村級治理中的規則追求、展開邏輯與制度演進

孫瓊歡

[摘? 要]從權力—規則的分析框架來看，權力運行出現的問題是規則緣起的重要因素，村級小微權力清單制度的緣起也是基于對村級權力運作失范的治理。作為一種規則體系，小微權力清單作通過宣傳及懲罰偏離制度的行為的方式而導入到基層治理中。小微權力清單制度在導入過程中，不斷建構著村莊治理秩序，村莊治理的“透明度”、可預期性及村民的有序參與不斷增強。與此同時，村民作為理性的個體，在適應游戲規則的同時，反過來也會以個人或者集體的行動改變著這些規則，提升著規則的現代性。

[關鍵詞]權力—規則;鄉村治理;村級小微權力清單制度;規則現代性

[中文分類號] C916.2[文獻標識碼]? [文章編號] 1008-4479（2020）02-0107-06

一、村級治理中的規則追求——從權力與規則的理論談起

任何一個系統的理性化進程必須與“秩序”相伴，對于規則在構建秩序的重要性一直以來都是學術界研究的重要議題。阿爾文·古爾德納在其名著《工業官僚機構的模式》中找到了規則在一個工業官僚機構中的功能，包括5個方面;即規則為遠距離的控制留下了余地;它們通過減少人際關系的方式構建起一道屏障和保護層;它們抑制了等級高的上級的獨斷專行，使處罰的強制實施具有合法性;它們使冷淡作為退避的方式成為可能，職員們使自己的行為僅限于作為規則的實施，而不做任何更多的事情;它們為按照等級協商進行協商留出余地。不僅如此，規則的正向功能在后來的研究中，也成為學界關注的一個焦點：它們確保對行為進行更為有效的預測（luhman 1964），它們拓展了人類理性的邊界（simon 1957，march slimon 1958），它們降低了交易成本或者代理費用。這些研究均是以規則作為一種行為開始的。

規則之于鄉村社會意義也是鄉村治理研究中的一門顯學。“禮”是一種社會規則，無非這種社會規則并不是人為建構的，而是從傳統鄉村社會內部自我成長起來的自發形成的秩序。而隨著鄉村社會的到來，規則的重要性就更加凸顯出來。對于現代公共規則之于鄉村治理的意義，張靜在《現代公共規則與鄉村社會》一書中寫到，公共規則的構建是公共政權建設的重要任務，是對公共組織的一系列相關權利義務的整體設定。[1] 學界關于村級治理的研究和地方性經驗拓展的研究，包括航埠鎮的兩監督一賠償制度創新、[2] 濰坊市坊子區的村級事務契約化管理、河南的“4+2工作法”[3] 等，其實質就在于通過對村級治理規則的設定，來達致優化村莊政治生態，推進秩序建構的目的。

隨著鄉村社會城鎮化、信息化、工業化的到來，對村級治理規則的現代性要求也越來越高。即規則所應具有的中立（非代表著集團利益）、普遍主義（非個人＼特殊主義）原則性、標準性（非隨意可變的彈性）、公開（非私下）和公共（非專用）性等越來越強。此種背景下，浙江省N縣擺脫了以往制度創新致力于對村級治理中局部問題化解的現狀，于2014年開始推行小微權力清單制度（以下簡稱“36條”），試圖通過以清單制度來約束權力，全面推進鄉村社會的規則治理。

規則的導入不斷建構著村莊的局部秩序，但作為村級治理主體的村民，他又是理性和能動的，以自己的方式建構著規則，提升著規則的現代性。本文以浙江省N縣推進村級小微權力清單制度的整體進程為分析樣本，以權力—規則作為分析框架，來回答村級小微權力清單為何緣起，清單制度的導入是如何建構局部秩序的，而村民作為理性主體又是以何種方式推進制度的現代性提升的。通過以村級小微權力清單為分析樣本來演繹整個規則追求、展開邏輯與制度演進，從而展示了規則治理的全景。

二、規則治理的緣起與導入：村級小微權力清單制度的一種分析視角

治理規則為什么會在基層治理中緣起？從權力—規則的分析框架來看，權力運行出現的問題是規則緣起的重要因素。從政府—社會的分析框架來看，社會變遷中所生發的需要與認同，是公共規則得以在微觀基層治理中得以緣起的基礎。在城鎮化背景下，浙江省N縣的村莊治理產生了一系列問題。

