PPP項(xiàng)目施工合同管理研究

李瑩

摘要：PPP模式是社會(huì)資本與政府公私合作制，PPP項(xiàng)目的實(shí)施有效的促進(jìn)了基礎(chǔ)項(xiàng)目的建設(shè)效率。本文以合長(zhǎng)項(xiàng)目施工合同管理為例，結(jié)合多年工作實(shí)踐，闡述合長(zhǎng)項(xiàng)目施工合同的主要內(nèi)容，剖析施工合同管理所存在的問(wèn)題，最后提出優(yōu)化PPP項(xiàng)目施工合同管理的具體對(duì)策。

Abstract： The PPP model is a public-private partnership between social capital and the government. The implementation of PPP projects has effectively promoted the construction efficiency of basic projects. This article takes the construction contract management of the joint-length project as an example， combined with many years of work practice， describes the main content of the construction contract of the joint-length project， analyzes the problems existing in the construction contract management， and finally proposes specific countermeasures to optimize the construction contract management of the PPP project.

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目;施工合同;管理;合長(zhǎng)項(xiàng)目

Key words： PPP project;construction contract;management;joint-length project

中圖分類(lèi)號(hào)：TU723.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1006-4311（2020）06-0081-02

0 ?引言

隨著我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度的不斷增加，尤其是允許民間資金投入民生工程戰(zhàn)略實(shí)施后，PPP模式已經(jīng)成為解決財(cái)政資金不足、民間資金過(guò)剩的重要方式。由于PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)，不確定因素比較多，尤其是在具體的施工過(guò)程中容易出現(xiàn)各種利益沖突，因此基于多年實(shí)踐調(diào)查表明做好項(xiàng)目施工合同管理工作具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。例如2014年財(cái)政部出臺(tái)相關(guān)文件強(qiáng)化了對(duì)PPP項(xiàng)目的合同管理工作。本文以合長(zhǎng)項(xiàng)目為例，剖析加強(qiáng)施工合同管理的具體對(duì)策。

1 ?合長(zhǎng)項(xiàng)目概述

1.1 項(xiàng)目概況

合長(zhǎng)項(xiàng)目于2014年8月13日中標(biāo)，為重慶三環(huán)路剩余最后一段，連接了合川、北碚、渝北、長(zhǎng)壽等城區(qū)，采用雙向車(chē)道高速公路等級(jí)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，路線里程76.062公里，橋隧占比46.6%，互通立交12處，服務(wù)區(qū)2處，總投資111.97億元，批復(fù)概算建安費(fèi)約76億。關(guān)鍵控制性工程包括：①龍溪嘉陵江特大橋。龍溪嘉陵江特大橋中心里程K2+836，全長(zhǎng)1053m，孔跨式樣為7×30+（108+200+108）+14×30，最高墩高41.443m。②三圣隧道。三圣隧道設(shè)計(jì)為雙洞分離式隧道，均采用端墻式洞門(mén)。③明月山隧道。明月山隧道設(shè)計(jì)為雙洞分離式隧道，均采用端墻洞門(mén)。

1.2 項(xiàng)目管理模式

投資模式：項(xiàng)目采用“BOT+EPC”模式承建，運(yùn)營(yíng)期30年，中交隧道局出資比例51%，重慶高速集團(tuán)出資比例49%，中交隧道局是整個(gè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)施工總承包方。

內(nèi)部管控模式：總承包部與各標(biāo)段采用總分包模式。各標(biāo)段項(xiàng)目部采取上級(jí)子（分）公司管理，進(jìn)行獨(dú)立核算。2018年9月份重組機(jī)構(gòu)后，按照一公局集團(tuán)統(tǒng)一要求，總承包部進(jìn)行集中管理模式。

2 ?合長(zhǎng)項(xiàng)目施工合同管理的主要情況

基于PPP項(xiàng)目的特殊性，在合長(zhǎng)項(xiàng)目施工合同管理中主要包括以下內(nèi)容：①簽約管理。簽約是合同實(shí)施的前提，也是關(guān)鍵一步。在PPP合同管理中需要注重維護(hù)雙方的權(quán)益，因此通常情況下，PPP項(xiàng)目主要是由政府作為主導(dǎo)進(jìn)行實(shí)時(shí)，工程總包商通過(guò)招標(biāo)獲得項(xiàng)目的施工建設(shè)權(quán)。在施工合同中需要重點(diǎn)剖析招投標(biāo)文件中的條款，例如工程總包商需要組織專(zhuān)人對(duì)政府的招標(biāo)文件進(jìn)行分析，以此保證合同內(nèi)容的公正、合法性。②變更管理。總所周知，PPP項(xiàng)目的建設(shè)周期比較長(zhǎng)，而且在項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中容易出現(xiàn)各種不確定因素，因此在具體的實(shí)施中容易出現(xiàn)工程變更現(xiàn)象，工程變更必然會(huì)引起工程造價(jià)發(fā)生變化，因此在合同管理中需要加強(qiáng)對(duì)工程變更的說(shuō)明管理。③索賠管理。索賠管理是關(guān)系到雙方權(quán)益的重要內(nèi)容，在實(shí)踐中由于合同的不規(guī)范導(dǎo)致工程總包商容易出現(xiàn)因索賠管理不到位而導(dǎo)致出現(xiàn)的損失無(wú)法追回現(xiàn)象。因此在PPP合同管理中必須要加強(qiáng)對(duì)工程索賠的管理，以此維護(hù)自己的合法權(quán)益。④風(fēng)險(xiǎn)管理。風(fēng)險(xiǎn)管理是任何項(xiàng)目合同管理的重要內(nèi)容，由于合長(zhǎng)項(xiàng)目施工周期比較長(zhǎng)，在較長(zhǎng)的施工周期內(nèi)，其不僅存在特殊地質(zhì)條件的影響，而且還容易受市場(chǎng)因素、人為因素以及政策因素等等方面的影響，因此工程總承包商必須要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理，通過(guò)完善的合同體系降低風(fēng)險(xiǎn)因素的發(fā)生，以此達(dá)到最優(yōu)化的施工方案。

