“三治結合”是中國特色社會主義鄉村善治之路

文|午 言

核心提示

鄉村是最基本的治理單元，既是產生利益沖突和引發社會矛盾的重要源頭，也是協調利益關系和化解社會矛盾的關鍵環節。鄉村治理的好壞不僅決定著鄉村社會的發展、繁榮和穩定，也體現國家治理的整體水平。黨的十九大提出鄉村振興戰略，要求“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，“三治結合”，是我國新時代對鄉村治理模式的重大理論創新。

鄉村治理是國家治理的基石，沒有鄉村的有效治理，就沒有鄉村的全面振興。鄉村治理是國家治理體系的重要組成部分，如何提升其治理水平，既有國家治理共性問題，也有其特殊性。黨的十九大以來，中央提出要堅持和加強黨對鄉村治理的集中統一領導，健全黨組織領導的自治、法治、德治“三治結合”的鄉村治理體系。它體現了國家治理體系和治理能力現代化的價值取向，回答了基層治理重心下移進程中“鄉村治理什么、如何治理”的問題，契合了當代中國鄉村社會生態系統，激活了鄉村治理機制的結合力和創造力。

一、“三治結合”鄉村治理體系理論的提出

“三治”是自治、法治和德治的簡稱，而“三治結合”是自治、法治和德治結構和功能有機協同的治理體系。

“三治結合”治理體系發源于浙江嘉興桐鄉。2013年，浙江省桐鄉市率先推行現代意義上的“三治”試驗。具體做法是：在鄉村不遺余力地推進法治建設，培養農民守法用法的理念，“以法治定紛止爭”；充分彰顯新鄉賢的價值，著重發揮傳統道德等鄉土文化的感召作用，借此約束農民的行為，以“德治春風化雨”；豐富完善鄉村自治工作，注重提升農民主人翁意識，使其主動參與鄉村建設發展，化解干群矛盾，以“自治消化矛盾”。最終形成“大事一起干、好壞有人判、事事有人幫”的“三治結合”鄉村治理體系。2014年該做法推向浙江全省。

如今，“三治結合”的鄉村治理體系已經上升到國家戰略層面。頂層設計的系統化和具體化為“三治結合”鄉村治理體系的規范運行和示范推廣創造了良好的政策環境。2017年，黨的十九大提出鄉村振興戰略，并明確表示新時代要建立自治、法治與德治相結合的鄉村治理體系、打造共建共治共享的社會治理格局。“三治”和“三共”是治理方式和治理體制的關系。“三治”是方式方法，自治、法治、德治都是社會治理的基本方式方法。2018年，中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》則對“構建鄉村治理新體系”作出總體部署，把深化村民自治實踐、建設法治鄉村、提升鄉村德治水平作為堅持自治、法治和德治相結合的政策舉措。同年，中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》則對促進自治、法治、德治有機結合作出階段性謀劃，為“三治結合”確定了具體的施工圖。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》對健全“三治結合”鄉村治理體系作了具體部署。堅持和加強黨對鄉村治理的集中統一領導，堅持把夯實基層基礎作為固本之策，堅持把治理體系和治理能力建設作為主攻方向，堅持把保障和改善農村民生、促進農村和諧穩定作為根本目的，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制，以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，構建共建共治共享的社會治理格局，走中國特色社會主義鄉村善治之路，建設充滿活力、和諧有序的鄉村社會，不斷增強廣大農民的獲得感、幸福感、安全感。

2019年，中央一號文件《關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》則對進一步完善鄉村治理機制作出總體安排，并把增強鄉村治理能力作為年度工作重點。總體而言，“三治結合”鄉村治理體系已經具備成熟的實施政策框架。

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加強和改進鄉村治理的總體目標

到2020年，現代鄉村治理的制度框架和政策體系基本形成，農村基層黨組織更好發揮戰斗堡壘作用，以黨組織為領導的農村基層組織建設明顯加強，村民自治實踐進一步深化，村級議事協商制度進一步健全，鄉村治理體系進一步完善。

到2035年，鄉村公共服務、公共管理、公共安全保障水平顯著提高，黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系更加完善，鄉村社會治理有效、充滿活力、和諧有序，鄉村治理體系和治理能力基本實現現代化。

——《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》

二、“三治結合”是鄉村基層治理的必由之路

當前，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這一矛盾在鄉村地區表現得尤為突出，傳統鄉村治理在具體治理組合方面較為單一，難以跟上時代發展的腳步，也無法滿足鄉村均衡發展的現實需求。“三治結合”鄉村治理體系實現了鄉村治理資源的統籌利用，是解決鄉村所面臨的各種現實性問題的根本手段。

