涉及比較大的宏觀的主題, 如王燦發的 “聯合國環境規劃署對國際環境法發展的影響和貢獻” 和熊英、 別濤的 “中國和國際環境條約”、 任勇的 “國際環境形勢與重大對策研究問題分析” 等。

1.2 第二階段：發展階段(2000年至2016年前后)

這一階段, 中國在黨的十七大報告中將環保國際合作作為國家和平發展道路的重要組成部分, 提出 “相互幫助、 協力推進、 共同呵護人類賴以生存的地球家園”,參與聯合國環境規劃署等國際環境事務不斷增多, 參與全球環境公約的力度不斷加大。在加入WTO 時還主動開放環境服務貿易市場, 是開放這一領域的少數發展中國家之一。國際環境政策研究方面, 從2000年開始,基本上每年的國際環境政策研究文章都超過了10 篇(只有2003年為9 篇), 比前一階段有顯著增加, 是原來的4 倍多。這一階段國際環境政策研究的范圍也明顯擴大, 包括全球環境治理和國際環境公約、 環境與貿易、環境政策比較研究、 國際環境合作等多個方面。其中涉及全球環境治理和國際環境公約內容的文章占這一階段國際環境政策研究的58%左右, 其次是環境政策比較研究占19%左右, 環境與貿易、 國際環境合作、 國際環境法及其他分別占7%左右。

圖1 國際環境政策研究中文期刊文章數

1.3 第三階段：深化階段(2016年以后)

這一階段, 中國的國際環境政策主動性和引領性有明顯增強, 提出構建人類命運共同體的概念, 積極引導應對氣候變化國際合作, 成為全球生態文明建設的重要參與者、 貢獻者、 引領者, 將綠色作為國際合作的底色, 發布 《關于推進綠色 “一帶一路” 建設的指導意見》。從2016年開始, 國際環境政策研究文章有大幅度增加, 從之前每年40 多篇增加到每年80 篇以上(2017年為57 篇, 其余年份都為80 篇以上), 平均增加一倍以上。涉及全球環境治理和國際環境公約內容的文章仍然占絕對多數, 占這一階段國際環境政策研究的63%左右, 比上一階段還增加了5%左右。其次是環境政策比較研究、 國際環境法及其他分別占14%左右(詳見圖1)。

2 國際環境政策研究的特點

幾十年來, 中國國際環境政策研究取得了長足進展, 發揮了積極作用, 但同時也與當前人類命運共同體構建、 綠色 “一帶一路” 等要求有一定距離。

2.1 國際環境政策研究由 “跟蹤” “學習” 發展和深入到 “創新” “貢獻”

20 世紀70年代我國環境保護剛起步時, 人們關于環境保護的知識幾乎處于空白狀態, 而當時發達國家已經走過了工業污染防治的階段, 具備較完善的環境保護法律、 標準和政策體系, 國際上已經開始有專門機構涉及環境及可持續發展事務。因此, 中國急需了解 “國外的故事”, 開始積極跟蹤國際環境事務, 并如饑似渴地學習各國環境保護先進經驗, 大量借鑒國外發達國家的政策體系和制度安排, 逐步搭建起了環境保護的基本框架, 如排污收費、 環境影響評價、 排污許可制度、 總量控制等政策手段。國際環境政策研究的關鍵詞是 “跟蹤” “學習” 和 “拿來”。這一階段的文章大多以介紹“國際環境政策進展” 或 “發達國家環境治理經驗” 為主, 題目或主題詞大多以 “進展” “經驗” “思考” 等為主, 重在回答 “是什么”。

