智能時代城市治理面臨的問題與對策

丁晴

摘要：智能時代是人類社會邁入的一個嶄新階段，傳統(tǒng)的城市治理模式將迎來新一輪改革。當(dāng)前，提高城市治理智能化水平的技術(shù)應(yīng)用正蓬勃發(fā)展，并初見成效。如：廣布的視頻監(jiān)控智能識別逃犯，云計算和大數(shù)據(jù)實現(xiàn)警務(wù)預(yù)測，政務(wù)信息共享方便群眾辦事等。運(yùn)用智能技術(shù)推進(jìn)城市治理，給人民群眾帶來福祉的同時，有關(guān)部門也將面臨侵犯公民隱私、政務(wù)弊端顯現(xiàn)、智能出現(xiàn)失誤等問題。健全法治加強(qiáng)監(jiān)管、實現(xiàn)城市治理精細(xì)化、打造人工智能試驗場是推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化的三個助力之策。

關(guān)鍵詞：智能時代;城市治理;警務(wù)預(yù)測

2019年10月31日，黨的十九屆四中全會提出“堅持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中多次強(qiáng)調(diào)社會治理創(chuàng)新，他指出：“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定;提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。”總書記關(guān)于提高社會治理智能化水平的論旨，符合當(dāng)前我國社會和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展呈現(xiàn)信息化、智能化和現(xiàn)代化的實際，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分和最新理論成果之一，對我國進(jìn)一步加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理、推動經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要指導(dǎo)意義。

2016年3月，谷歌公司研發(fā)的AlphaGo機(jī)器人戰(zhàn)勝了世界圍棋冠軍李世石，標(biāo)志著智能時代的來臨。智能時代是人類社會邁入的一個嶄新階段，傳統(tǒng)的勞動形式和管理方式已經(jīng)不能適應(yīng)新時代的發(fā)展要求。因此，在智能時代背景下，我國傳統(tǒng)的城市治理模式將迎來新一輪改革。

一、智能時代城市治理的初見成效

在當(dāng)前的智能時代，城市治理的智能化應(yīng)用正蓬勃發(fā)展，并初見成效。如：廣布的視頻監(jiān)控智能識別逃犯，云計算和大數(shù)據(jù)實現(xiàn)警務(wù)預(yù)測，政務(wù)信息共享方便群眾辦事等。

（一）廣布的視頻監(jiān)控智能識別逃犯

我國現(xiàn)已建成世界上最大的視頻監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。在車站、碼頭、道路、小區(qū)等隨處可見的視頻監(jiān)控設(shè)備，為維護(hù)社會秩序和城市安全提供了強(qiáng)有力的保障。廣布的視頻監(jiān)控設(shè)備成為守護(hù)城市安全的“天眼”，這使得我國各類治安案件和刑事案件出現(xiàn)了大幅下降。據(jù)全球犯罪與安全指數(shù)顯示，中國已成為全球治安保障水平最好的國家之一。

公安機(jī)關(guān)利用視頻監(jiān)控設(shè)備和人臉識別技術(shù)，可實現(xiàn)對犯罪嫌疑人的實時識別和快速布控，成為打擊違法犯罪的一條重要途徑。人臉識別技術(shù)能在靜態(tài)圖像和動態(tài)視頻中檢測人臉，并與人臉數(shù)據(jù)庫進(jìn)行比對，從而可識別出每張人臉的身份。當(dāng)逃犯、毒販、恐怖分子、外逃嫌疑人等不法分子經(jīng)過時，智能系統(tǒng)能夠立刻識別并提示，從而幫助民警快速抓捕犯罪嫌疑人。