自治是鄉村社會發展的客觀規律，是打造高效鄉村治理形態的基礎。鄉村自治在鄉村地區有著悠久的發展歷史，伴隨著鄉村的血脈延續，鄉村自治也得以逐步升級。長期以來，家庭是鄉村基層社會組成的基本細胞單元，自治作為一種調節家庭內部矛盾、優化家庭事務管理的方式有效推進了鄉村的全面發展。隨著社會生產力的逐步提升，自治的界限范圍已經逐步拓展到更為寬廣的范疇之上。自1987年《中華人民共和國村民委員會組織法》正式頒布以來，村民自治已經成為我國法律認可的鄉村治理機制。在進入新時代之后，鄉村發展所面臨的內部環境與外部條件已經發生了顯著變化，鄉村治理所擔負的職責更為艱巨，要想維護和諧穩定的鄉村秩序，引領鄉村健康發展，就必須要堅持優化鄉村自治模式，提升鄉村治理效能。

法治是鄉村治理的兜底保障。在鄉村治理實踐當中，自治必須要始終堅持以法律為準繩，德治也必須要以法治為藍本，只有這樣才能塑造文明的新鄉風。由此可見，在“三治結合”中法治具有基礎性兜底保障作用，是鄉村治理的根本依據。現如今，隨著鄉村轉型升級的全面推進，利益格局復雜化，不同社會群體的價值標準與社會心理都存在顯著差異，完全依賴于村民自治勢必難以有效均衡社會公眾之間的利益矛盾與糾紛。這就需要充分發揮法治作用，以法律為依據化解社會矛盾，打造公平公正的鄉村社會環境，維護鄉村社會的健康與穩定。此外，鄉村治理是一種基于公權力的社會管理行為，涉及到廣大農村居民的切身利益，治理公權力必須要被置于制度的籠子之中才能規范治理主體的具體治理行為，防止以權謀私、監管缺位等現象。

德治是自治與法治的有效補充，能夠補足自治與法治的缺陷。德治是中華民族傳統文化對社會治理的客觀要求，且已經成為中華民族治國之道的有機組成部分。從理論角度來看，無論是自治還是法治都強化了制度與法律法規的約束作用，都需要以強制約束力來約束社會公眾的行為。這種手段雖然能夠維持社會的表面和諧，卻難以根治社會心理痼疾。實踐證明，只有堅持剛性約束與柔性引導相結合的方式，才能達到標本兼治的目標。實際上，在鄉村治理中，德治是法治的升級版，德治能夠以法律法規為基礎將傳統道德、民俗等塑造成約束鄉村居民行為的精神力量，并依托社會輿論實施對全體社會公眾的有效監管。由此可見，德治能夠成為鄉村治理的有效手段，能夠將社會治理延伸到自治與法治難以觸及的地方，以教化替代治理，破解深層次的社會問題。

“三治結合”鄉村治理體系堅持自治為基、法治為本、德治為先，創新自治、法治、德治相結合的有效實現形式，推動自治、法治、德治聯動結合、共同發力。

三、“三治結合”鄉村治理體系的實現路徑

建立健全“三治結合”鄉村治理體系為實現鄉村治理現代化提供了可能。然而，推進鄉村治理現代化還需促使“三治結合”鄉村治理體系有效運轉并實現效能轉化，從“建起來”邁向“轉起來”，真正形成共建共治共享新格局。這就需要在鄉村治理中著重處理好以下幾對重要關系：

一是處理好“黨的全面領導”與“治理主體廣泛性”的關系。“三治結合”鄉村治理體系的有效運轉和效能釋放需要在多元主體互動過程中形成治理合力，但多元主體互動也可能在體系內形成不容忽視的巨大張力，這在一定程度上導致鄉村治理中的利益結構復雜化、價值理念分散化，最終致使鄉村治理資源難以有效整合。基層黨組織是市場經濟中最重要的連接和整合力量。因此，新時代促使鄉村治理體系有效運轉并實現效能轉化的關鍵就在于處理好“黨的全面領導”與“治理主體廣泛性”的關系。一方面，在鄉村治理過程中以基層黨建為引領，強化黨組織的核心地位，在整合分散價值理念的同時，確保思想的先進性與方向的正確性；另一方面，繼續擴展多元主體參與的深度。堅持黨的全面領導，并非是依靠黨組織全包全攬來承擔和解決治理過程中的所有問題，而是要加強和改善黨對鄉村基層工作的領導，引導各治理主體積極參與、有效參與，增強服務鄉村民眾的能力并釋放效能。這就要求各級黨組織在鄉村治理中轉變工作觀念、改變工作方式，把黨的主張通過民主協商、社會協商等方式轉化為農民的自覺行動，把黨的意志通過多元參與變成各組織參與治理的措施，從而形成共建共治共享的鄉村治理新格局。

