歐洲流域綜合管理經驗對長江大保護的借鑒和啟示

沈曉悅, 劉文佳, 和夏冰

(生態環境部環境與經濟政策研究中心, 北京 100029)

習近平總書記指出, 推動長江經濟帶發展 “必須從中華民族長遠利益考慮, 把修復長江生態環境擺在壓倒性位置, 共抓大保護、 不搞大開發, ……, 探索出一條生態優先、 綠色發展新路子”。目前長江保護立法已進入全國人大審查的關鍵階段, 充分學習和借鑒歐盟流域管理和立法經驗, 對推動長江保護立法, 建立健全長江流域綜合管理體制機制具有重要意義。

1 歐盟流域綜合管理主要做法和經驗

1.1 水框架指令對歐盟流域綜合管理進行頂層設計

2000年10月23日, 歐洲議會和歐盟理事會制定了《歐洲議會與歐盟理事會關于建立歐盟水政策領域行動框架的2000/60/EC 號指令》 (以下簡稱 《歐盟水框架指令》), 并于2000年12月22日正式實施。

(1)目標方面。水框架指令為歐洲所有水域, 包括地表水、 地下水、 過渡性水域和沿海水域的管理與保護制定了一種共同方法。主要目標：一是防止水生態系統及直接依賴于水生態系統的陸地生態系統和濕地狀況進一步惡化, 保護并改善其狀況; 二是在長期保護可利用水資源的基礎上, 促進水的可持續利用; 三是強化水環境的保護與改善; 四是保證地下水污染逐步減少, 防止對其進一步污染; 五是對減輕洪水與干旱影響發揮積極作用。2015年要實現歐洲所有地表水和地下水的良好狀態, 且不能發生水體退化, 要防止水生態系統及其陸地生態系統退化, 改善其狀況。

(2)任務方面。該指令確立了流域管理的核心任務：一是通過各國協調行動, 實現歐盟所有地表水和地下水的良好狀態, 且不能發生水體退化; 二是建立基于自然水體流域邊界的水管理體系, 跨越國家或地區行政邊界; 三是綜合水管理方法, 將不同的水管理問題納入同一個框架; 四是確保利益相關方參與, 并進行公眾咨詢; 五是使用水相關服務要付費, 這體現了污染者付費原則, 從而支持良好狀態的環境目標。

(3)原則方面。《歐盟水框架指令》 確立了水管理的若干基本原則, 其中一些對開展流域綜合管理至關重要, 主要包括：一是水不是一般商品, 而是一種必須加以保護的珍貴遺產; 二是政策制定應基于預警原則、 預防原則、 對破壞環境的行動從源頭上加以糾正的原則和污染者付費原則; 三是歐盟國家的情況不同、 需求不同, 因此要對其采取不同的辦法, 在規劃和實施時要考慮這種多樣性; 四是本指令的成功取決于歐盟、 成員國、 地方政府等各個層次上的緊密合作和一致行動, 還取決于信息、 協商和公眾(包括水用戶)的參與; 五是指令的目的是關注有關水質的質量, 控制水量是保證水質良好的輔助性措施; 六是把水的保護和可持續管理結合到歐盟的其他領域政策中去, 如能源、 交通、 農業、 漁業、 區域政策及旅游業等。

(4)法律體系方面。《歐盟水框架指令》 生效實施也是歐盟流域綜合管理相關法律修改完善的過程, 該指令生效后, 先后有7 個指令被廢除, 一些重要指令保留下來, 在水資源利用、 水資源保護、 地下水保護、 棲息地保護、 防洪等方面形成了一套完整的法律體系。

圖1 《歐盟水框架指令》 及相關法律關系

(5)時間表方面。為了達到所規定的目標, 《歐盟水框架指令》 充分考慮流域管理的長期性和復雜性, 設置了一份長達27年的時間表(見表1), 其中, 將2015年作為第一階段目標年。在此期間, 用3年時間各成員國將該指令轉化為本國法律; 用6年時間分析流域問題, 并編制規劃; 用3年時間落實規劃措施, 再用3年時間實現規劃目標。