一是權力運作失范。從權力視角分析，村委會主任三年一屆的換屆選舉作為一種權力獲得方式，其實質是權力競爭的一種體現。這種政治競爭并不像市場經濟行為里的微觀競爭能夠帶來秩序與均衡，而是帶來了權力壟斷控制。在沒有規則的約束下，這就成為小官大貪的根本性的制度根源。以N縣為例，隨著鄉村振興戰略的進一步推進，N縣加大了對農村的扶持力度，2014年各項涉農資金總量達到數十億元，由此引發的小官大貪現象有高發趨勢。2011-2013年中，N縣農村干部涉及“三資（集體資金、集體資產和集體資源）”管理的違法案件占比很大，而且涉及金額越來越多。從信訪局的統計數據來看，反映村級黨員干部的信訪件占總信訪件的比例從2011的 35%、2012年42%，到2013年43%、2014年43%和2015年的56%，有不斷提升的趨勢。而且從信訪內容看，集中反映的是村里的黨群干群關系，集中在小額工程建設、集體資產處置、群眾利益分配等方面。在此背景下，權力監督的重要性就更為突顯出來。

二是權力運作隨意。因為缺少規則，村級權力運作也出現了較大的隨意性。這種隨意性是村干部受利益驅動之下的一種理性選擇。N 縣某鄉鎮的工作人員說：“推諉扯皮、吃拿卡要。辦獨生子女證、低保申請、宅基地審批，多是少數村干部說了算，看誰不順眼、誰競選時沒選他，拒簽。隨著新農村建設的推進，光縣級財政到村的強農惠農基金，每年村級組織權力事項不夠明確，‘人情賬‘糊涂賬仍然存在，權力不規范運行導致的問題特別嚴重。”與此同時，三年一選的村級選舉所產生的新任村治精英，因缺乏村治經驗，也容易引發村治運作的偏差，而治理規則的缺失，無疑加劇了此種現象。

浙江省N縣以此為背景開始了在黨的領導下全面建構村莊治理規則的進程。N縣紀委倡議厘清村干部權力邊界，建立小微權力清單。“36條”的內容主要分兩大類，一類是村集體民主管理事項方面的權力，包括村級重大事項決策、項目招投標管理、資產資源處置等19條;另一類是村集體便民服務事項方面的權力，包括村民宅基地審批、計劃生育審核、困難補助申請、土地征用款分配以及村民使用村級印章等17條。在厘清權力清單的基礎上，編制村干部各項權力運行的工作規范和流程，切實將小微權力裝進“籠子”。通過強化關鍵環節監督管理，實行干部違規問責，構建對村干部不按程序行使權力的懲罰機制。

作為規則體系的村級小微權力清單如何建構村莊社會秩序？社會秩序的建構應遵循以下邏輯，首先是構建起支配和規范行動的規則體系;其次，規則支配的客體達成了對于規則系統的穩定共識;最后，在規則權威和統一共識的驅動之下，由此形成了大規模的社會行動，并建構了社會秩序，推進現代社會的理性化過程。

由此，村級小微權力清單制度作為一種規則體系得以建構，并在基層治理中達成共識是社會秩序建構的首要環節。但這種現代化的規則體系，又是借助何種機制導入到基層治理中的？理念認同和行為上的強化無疑是重要路徑。

一是理念的導入。社會秩序之所以能夠形成，乃在于社會行動者相信并遵從社會關系中普遍存在的規則。“其中最關鍵的是把群眾發動起來，讓權力在陽光下運行，讓人民監督權力。”N縣紀委的一位工作人員說，“要做到這一點，‘36條必須深入人心”。2014年，浙江省N縣在農村共發放權力清單20余萬冊，組織1萬多名村干部參加考試，開展全縣村干部村務知識競賽活動。村莊的公共汽車站、村公示欄、村民房屋的墻壁上都有“36條”的宣傳漫畫。N縣還投資了200余萬元建成“陽光村務網”和數字電視平臺，并開通“36條”微信公眾號。

由此，在筆者發放的300多份問卷中，被調查者對小微清單各具體事項選擇“不知道”的最高占比不到7%，選擇“知道（但）不清楚”的占20%左右，而選擇“知道清楚的”占73%。說明被調查者對于小微權力清單的了解程度普遍較高。宣傳作為有效的價值導入機制，提升了村民對小微權力清單制度的認同度。從對理念導入的意義進行更深層次解讀，就是對于社會運行機制從傳統治理走向規則治理的普遍價值認同，并在村民按照公共機制共同行動中進一步得以衍生和強化。