二是處理好“主體有機互動”與“權責邊界劃分”的關系。“三治結合”鄉村治理體系的優化過程是一個有機互動的過程，更是一個元素配置合理化的過程。這需要明晰各主體的權責邊界，促使鄉村治理過程中政府、市場、社會、農民等治理主體按照各自的權責劃分，有機互動，相互協調。首先，政府應堅持鄉村自治原則，盡可能地減少對鄉村社會事務的直接干預，通過向農村進行資源扶持或提供優惠政策的方式，以宏觀層面的間接管理代替微觀層面的直接管理，充當好鄉村治理的協助者、支持者和監督者角色。其次，政府確保社會自組織的合法化，促使其在動員農民、提供服務、反映訴求、規范行為等方面發揮“正能量”。最后，確保農民的主體地位。在鄉村治理中，凡是在鄉村居住的人員，包括地域內的農民和外來人員，都應被賦予平等的參與權利，引導其積極參與鄉村治理，提高他們的獲得感、責任感與認同感。

三是處理好制度建設的“增量優先”與“存量優化”關系。優化鄉村治理體系，釋放治理效能離不開加強鄉村的制度建設，這是因為制度更具有根本性、長期性、穩定性。“三治結合”鄉村治理體系從“建起來”到真正“轉起來”，需要進一步加強制度建設，發揮好制度優勢。這就要求在完善相關配套制度、注重激活增量的同時，也要盤活鄉村治理中的制度存量，對既有的制度規范進行優化。一方面，加強相關配套制度建設，完善制度體系。為推進“三治結合”，國家已出臺了一系列政策文件，但從整體上看，當前關于推進“三治結合”的制度建設呈現“多政策”性與“少法規”性。這需通過立法確立“三治結合”的基本原則，積極完善鄉村治理體系中相關的各項法律配套制度，推動“三治結合”鄉村治理體系真正落地。另一方面，對既有的制度進行優化，發動存量改革。這需要加強“三治結合”鄉村治理體系中的制度銜接，切實解決好制度懸浮化、制度權威弱化等問題，以此優化“三治結合”鄉村治理體系運轉的制度環境，進而彰顯制度優勢。

四是處理好“頂層設計的普遍性”與“地方實踐的特殊性”的關系。“三治結合”鄉村治理體系作為一種有效的鄉村治理架構，來源于地方實踐的經驗總結，是從特殊性尋找到普遍性。然而，當前“三治結合”鄉村治理體系作為國家推進鄉村治理的頂層設計，在進行全域推廣的過程中，又需要與地方實踐的特殊性相結合。我國鄉村分布較廣，具有復雜的地域性特征。因此，“三治結合”鄉村治理體系在實踐中，還需要充分考慮不同地域內的社會、經濟和文化差異，努力推動因地制宜和特色創新，將普遍性與特殊性結合起來。正是因為如此，各地在健全“三治結合”鄉村治理體系時，不必拘泥于某一種某一類善治類型、善治途徑，而是根據本地自治條件、德治基礎及法治保障情況，因地制宜地選擇不同的治理組合，因地制宜地選擇不同的治理強度，形成最適宜的善治途徑、最適宜的組合方式及最適宜的治理體系。■

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全面推進自治、法治、德治有機結合

自治、法治、德治是維持鄉村治理格局良性運轉的不同治理方式。自治是屬于村莊的范疇，法治是屬于國家的范疇，德治是屬于社會的范疇，這三種方式是互為補充、互相銜接、缺一不可的。實現鄉村有效治理要綜合利用現代治理手段和傳統治理資源，把自治、法治、德治很好地結合起來，積極搭建多方參與治理的平臺和渠道，鼓勵引導社會和公眾共建共治共享，推動政府治理、社會調節、基層群眾自治實現良性互動，以黨建統領全局，以自治為基礎，以法治為根本，以德治為引領，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制。

《指導意見》對健全“三治結合”鄉村治理體系作了具體部署。第一，要以自治增活力。從健全完善村民自治的有效實現形式入手，進一步健全農村基層民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督機制。村民自治一個重要的目標就是強化農民的主人翁意識，提高農民主動參與村莊公共事務的積極性，讓農民自己“說事、議事、主事”，農民的事讓農民商量著辦，凸顯農民在鄉村治理中的主體地位。第二，要以法治強保障。鄉村有效治理，法治是前提，法治是基礎，法治是保障。我們要全面依法治國，必須把政府各項涉農工作納入法治化軌道，加強農村法治宣傳教育，完善農村法律服務，引導干部群眾尊法、學法、守法、用法，依法表達訴求、解決糾紛、維護權益，建設法治鄉村。第三，要以德治揚正氣。要深入挖掘熟人社會中的道德力量，德、法、禮并用，通過制定村規民約、村民道德公約等自律規范，弘揚中華優秀傳統文化，教育引導農民愛黨愛國、向上向善、孝老愛親、重義守信、勤儉持家，增強鄉村發展的軟實力。

—— 2019年6月24日，中央農村工作領導小組辦公室副主任、農業農村部副部長韓俊解讀《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》并答記者問