1.2 國際公約明確了流域管理各方權利和義務

歐洲許多河流域都是流經多國的國際河流, 如萊茵河、 多瑙河、 易北河等, 簽署國際公約為國際河流管理提供了重要遵循和規范, 明確了各方的責任和義務。以《萊茵河保護公約》 為例, 1998年德國、 法國、 盧森堡、 荷蘭、 瑞士以及歐洲聯盟在鹿特丹簽署了該公約,希望流域各國加強相互之間的配合與協作以治理和改善萊茵河生態系統, 結合萊茵河的水流、 濱岸等特點, 采取共同全面整治的方法, 使整個萊茵河的生態系統逐步達到可持續發展的水平。《萊茵河保護公約》 明確了各締約方的責任和合作機制, 一是確立了流域管理委員會(ICPR)的獨立地位, 明確賦予保護萊茵河國際委員會獨立法律人格地位, 委員會能夠以自己的名義開展活動, 強化自身協調機制的地位, 增加了協調機制在協調各方利益中的分量, 使締約國的行動納入該委員會的協調之下; 二是明確了各締約方的責任和義務, 強調各締約方要在其境內采取措施減少或停止污染排放, 按許可排放, 對污染事故風險做出應急安排; 三是強調合作和協調, 要求各方相互通知各自的情況, 特別是要將其在各自境內采取措施保護萊茵河的情況通報各締約方, 同時明確要求各方在遇到突發事件或事故時, 各方應立即通知委員會和相關締約方。

1.3 流域管理委員會發揮重要統籌協調作用

歐洲許多重要跨境河流都設立了流域管理委員會,這主要是考慮到流域是一個生態整體, 流域各國要采取統一的行動。為此, 在萊茵河、 多瑙河、 易北河等流域均設立了跨國性的流域管理委員會。

各流域管理機構的職責主要由國際公約來確定。保護萊茵河國際委員會成立于1950年7月, 成員由萊茵河沿岸的瑞士、 法國、 德國、 盧森堡、 荷蘭以及歐盟組成, 觀察員包括奧地利、 列支敦士登、 比利時、 意大利, 以及一些政府間組織(如河流委員會、 航運委員會等)和非政府組織(如自然保護和環境保護組織、 飲用水公司、 化學企業、 食品企業等), 其宗旨是全面處理萊茵河流域生態保護問題。

委員會的主要任務是組織編制萊茵河生態系統保護相關規劃和分析報告, 與研究機構合作對分析結果進行評估, 對各相關國家提出的流域預警計劃進行協調, 對各相關國家實施的決策措施有效性進行評估, 同時提交年度工作報告, 向公眾通報萊茵河狀況和治理成果。

就各相關國家流域管理情況進行協調是委員會的重要職責, 其協調的基本準則是從全流域整體利益的高度出發, 在整體利益得到維護的前提下, 求得各方自身利益的滿足。因此, 委員會的協調是強有力的。其主要協調機制包括：一是采用部長會議決策制。每年召開一次流域各國部長參加的全體會議, 主要決定重大問題, 做出重要決策, 明確委員會和成員國的任務。二是實行一致同意原則。委員會的決議將在所有代表團出席的情況下產生并一致同意。三是各相關國家要向委員會報告其國內流域管理情況及執行決議情況, 如只有部分執行委員會的決議, 必須說明原因。四是委員會只負責提出建議而不決策。委員會組織各工作組開展相關調查和研究, 建立評估和監測模型, 向各成員國提出建議。四是舉辦相關聽證會和宣傳活動, 增加公眾參與渠道。

1.4 流域管理體現生態系統化管理要求

《歐盟水框架指令》 設置了要使歐洲所有水體, 包括地表水、 地下水、 過渡性水域及沿海水域達到良好狀態的目標。所謂良好狀態包括針對不同水體的物理化學、 水文地貌及生物質量的衡量指標, 要保證水體達到良好狀態, 必須實施生態系統化管理, 促進全流域水質、 水量和水生態全面改善和提升。

1987年萊茵河沿岸各國制定了 《萊茵河行動計劃》,該計劃的目標是到2000年萊茵河的生態系統要恢復到使高等生物(如鮭魚)能夠重回萊茵河, 以此檢驗河流整體生態恢復狀況, 而不是以幾個化學指標來衡量, 該計劃也被命名為 “鮭魚-2000 計劃”。鮭魚對水質和水生態環境要求非常高, 為了讓鮭魚能夠重返其上游產卵地, 萊茵河沿岸各國采取了很多措施, 一方面通過對污水集中處理、 推行清潔生產、 減少沉積物污染以及對有害物質實行禁排或限排和分級管理等治理措施, 使流域污水排放量顯著減少; 另一方面通過打通鮭魚回游路線、 修建魚道以及改造河堰, 把原來取直和固化的河道和河岸恢復其自然狀態等措施, 改善和提升流域生物棲息環境,同時要確保地下水抽取與補充之間能達到平衡。至2008年, 已監測到有5000 條以上的鮭魚回到萊茵河, 同時監測到已經消失或顯著減少的多種生物群落, 如無脊椎動物、 水生植物以及浮游生物等逐漸增加。