之后隨著中國環境保護政策的發展和完善, 中國也逐步發展了自己特色的環境保護政策和制度, 例如環境保護目標責任制、 創建環境保護模范城市、 創建生態省(市縣)等, 這一階段除了繼續跟蹤和學習國際環境政策外, 關鍵詞還包括了 “消化” 和 “轉化” 國際環境政策。這一階段文章的題目或主題詞除了 “綜述” “經驗” “啟示” 外, 還包括 “影響” “探析” “對策” “中國” 等, 重在回答 “怎么樣”, 中國環境政策和國際環境政策的關系進一步緊密。例如鄭先勇在 《生態經濟》上發表的 “美國環境政策變化及其影響”, 孫瑋在 《環渤海經濟瞭望》 上的 “全球化趨勢下中國的國際環境戰略及其對策” 等。

當前階段, 保護和改善生態環境是世界共同的使命。全球范圍內的生態環境問題既有相似性也有特殊性, 因此解決方案既有共通性, 也有局地性。這個過程中, 中國除了繼續跟蹤學習和消化吸收外, 還應努力推進中國實踐, 貢獻中國方案, 講好 “中國故事”。這個階段國際環境政策研究的關鍵詞也應該包括 “提升”和 “貢獻”。這個階段中, “命運共同體” “生態文明”“中國方案” “中國的戰略選擇” 等成為關鍵詞和高頻詞, 重在解決 “怎么辦”。例如莊貴陽等發表在 《世界經濟與政治》 雜志上的 “中國在全球氣候治理中的角色定位與戰略選擇”, 侯小菲在 《東北亞學刊》 上的“ ‘人類命運共同體’ 理念構筑全球環境治理的中國方案” 等。

2.2 國際環境政策研究由以環境研究相關人員為主發展到全社會廣泛關注和參與

國際環境政策研究的文章在第一階段時有52%是發表在環境類期刊。目前, 國際環境政策研究文章發表在環境類期刊上的只占到所有國際環境政策研究文章的17.8%, 比例大大下降。若單從全球環境治理研究類別看, 這一比例更低, 只有10%左右。在環境類雜志中,《環境保護》 雜志刊登最多, 為45 篇, 約占33%, 其次為 《環境與可持續發展》 《世界環境》 《中國人口·資源與環境》, 這幾個雜志占到環境類雜志總數的62%(詳見表1)。

表1 環境類期刊發表的國際環境政策研究文章數

其他發表的范圍除了各大學學報外, 類別非常廣泛, 包括法學、 農業、 國際關系、 社會科學、 國際經濟合作、 國際政治、 國外理論、 商論、 教學與研究、 金融縱橫、 經濟研究、 科學社會主義、 學理論、 世界歷史、探索與爭鳴、 檢察等各領域。這充分說明社會各界對國際環境政策研究的關注度和參與度日漸上升, 國際環境政策除了理論探討外也深入到其他相關政策制定中。而且, 在各行各業開展的國際環境政策研究中, 博士論文和碩士論文的比例也占有相當份額, 說明國際環境政策研究受到學界的廣泛關注。

2.3 國際環境政策研究占環境政策研究的比例較低,細分領域分布不平衡

在知網數據庫分別以 “國際環境政策” 和 “環境政策” 為主題詞進行查詢, 結果是 “國際環境政策”論文數只占 “環境政策” 文章數不到8%, 比例較低。

如果按照研究層次來分類, 那么國際環境政策研究中單純政策研究類的比例不足28%(包括社會科學和自然科學), 也就是說直接支撐和服務于國際環境政策制定, 引領國際環境政策制定還不夠, 更多是理論探討或基礎研究。

從國際環境政策研究具體內容來看, 全球環境治理和國際環境公約研究占絕大多數?；趪H環境政策研究的769 篇期刊文章, 如果按照環境與貿易、 全球環境治理和國際環境公約、 國際環境政策比較、 國際環境合作和外交、 國際環境法及其他來分類, 全球環境治理和國際環境公約類大約占到59%, 其次是國際環境政策比較類占17%左右。在全球環境治理和國際環境公約中,前者又占到其中的75%以上, 后者占比較小, 且主要研究的是氣候變化公約, 其他公約涉及得很少。