（二）云計算和大數(shù)據(jù)實現(xiàn)警務(wù)預(yù)測

在互聯(lián)網(wǎng)中，提供資源的網(wǎng)絡(luò)被稱為“云”。云計算的用戶可以隨時隨地獲取云上的資源。云計算與大數(shù)據(jù)密切相關(guān)，是處理大數(shù)據(jù)的手段之一。大數(shù)據(jù)分析運(yùn)用數(shù)理統(tǒng)計、數(shù)據(jù)挖掘等方法，可從大數(shù)據(jù)中分析出有價值的信息。例如：電子商務(wù)、網(wǎng)約車平臺的經(jīng)營者收集消費(fèi)者的下單商品、出行地址等大數(shù)據(jù)，可以分析出潛在的商機(jī)，能針對不同的客戶發(fā)送不同的廣告信息，其精準(zhǔn)和貼切程度彰顯出大數(shù)據(jù)分析的強(qiáng)大功能和特有魅力。

公安機(jī)關(guān)也有很多運(yùn)用云計算與大數(shù)據(jù)的智能應(yīng)用案例。例如：交警部門通過汽車GPS定位數(shù)據(jù)，能分析出當(dāng)前哪些道路正在堵車，及時發(fā)布道路擁堵信息;還能通過道路監(jiān)控設(shè)備即時發(fā)現(xiàn)交通事故，實現(xiàn)遠(yuǎn)程視頻定責(zé)和交通事故在線快速處理。[1]治安管理部門通過構(gòu)建輿情早期感知與風(fēng)險征兆識別指標(biāo)體系，并運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，能夠預(yù)測群體性事件。[2]公安機(jī)關(guān)還可以從已辦案件的時間、地點、人物、社會關(guān)系等大數(shù)據(jù)中分析出有用的信息，歸納各類案件發(fā)生的主要特征，建立相應(yīng)的模型，預(yù)測可能發(fā)生的治安風(fēng)險，及時把違法犯罪消除在萌芽狀態(tài)。

（三）政務(wù)信息共享方便群眾辦事

在以往，老百姓為辦一件小事在政府部門之間四處奔波的現(xiàn)象屢見不鮮。現(xiàn)如今， 政府部門之間消除信息壁壘、實現(xiàn)政務(wù)信息共享。許多城市開展智慧政務(wù)建設(shè)，打破條塊分割，整合了人口數(shù)據(jù)、車輛數(shù)據(jù)、法人數(shù)據(jù)和企業(yè)信用數(shù)據(jù)等信息。政務(wù)信息共享不僅提高了城市治理智能化水平、促進(jìn)了政務(wù)流程優(yōu)化，而且為企業(yè)和群眾提供了更加高效便捷的政務(wù)服務(wù)。

“最多跑一次”政務(wù)新模式是一場由大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)催生的政務(wù)改革。“最多跑一次”就是要“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑路”，方便群眾辦事，建立政府為群眾全程服務(wù)和長效服務(wù)的工作機(jī)制。上海市所有公證機(jī)構(gòu)辦理103項公證事項，可以網(wǎng)上申請、網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審核、網(wǎng)上繳費(fèi)，實現(xiàn)了最多跑一次。浙江省的政務(wù)環(huán)節(jié)明顯簡化，表現(xiàn)為群眾和企業(yè)到政府辦事情，在申請材料齊全、符合法定受理條件時，從受理申請到形成辦理結(jié)果全過程只需一次上門或零上門。[3]

二、智能時代城市治理的面臨問題

智能技術(shù)是一把雙刃劍，有利也有弊。在用智能技術(shù)推進(jìn)城市治理、給人民群眾帶來福祉的同時，有關(guān)部門也將面臨侵犯公民隱私、政務(wù)弊端顯現(xiàn)、智能出現(xiàn)失誤等問題。