1.5 建立多國監測和預警機制

為確保水體保護與治理的有效性, 保護萊茵河委員會在萊茵河及其支流建立了57 個水質監測站, 形成水質監測網絡。“國際警報方案” 是萊茵河沿岸各國的信息互通平臺, 當發現污染物時, 在瑞士、 法國、 德國和荷蘭設置的7 個警報中心能夠及時溝通, 迅速確認污染物來源, 并發布預警, 下游各地飲用水生產廠家、 過往船只及沿岸居民可迅速采取措施, 及時應對。

1.6 注重發揮經濟分析及公眾參與的作用

歐洲流域管理中將經濟評估和分析放在重要位置上, 一方面其強調污染者付費原則, 重視水價對水質保護和節水的作用; 另一方面, 歐盟在其水框架指令中提供了經濟分析相關指南, 要求各國在制定流域管理規劃和方案時應對每個流域區用水情況進行經濟分析, 對是否要降低或提高流域環境目標以及擬采取的新措施進行成本效益評估, 保證流域環境目標的經濟可達性, 并在經濟合理的條件下實現環境目標。

信息公開和公眾參與是歐洲流域管理的重要手段,水框架指令明確規定各國在其流域管理規劃實施前3年要向公眾公開時間表和工作程序, 實施2年前公開流域重大水管理問題的中期總結, 實施1年前要公開規劃草案, 并應公眾要求提供背景信息。各流域管理機構都有非政府機構和公眾代表作為觀察員參與其工作, 也有就流域管理情況召開聽證會和向公眾提供信息并進行宣傳教育的責任。

2 主要啟示及政策建議

長江大保護是一項系統工程, 流域管理的復雜性和難度遠大于歐洲任何一條河流, 但歐洲的流域管理理念和管理水平卻是世界上最先進的, 借鑒歐洲經驗具有重要意義。

2.1 建立健全流域管理法律體系, 做好流域保護頂層設計和路線圖

歐洲流域管理都是在一套完善的法律體系下進行的, 這套法律體系主要是以 《歐盟水框架指令》 為核心, 以歐盟水相關法律法規、 各成員國法律以及國際公約為支撐的一個完善體系。《歐盟水框架指令》 明確提出歐盟成員國要在流域保護中緊密合作并采取一致行動且要承擔流域保護的主體責任, 但也關注到各成員國的差異和多樣性, 各成員國可以采取不同的措施。各成員國要在規定的三年時間內將指令的目標要求轉化為本國法律, 確保流域管理工作在各成員國之間、 各成員國國內有序開展。同時, 《歐盟水框架指令》 明確提出有必要把水的保護和可持續管理結合到歐共體的其他領域政策中去, 如能源、 交通、 農業、 漁業、 區域政策及旅游業等。因此, 歐盟修改或廢止了一些相關法律。《歐盟水框架指令》 的核心作用體現在提出了明確的目標、 關鍵原則、 時間表等, 并提供了一系列幫助各成員國開展工作的支持性技術附件。該指令不是追求保護措施的立竿見影, 而是為歐盟成員國開展流域綜合管理提供了一份既有近期又涉及中長期的根本遵循和路線圖。

長江大保護是一項系統工程, 也是一項長期工作。建議積極吸收歐盟流域管理經驗, 將建立健全長江保護法律體系建設擺在突出的重要位置。一是加快推進長江流域綜合立法進程。應將長江保護法作為長江保護的核心法律, 對整個流域進行全面規劃和管理, 法律應明確長江流域管理目標、 基本原則、 管理體制、 各方權責及各種制度措施等; 二是促進現有相關法律、 法規及標準與長江保護法相銜接和配套。長江保護法應按照生態系統化管理思想, 對流域水質、 水量和水生態進行綜合系統化管理。為此, 應與水法、 水污染防治法、 防洪法、水土保持法及相關法規和標準等進行有效協調, 適時修改其他法律, 使其符合長江保護法的新目標和新要求;三是開展相關法律評估和清理。針對我國長江、 黃河等流域開發、 利用和保護方面的法律法規及政策進行梳理和評估, 及時發現可能存在的問題, 提前做出法律修改完善的謀劃和儲備。