二是行為的強化。行動者特別是村級治理精英掌控權力以及回避規則是在理性邏輯支配下的一種選擇。通過懲罰機制的建構予以糾偏，是促進制度導入的有效機制。2015年N縣L 村生態公墓工程沒有按照村級權力清單規定公開招投標，鄉對村書記、村主任和原村監會主任進行了通報批評。

該村村委會主任介紹說：“2014年，聯勝行政村下轄的步二自然村規劃建設一個生態公墓，總造價在10萬元左右。由于當時總造價較低，為了節省時間和程序，村兩委會組織召開了黨員大會和村民代表會議，經過討論，村里自行招標，沒有經過鄉鎮公共資源交易中心公開招投標。事情辦得很順利，公墓也順利建設完成。但是2017年，縣委農村巡查組巡查的時候，發現這個生態公墓工程沒有進行公開招投標。”

對這一行為如何進行糾偏？鄉黨委書記回憶起了后續處理的整個過程。“對這一不符合‘36條的相關行為，有關人員到現場進行了查看，發現情況屬實后，馬上向鄉黨委反饋此事，并要求落實整改。鄉黨委立即行動，組織召開黨政班子專題民主生活會，就反饋意見整改落實進行專題研究，并由鄉紀委工作人員及時找村主要干部進行談話。村主要干部也認識到了錯誤，在黨員和村民代表大會上作了深刻檢討。”

Y鄉S村在路燈安裝工程中也出現了類似的情況。《N縣村級權力清單36條》規定，村級重大決策事項要根據“五議決策法”來定，即村黨組織提議、兩委聯席會議商議、黨員大會審議、村民代表會議決議、實施決議并接受群眾評議，在此過程中，村監會全程監督。W 村某自然村在路燈安裝工程中，燈具的采購額度超出了5萬元，但沒有按“五議決策法”程序進行決策和公開招投標，材料采購、安裝承包也沒有經村民代表會議表決通過就直接實施。Y鄉紀委得知此情況后，立即找村主要干部談話，作出了給S村三位主職干部通報批評，并分別扣減其廉政考核分的處分決定。

對于此事，一位鄉紀委工作人員如此評價。“看似為村里省了錢，實則弊端頗多”。“這樣的辦事習慣漏掉了許多監督環節，容易滋生廉政‘風險點，也會間接助長村干部“家長式”作風，長此以往，對村集體來說，有害無益。”

自上而下的宣傳把小微權力清單作為一種價值理念導入到村級治理中，理念的導入解決了規則被認知和內化的問題。而村民在圍繞規則采取行動的過程中，又會孕育出村民對共同體及村莊公共利益的認同和維護，對村莊公共事務的參與意識，反過來又有利于規則意識的導入。通過懲戒機制對偏離制度的行為給予糾正，則解決了規則的諸種機制化以及責任被明確承擔的問題，這是正式制度在治理中真正發揮作用的關鍵要素。

三、規則治理中的二個方面：局部秩序的建構與規則完善

規則借助宣傳和懲戒這兩種機制，成功導入到村莊治理中。在社會秩序建構的內在邏輯中，不可否認，行動主體作為一方也會主動影響整個進程。傳統的鄉村社會特性以及村民行動者是如何影響著治理規則導入的，減緩抑或是加速了規則對于鄉村社會權力結構的滲透？所帶來的規則變遷是否呈現出現代性取向？即規則所具有的中立（非代表著集團利益）、普遍主義（非個人＼特殊主義）原則性、標準性（非隨意可變的彈性）、公開（非私下）和公共（非專用）性等特性是否增強？這都需從村莊事件的展開中進一步予以探討。

規則的導入是如何建構鄉村的局部秩序的？在村莊事件中，規則的導入形成了共識和準則，這種共識和準則使行動者之間形成了穩定的規律性的社會關系，進而形成了社會秩序。在小微權力清單制度被設計、導入的過程中蘊含著設計者對于其功能的一種合理假設，即運用合法性的理性規則和一元制的支配權力，通過建立程序性的常規化任務處理流程，訓練和培養制度的行動者，從而達到建構村莊秩序，化解村莊治理難題的目的。

首先，規則的公開性增強，增加了村莊治理的“透明度”。小微權力清單的所有權力事項都繪制成了流程圖，有19個流程圖，涉及村級重大事項決策、招投標管理、財務管理等集體管理事項;其余的17個流程圖，則為村民宅基地審批、計劃生育審核、土地征用款分配等便民服務事項。流程圖的可視性無疑帶來了村莊治理的透明度。