（一）濫用人臉識別、侵犯公民隱私

公安、城管、綜治辦、物業(yè)公司等機(jī)構(gòu)安裝了大量的視頻監(jiān)控設(shè)備，這對于維護(hù)城市安全很有幫助。但如果濫用視頻監(jiān)控和人臉識別，則可能造成不良后果。例如：某物業(yè)公司在居民小區(qū)內(nèi)安裝了視頻監(jiān)控和人臉識別系統(tǒng)，物業(yè)經(jīng)理和保安經(jīng)常用人臉識別系統(tǒng)來了解小區(qū)內(nèi)人員的活動情況。他們發(fā)現(xiàn)一名業(yè)主經(jīng)常在夜間到小區(qū)垃圾房撿拾礦泉水瓶、空紙箱等廢品，原因是該業(yè)主經(jīng)濟(jì)困難，靠賣廢品度日，但礙于面子白天不好意思撿拾廢品。如果物業(yè)經(jīng)理和保安把此信息傳播出去，則侵犯了該業(yè)主的隱私。

人臉識別技術(shù)不僅可以用于識別身份，而且可以用來判斷是否說謊、健康狀況等信息。例如：有三家大型銀行為了防止顧客說謊，在營業(yè)柜臺前安設(shè)了人臉識別測謊儀，引起了較大的社會反響。有教授質(zhì)疑銀行“究竟是在服務(wù)顧客，還是在審訊犯人？”有律師提出：在顧客不知情狀況下，銀行的人臉識別測謊等同于秘密攝錄，涉嫌侵犯公民隱私。[4]曾有某保險公司計劃開發(fā)用人臉識別技術(shù)判斷客戶的健康狀況，并以此作為確定其保險費(fèi)高低的依據(jù);但經(jīng)專家論證，該人臉識別健康的計劃不僅在技術(shù)上容易出現(xiàn)誤判，而且涉及商業(yè)歧視和侵犯隱私，故該計劃最終被取消。

（二）商務(wù)智能快進(jìn)、政務(wù)弊端顯現(xiàn)

當(dāng)今的商務(wù)智能應(yīng)用快速發(fā)展，如果政府部門還停留在傳統(tǒng)的工作模式，則一些政務(wù)弊端將顯現(xiàn)出來。人們已習(xí)慣微信、支付寶的即時快捷，也習(xí)慣網(wǎng)絡(luò)電視、物流跟蹤的方便周到，但一些政府網(wǎng)站運(yùn)行速度慢、內(nèi)容查詢困難。跟風(fēng)而上的掌上政務(wù)APP操作復(fù)雜、辦不了事，指尖上的便民工程淪為指尖上的形象工程。開發(fā)掌上政務(wù)APP的初衷是提高行政效率、讓群眾少跑路，但實際效果不盡理想，網(wǎng)上預(yù)約、申請、報名等功能久無應(yīng)答，所謂的掌上便民通道只是一個擺設(shè)，不能真正發(fā)揮作用。

在智能時代，機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下、資源浪費(fèi)、能力不足等政務(wù)弊端更加容易顯現(xiàn)。某些公務(wù)人員的節(jié)約意識淡薄，浪費(fèi)資源現(xiàn)象常見。同一個政府大院內(nèi)，一個部門向另一個部門發(fā)送會議通知，竟然用上郵政專遞，本來幾分鐘就可送達(dá)的會議通知，卻要公費(fèi)支出幾十元、繞行幾天，最后又回到同一地址。[5]發(fā)送會議通知完全可以通過網(wǎng)站發(fā)布、電子郵件或微信等便捷方式，大院快遞事件不僅暴露出浪費(fèi)資源的政務(wù)弊端，而且暴露出一些干部落后的工作效率和服務(wù)意識。

（三）智能不是萬能、難免出現(xiàn)失誤

與人類相比，人工智能的優(yōu)勢在于計算速度快、判斷精度高。但人工智能不是萬能的，不是不會犯錯。人工智能擅長做可重復(fù)性工作，需要有規(guī)范的流程;但如果目標(biāo)含糊、流程不清，則人工智能的優(yōu)勢就會喪失。人工智能可從事行政大廳問訊服務(wù)員、圖書館薦書機(jī)器人等規(guī)范性工作，但無法參與情感溝通強(qiáng)、靈活程度高的人性化工作。人工智能在民事調(diào)解、心理疏導(dǎo)、招聘面試等方面沒有優(yōu)勢，更不能從事政策制定、建設(shè)規(guī)劃、司法審判等重要工作。