2.2 建立健全流域綜合管理的議事協商機制

建立跨國流域管理機構是歐盟國家對國際河流實施流域綜合管理的重要措施, 萊茵河、 易北河國際委員會等在流域管理中發揮了重要作用。其主要經驗在于：一是通過簽署國際公約明確各方工作目標和責任; 二是流域管理機構的主要責任不是決策而是組織開展協商和提出建議, 并為各國流域管理提供必要的技術支持; 三是流域管理機構之上有高層決策機構, 如歐盟成員國環境部長會議進行決策; 四是流域管理機構下面會設立專業工作組或專家, 如萊茵河管理委員會下設了水質、 生態、 排放標準、 防洪、 可持續發展5 個工作組以及聯邦水文研究院等分別提供技術支持; 五是積極吸納各種非政府組織和公眾參與聽證和相關會議, 求得社會支持和信任。

長江流域兼具服務于生產、 生活和生態多重功能,從不同目標和權責出發, 目前整個流域 “九龍治水” 情況依然較為突出。為此, 應借鑒歐盟經驗, 打破行政區劃界限, 破除部門利益, 設立長江流域保護委員會。該委員會由國家生態環境、 水利、 交通等部門和長江經濟帶9 省2 市人民政府共同組成, 主任由國務院領導擔任。委員會辦公室設在生態環境部, 負責處理日常事務并進行協調, 委員會下也可設立各類技術咨詢工作組,由相關專家、 非政府組織及公眾共同參與。

2.3 以生態系統化管理思想強化綜合措施, 促進流域水質、 水量和水生態全面改善

歐洲許多河流, 如德國萊茵河、 埃姆舍河等流域治理都經過了幾十年的漫長過程, 在此期間系統規劃、 生態系統化管理、 綜合和科學施策是其成功的重要經驗。一是系統規劃, 不急功近利。《歐盟水框架指令》 中指出水資源戰略規劃需要25年～30年, 要考慮到給予工業界和公眾足夠的預見期來投資或建設污染處理設施等。二是實施生態系統化管理, 綜合科學施策。歐盟流域管理的綜合性和系統性體現在各個方面。在目標方面, 統籌考慮水質、 水量和水生態目標, 萊茵河治理中將鮭魚重返流域并在上游產卵作為檢驗整個流域治理成效的重要標志。在對象上, 綜合考慮地表下、 地下水、濕地、 沿海水域等不同水體。同時, 將水的各種用途、功能和價值綜合在一個共同的政策框架中, 將法律、 經濟和技術及相關行業政策統籌在一個目標下。三是重視基礎研究, 科學施策。《歐盟水框架指令》 第一階段計劃15年中, 有6年時間是要求各成員國確定流域特性,進行壓力、 影響及經濟分析, 分析地下水污染趨勢, 制定地表水環境質量標準、 確定環境監測程序等, 這些基礎性工作為政策實施提供了重要保證。

在我國長江大保護中, 應借鑒歐盟國家經驗, 以生態系統管理思想完善體制機制, 多點著力, 精準施策,恢復長江生機。一是進一步明確長江保護的定位和立足點。長江 “病了”, 應盡快找到解決方案。但長江保護是一項復雜而艱巨的任務, 比歐洲任何一條河流治理都復雜、 難度更大。因此長江保護和修復不能一蹴而就,更不能急功近利, 應以嚴謹科學的態度, 全面評估長江的主要問題, 制定長江保護的總體目標、 階段目標和詳細規劃。二是以生態系統化管理思想指導長江保護, 建立科學合理的生物監測指標體系。長江保護應當統籌流域水、 土、 生物、 河口、 河岸、 沖積平原、 濕地等多要素, 實施系統管理, 同時也應關注歐盟國家目前極為關注的氣候變化、 洪水以及新污染物等問題。首先要改善水質, 要保證其基本功能, 可以作為飲用水源; 要保證水量, 特別是要保證最低生態流量; 要保護、 維持和改善其重要的生態功能, 包括河岸、 濕地及水生動植物多樣性等, 為此, 應將以長江中對水質和棲息環境較為敏感的魚類作為生物監測指標進行監測, 全面反映長江水質和生態狀況。三是加大力度全面提升管理能力和水平。首先, 要高度重視基礎研究, 應由國家安排專項支持開展長江生態環境狀況調查, 全面摸清長江生態環境方面的現狀和問題; 其次, 統籌長江經濟帶9 省2 市人民政府及水利、 交通等部門力量, 基于現有基礎, 建立長江生態環境監測和預警信息平臺, 建立長江水質、 水量和水生態狀況實施統一監測、 統一調度、 統一發布機制。再者, 健全和完善水價、 生態補償等經濟政策和制度, 對相關重要政策應進行環境和經濟分析和評估, 提高決策科學性, 加強信息公開和公眾參與, 形成政府、企業和公眾多元共治的局面。