2.4 國際環境政策研究碎片化, 綜合性戰略性研究較少

國際環境政策長期處于綜合交叉學科中, 在研究過程中, 較多處于一事一文狀態?，F已發表的文章碎片化現象嚴重, 缺乏總體性宏觀性和綜合性戰略性研究, 沒有明確回答 “中國的國際環境政策體系是什么?” “中國在全球環境治理中的角色定位及如何做?” 等問題。

在769 篇期刊文章中, 如果將 “國際環境政策” 作為查詢關鍵詞, 則只有李衛兵在 《國際貿易問題》 中的“自由貿易及跨界污染背景下的國際環境政策協調” 一文, 顯然這篇文章只涉及國際環境政策中的一個方面。

如果以國際環境政策研究中占較大比例的 “全球環境治理” 為關鍵詞查詢, 則可以查到83 篇文章, 其中有10 篇刊登在 《環境保護》 《環境與可持續發展》 《中國人口·資源與環境》 《中國環境管理干部學院學報》等環境類期刊上, 其余文章發表在大學學報等其他雜志上。這些文章是從政治、 外交或理論等層次來研究全球環境治理。發表在環境類期刊的文章, 要么從某一個方面來研究全球環境治理, 如發表在 《環境與可持續發展》 上的張彬等的 “國際貿易和跨國投資與全球環境治理”, 安祺等的 “環保非政府組織與全球環境治理”,尚宏博等的 “建立推動機制應對全球環境治理面臨的挑戰”, 周圓的 “全球環境治理：國際關系中的環境問題研究”, 安祺等發表在 《環境保護》 上的 “環保CSO 如何參與全球環境治理大格局”, 要么是介紹性的內容或述評, 如孫凱發表在 《中國環境管理干部學院學報》 上的 “聯合國環境大會與全球環境治理”, 王學義、 鄭昊發表在 《中國人口·資源與環境》 的 “工業資本主義、生態經濟學、 全球環境治理與生態民主協商制度——西方生態文明最新思想理論述評”。僅有 《環境與可持續發展》 上的王華等的 “關于改善中國參與全球環境治理的戰略思路”, 汪萬發的 “全球環境治理中的環境智庫：國際情況與中國方案” 以及劉冬等發表在 《環境保護》 上的 “全球環境治理新動態與我國應對策略” 符合綜合性和宏觀性的內容, 但是仍然在思路、 方案和策略層面缺乏戰略性。

3 對開展國際環境政策研究的下一步思考和建議

進一步加強國際環境政策研究, 強化國際環境政策研究在中國環境政策中的作用, 增強中國在國際環境政策制定中的話語權。

3.1 加強國際環境政策的戰略研究

定期發布 《中國國際環境政策綠皮書》。制定 《國際環境合作戰略》 《 “十四五” 生態環保國際合作綱要》。建立國際環境政策研究的框架體系, 包括全球環境治理與國際環境公約、 環境與國際貿易投資、 國際環境合作與外交、 國際環境政策比較、 國際環境法律等內容的國際環境政策研究體系。加強國際環境政策研究的方法論研究。

3.2 加強重點領域的國際環境政策研究

定期開展環境與貿易投資關系影響研究, 作為環境與經濟關系分析重要案例。出臺 《對外投資合作環境保護管理辦法》。制定 《 “一帶一路” 綠色貿易企業評價標準》。開展對外投資環境風險評估與對策研究。制定《中國自貿協定環境章節范本》。除了繼續開展與美國、歐盟、日本等發達國家和地區的國際環境政策比較研究外, 加強其他國家國際環境政策比較研究, 特別是加強東南亞發展中國家、 “一帶一路” 國家和地區的環境政策比較研究。

3.3 加強國際環境政策研究的基礎支撐和條件保障

積極派員參加并長期跟蹤環境公約談判、 重要國際環境論壇, 向國際機構輸送環境人才, 不斷培養一支會外語、 懂業務、 具有國際視野的強有力國際環境政策研究隊伍。