很多人工智能公司為了推銷產(chǎn)品會夸大宣傳，稱其產(chǎn)品判斷準(zhǔn)確率近100%，但事實并沒有那樣理想。即便是已經(jīng)廣泛使用的人臉識別技術(shù)，失誤也在所難免。例如：浙江寧波交警為了整治行人亂穿馬路現(xiàn)象，在城區(qū)路口部署了大量智能攝像頭，抓拍闖紅燈亂穿馬路的行人。2018年11月21日，智能攝像頭錯拍了公交車身廣告上某知名企業(yè)家的照片，并在路邊液晶屏上公開曝光。這一烏龍事件迅速傳遍全國各大媒體，寧波警方為此道歉，并表示將全面升級人臉識別系統(tǒng)減少誤報。[6]

三、推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化的助力之策

在智能時代，推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化不是一蹴而就的，而是一個循序漸進(jìn)的過程。健全法治加強(qiáng)監(jiān)管、實現(xiàn)城市治理精細(xì)化、打造人工智能試驗場是推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化的三個助力之策。

（一）健全法治、加強(qiáng)監(jiān)管

健全法治首先要完善法律，這樣才能對人工智能進(jìn)行合理的制約和引導(dǎo)。2017年6月1日，《網(wǎng)絡(luò)安全法》正式實施，這是我國首部網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律。其中第76條第五項規(guī)定：個人生物識別信息屬于個人信息。但對于個人生物識別信息的使用、存儲、復(fù)制和管理等問題，法律沒有作出具體細(xì)化。2019年8月22日，民法典人格權(quán)編草案三審提交全國人大常委會審議，該草案將自然人的電子郵箱地址和行蹤信息也納入了個人信息的范圍。[7]但對于個人信息的商業(yè)應(yīng)用、相關(guān)產(chǎn)業(yè)的侵權(quán)風(fēng)險及不正當(dāng)競爭，尚缺乏相應(yīng)的特殊法律法規(guī)，法律救濟(jì)、行政處罰也缺少相應(yīng)的法律依據(jù)。

推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對人工智能的制造者、使用者、軟件和數(shù)據(jù)的監(jiān)管。國家標(biāo)準(zhǔn)化委員會頒布的《公共安全人臉識別應(yīng)用圖像技術(shù)要求》（GB/T35678-2017）于2018年7月1日開始正式施行。該國家標(biāo)準(zhǔn)對公共安全領(lǐng)域的人臉識別圖像采集、檢測和存儲等技術(shù)要求作了明確的規(guī)定，但沒有對人臉識別的管理機(jī)構(gòu)作出規(guī)定。對于社會公共區(qū)域安裝視頻監(jiān)控設(shè)備的監(jiān)管，也缺少相應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)章。建議有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章增加條文：在公共場所安裝視頻監(jiān)控系統(tǒng)的，應(yīng)當(dāng)設(shè)置明顯標(biāo)識;除依照法定職權(quán)外，任何單位和個人不得擅自在社會公共區(qū)域安裝視頻監(jiān)控系統(tǒng);社會公共區(qū)域的視頻監(jiān)控系統(tǒng)和人臉識別系統(tǒng)由公安機(jī)關(guān)監(jiān)管等。

（二）實現(xiàn)城市治理精細(xì)化

黨的十八屆五中全會提出：“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，推進(jìn)社會治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的城市治理格局。”社會治理精細(xì)化以科學(xué)、理性、精準(zhǔn)為基本特征，在績效目標(biāo)引導(dǎo)下，通過科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)、優(yōu)化管理流程，推動社會治理的思維和方式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)社會治理的標(biāo)準(zhǔn)化、具體化、人性化和精細(xì)化。[8]人工智能不僅是一種新技術(shù)和新工具，而且是實現(xiàn)城市治理精細(xì)化的新方法和新途徑。智能時代城市治理精細(xì)化，需要找準(zhǔn)城市治理的重點和難點，針對重點人群和特殊人群提供多樣化、個性化服務(wù)，努力實現(xiàn)政府引導(dǎo)治理、社會廣泛參與、居民主動自治等多種形式相結(jié)合的良性互動。