其次，規則的約束性增強，加強了村莊治理的“可預期性”。規則給村級事務治理一個穩定性程序，形成了一種村民對于行為的可預期性，從而呈現出了局部秩序的穩定狀態。“36條”中涉及到村集體經濟收益使用、土地承包經營、宅基地使用、征地補償費使用等重大事項方案，需要走包括“村黨組織提議”“兩委聯席會議商議”“黨員大會審議”“村民代表會議決議”“兩委會組織實施決議”5個過程在內的“五議決策法”，其中，決議結果需公示3日，村監會全程監督。村治規則的可貴之處不僅是人們對自我的社會行為進行有效約束，而且還意味著能夠通過想象預期后果，來處理當前行為。這種特性促使規則具有了兩面性，一方面它對參與者構成了制約和限制，另一方面，又對參與其中的行動者形成了保護。

最后，規則增強了民主的參與性，助推了公共精神的形成。正式規則還給了村民參與權，不斷建構并強化著村民的參與行為。比如說S村在集體房屋的承租中村民參與行為不斷加強。S 村的村委會主任回憶起整個過程：“2017年9月4日，我們村嚴格按照‘36條的要求，召開了村兩委會議對集體房屋承租的具體問題進行了商討，黨員會議對方案進行了審議，村民代表會議討論通過，隨后提交鎮招標平臺進行公開招投標。2017年9月5日，在鎮招投標中心對該村的集體房屋承租進行了公開招標，最終以32萬元的價格成交。”

村民作為村莊內理性的行動主體，其內在的主動性不能被忽略。不同的村莊群體對于規則采取了不同的策略本能，并最終影響著規則的走向和治理效應。

一種是以消極的方式，即退出和抵制的方式建構著規則。正如埃哈爾·費埃德伯格所言：“一個系統無論將何種程度的制約力量強加在其成員身上，這些成員都會始終不斷地用他們的行為來將制約力量進行轉換。”[4] 而正如韋伯對于行為的界定，“所謂行動意指行動個體對其行為賦予主觀的意義——不論外顯或內隱，不作為或容忍默認”。村級小微權力清單制度導入中，一些鄉村治理精英的會采用消極退出和抵制的方式，即韋伯視野中的不作為。其原因既有對清單規制帶來的制外利益消失的抵制，也有對決策程序的增加所帶來的效率損失的不滿。

規則在國家權力導入后，作為村莊精英，面臨著兩種不同的行為選擇，即它是用統一的秩序來建構基層秩序的努力還是保留自身的權力和權威范圍;他們在處理公共事務的過程中是適行普遍主義的原則還是維持原有“因人而宜”的特殊主義。

在筆者調研期間，正如一位村莊精英所說：“如果我們連這些決策權沒有，我們干嘛要去花費那么多的精力去競選村干部呢。”又比如另一位精英說“如果我們手中沒有權力，都是按照規則辦，村民是不會聽我們的，我們的工作就很難開展”。相當一部分的村莊精英對于小微權力清單的行政程序給予了較低的道德評判，認為它們都是形式主義的，是僵化的，是不利于村治效率提升的。在傳統的村治模式中，他們對行政權的訴求不是受到統一的自上而下的行為約束，而在于他們對于村莊的支配權要受到行政權的支持。當精英選擇保留自身的權力權威或者留戀于以往“因人而宜”的特殊主義時，他們還是會以退出和抵制的方式，來實現對村莊治理規則的反方向建構。

二是以積極的方式建構著規則，提升著規則的現代性取向。村莊治理中村民作為理性個體，不是被動的服從于周圍環境，而且也會對周邊環境進行積極建構。其在適應其游戲規則的同時，反過來也會以個人或者集體的行動改變著規則。基于理性出發的村民自主性行動會導致規則在一定程度上的失效，從而無法達到規則設計的預期功能，[5] 但卻也存在促使規則更加趨于現代性的趨勢。

規則變得更趨于引導更多的公民參與。民眾自上而下的參與訴求要求制度變得更加有彈性。H鄉東豐村磚廠拆遷工程招標時，出現了這樣一幕：當進行到搖號程序時，一位村民代表突然起身離開會議室，并把搖號球拿走了，招標被迫中止。這位村民代表對自己的行為做出了這么一番解釋：“目前的‘36條有缺陷。按規定，只要村‘兩委會（村黨支部委員會、村民委員會）通過即可招標，沒有涵蓋所有村民的意愿。”對此事，縣里組織有關部門進行認真調研，對原規定進行了修改：將以前的“兩委會”通過，改為必須由“村黨支部委員會、村民委員會、經濟股份合作社董事三委會”通過，以制度化的形式拓展了民眾參與的渠道。

規則變得更加認可民眾對公共普遍利益的尋求。C 鎮下畈村是當地有名的3A旅游村。但村里的公廁又舊又臟，不能滿足旅游發展需要，改造公廁成了當務之急。2017年年初，下畈村召開村“三委會”商議決定，按旅游公廁的標準進行改造，預計工程費用8萬元左右。按原“36條”規定，5萬元以上的工程項目必須經過鄉鎮街道公共資源交易中心公開招標。但5萬元，恐怕連制作招標文書、繳納相關稅金都不夠。下畈村將問題反映了上去，縣里認為反映的問題具有普遍性，便對“36條”進行了修訂，把微型工程的限額提高到了10萬元。此項制度修改認可了人們基于理性基礎上的對于普遍公共利益的尋求。

規則變得更加具有準確性，標準性大大提升。村民在執行的過程中對既有規則進行自身理解下的有意義的建構，對既有規則模糊沒有或者不能觸及的范圍進行重新界定。2015年以來，縣委根據各村運行實際情況，按照“革新、求進、提質”的要求，對原“36條”45項內容進行了精簡、修改，共精簡了4項，修改了28項，新增加了“民主選舉”項。2018年，N縣縣委正式推出了“36條”升級版，并于4月份在全縣進行推廣。經過不斷修正，制度的精準性、標準性（非隨意可變的彈性）不斷得以提升。

在村民主體與制度的相互建構中，村民既是制度的遵循者，又是組織創新與制度創新的主導力量。村民在適應這一新導入的規則的同時，又以其潛在的組織能力、選擇能力、決策能力與創新實踐能力不斷提升著規則的現代性取向。規則對于擴大民眾參與的價值導向、對普遍公共利益的認可和尋求，以及尋求更為精準性的表述，都是規則逐步走向現代性的表征。

四、 經驗與啟示

規則的導入是基層治理的重要趨勢。基層治理的主體是多元的行動者，村民自治的自治性質并沒有賦予行動者無限制地運用手中權力的能力，權力要受到規則的制約，才能實現基層有序治理。以“36條”為代表的鄉村公共規則的建構，就是擴大參與控制權力的主體范圍并予以約束，其存在不可或缺。

規則不斷構建鄉村社會的局部秩序。規則治理改變了傳統的村莊治理中的個人關系、權威控制的地方治理特征，以標準化的工作形式取代了傳統的由精英對于社會事物以及公共資源的管制傳統。規則的導入同時也改變了原來村民與國家行政權力以治理精英為中介的聯系方式，即不再依托于村級治理精英而以制度化方式與行政權直接建構關系。

作為摻雜著道德與理性混合支配的村民以一種天生的“策略本能”建構著規則。不同的村莊群體對于規則采取了不同的策略本能，不同的群體圍繞著規則有著不同的策略。甚至于同一群體面對規則也會產生看似矛盾的不同行為方式，即：既有對規則逃避的嘗試，又有肯定并且建構規則的努力，自下而上得推動著規則的不斷完善。

規則建構局部秩序的效應在不同的場域空間呈現出較大的差異性。規則的治理效應取決于規則建立了程序性的常規化任務處理流程，訓練和培養制度的行動者，并且通過宣傳所達成的價值共識以及自上而下對于偏離規則行為的懲戒等要素。在諸多要素中，行動者的行動能力和取向是決定因素，規則治理的最終效果取決各行為主體所構成的結合性力量。可以從不同的視角去解釋村級小微權力清單制度在不同的場域空間所呈現的治理績效的差異性。

小微權力清單在不斷改進中現代性趨向不斷增強。傳統鄉村社會與現代鄉村社會的差別不在于有沒有規則的問題，而是在于規則的性質。小微權力清單制度對民眾普遍利益的認可、規則所創設的參與渠道的增加，以流程圖形式所體現的標準性增強，規則對任何人都適用的普遍主義特征以及借助信息化方式為村民普遍知曉等特征，無不標志著規則現代性的增強。

[參考文獻]

[1]張靜.現代公共規則與鄉村社會[M].上海：上海書店出版社，2006.

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[4][法]埃哈爾·費埃德伯格.權力與規則——組織行動的動力[M].張月等譯，上海：上海人民出版社，2005.

[5]張云昊.規則、權力與行動：韋伯經典科層制模型的三大假設及其內在張力[J].上海行政學院學報，2011，（3）.

責任編輯：范瑞光