實現(xiàn)城市治理精細(xì)化，應(yīng)當(dāng)著力提升數(shù)字化治理水平，實現(xiàn)從簡單粗放向科學(xué)精細(xì)轉(zhuǎn)變。例如：城市地鐵人流量大、安檢速度慢，常常出現(xiàn)地鐵入口人滿為患的景象，乘客不配合安檢引起沖突也十分常見。借助人工智能，可以將簡單粗放的“全掃安檢”模式改為精細(xì)化的“隨機(jī)抽檢”模式。即在地鐵入口安裝智能攝像頭，并設(shè)置明顯標(biāo)識;在日常非重大安保期間，不要求所有乘客把行李放入X光掃描機(jī)進(jìn)行安檢，而是對乘客進(jìn)行無感人臉識別。對識別為常乘地鐵、信得過人員直接放行;對識別為偶乘地鐵、非信得過人員，先告知其將被“隨機(jī)抽檢”，然后對其行李進(jìn)行安檢。這種人性化、精細(xì)化的“隨機(jī)抽檢”模式，不僅可以大大提升地鐵安檢效率，而且可以維護(hù)乘客的尊嚴(yán)。

（三）打造人工智能試驗場

人工智能具有效率高、成本低的優(yōu)點，將來必然會替代人類的部分工作崗位，從而沖擊勞動力市場，帶來大量勞動者失業(yè)的問題，甚至可能引發(fā)游行、上訪等群體性事件;人臉識別產(chǎn)品的應(yīng)用已十分常見，如果隨意將被識別人的姓名、年齡、住址等個人信息公開展示，則會侵犯公民隱私、引起公眾輿論抵制。因此，人工智能產(chǎn)品在正式投入到社會應(yīng)用前，應(yīng)當(dāng)在一個小范圍內(nèi)進(jìn)行試驗，即打造人工智能試驗場。某個智能產(chǎn)品在人工智能試驗場試用后，如果取得良好效果，則可以將該產(chǎn)品正式投入社會應(yīng)用;反之，如果引起一連串不良反應(yīng)，則應(yīng)當(dāng)停止該產(chǎn)品的推廣應(yīng)用。

打造人工智能試驗場，實際上是體現(xiàn)了城市治理以人為本的理念。人工智能是人類文明發(fā)展的成果，應(yīng)當(dāng)服務(wù)于人類、服務(wù)于社會。因為人工智能不是萬能的、不是萬無一失的，所以要確保投入社會應(yīng)用的人工智能是安全的、可靠的。2019年5月21日，全國首個人工智能創(chuàng)新應(yīng)用先導(dǎo)區(qū)“上海（浦東新區(qū)）人工智能創(chuàng)新應(yīng)用先導(dǎo)區(qū)”啟動建設(shè)。根據(jù)國家工信部和上海市政府要求，先導(dǎo)區(qū)將在人工智能產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建、知識產(chǎn)權(quán)交易等方面進(jìn)行積極探索，并注重創(chuàng)新政府管理，建立包容審慎的監(jiān)管政策，消除融合發(fā)展面臨的資質(zhì)、數(shù)據(jù)、安全等壁壘;注重營造公平開放、競爭有序的市場環(huán)境，培育一批具有國際競爭力的人工智能優(yōu)秀企業(yè)。

隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，智能時代的城市治理將會面臨更多的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化，要健全法治、加強(qiáng)監(jiān)管，謹(jǐn)防侵犯公民的合法權(quán)益;要實現(xiàn)城市治理精細(xì)化，從簡單粗放向科學(xué)精細(xì)轉(zhuǎn)變;還要打造人工智能試驗場，確保投入到社會應(yīng)用的智能技術(shù)是安全可靠的，這樣才能真正實現(xiàn)智慧城市、和諧社會。

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