3 ?加強(qiáng)PPP項(xiàng)目施工合同管理的對(duì)策

基于合長(zhǎng)項(xiàng)目施工合同管理的現(xiàn)狀，結(jié)合該項(xiàng)目成本管理戰(zhàn)略要求，加強(qiáng)施工合同管理工作必須要從以下方面入手：

3.1 完善合同風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，優(yōu)化施工合同條款

基于PPP項(xiàng)目所涉及因素比較多的特點(diǎn)，我國(guó)一方面要建立完善的配套法律法規(guī)，完善PPP項(xiàng)目施工合同風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)政策。例如在施工合同編制中各個(gè)部門(mén)要嚴(yán)格按照相應(yīng)的規(guī)范要求細(xì)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制;另一方面優(yōu)化PPP項(xiàng)目分擔(dān)機(jī)制。一是總承包商必須要加強(qiáng)對(duì)PPP施工的前期論證研究，并且配合政府部門(mén)做好PPP項(xiàng)目的合同管理模式，尤其是要精準(zhǔn)識(shí)別合同潛在風(fēng)險(xiǎn)，以此提高PPP項(xiàng)目的安全性。PPP項(xiàng)目前期準(zhǔn)備時(shí)間比較長(zhǎng)，例如在合長(zhǎng)項(xiàng)目中自2015年8月進(jìn)場(chǎng)以來(lái)，先后對(duì)四版施工圖設(shè)計(jì)送審稿進(jìn)行了設(shè)計(jì)優(yōu)化，形成了總結(jié)并報(bào)原隧道局相關(guān)部門(mén)。二是要提高總承包商合同談判能力，結(jié)合PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)合理設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)條款，尤其是針對(duì)潛在的風(fēng)險(xiǎn)要實(shí)施合理的分擔(dān)機(jī)制，以此減少后期的談判成本。由于PPP項(xiàng)目施工周期比較長(zhǎng)，因此考慮到存在諸多不確定風(fēng)險(xiǎn)的客觀條件，工程總包商必須要提高合同談判能力，針對(duì)工程施工中所存在出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，構(gòu)建完善的分擔(dān)機(jī)制，以此降低工程總包商的損失。例如針對(duì)近期我國(guó)頒布的2020年3月1日實(shí)施《工程總包管理辦法》，長(zhǎng)合施工方及時(shí)研究相關(guān)條款，并且對(duì)照該管理辦法做好相關(guān)的后續(xù)準(zhǔn)備工作。三是要不斷優(yōu)化施工合同條款內(nèi)容。在合長(zhǎng)項(xiàng)目施工合同管理過(guò)程中，尤其是在合同簽訂的前期階段，工程總包商立足于對(duì)招標(biāo)文件的深度研究，結(jié)合企業(yè)自身情況，組織法務(wù)部門(mén)、技術(shù)部門(mén)對(duì)PPP項(xiàng)目施工合同的條款內(nèi)容進(jìn)行深度的研究，以此保證合同內(nèi)容能夠最大程度維護(hù)自身的利益。例如在合長(zhǎng)項(xiàng)目施工合同簽訂前，企業(yè)通過(guò)與政府部門(mén)的多次交涉，共計(jì)修改多處合同條款，為此最大程度的維護(hù)了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益，避免了承擔(dān)不合理的責(zé)任。

3.2 加強(qiáng)招投標(biāo)管理，構(gòu)建全程參與監(jiān)督

在對(duì)招投標(biāo)對(duì)策展開(kāi)完善的過(guò)程中，需要提升 PPP 模式在公眾中的關(guān)注程度，PPP 項(xiàng)目在開(kāi)展過(guò)程中具有較高的復(fù)雜性，對(duì)技術(shù)水平以及評(píng)審指標(biāo)的要求較高，加上開(kāi)展的時(shí)間并不多。因此在實(shí)際參與的過(guò)程中，主體在初期階無(wú)法對(duì)項(xiàng)目指標(biāo)展開(kāi)明確，因此PPP 項(xiàng)目在正式招標(biāo)之前需要對(duì)項(xiàng)目展開(kāi)分析管理。社會(huì)大眾是項(xiàng)目最終的受益者，因此需要提升 PPP 項(xiàng)目在社會(huì)大眾中的關(guān)注程度，讓大眾參與到 PPP 項(xiàng)目中，保證 PPP 模式下施工合同的管理的群眾基礎(chǔ)。另外，還需要提升社會(huì)資本在此過(guò)程中的積極性，多數(shù)企業(yè)對(duì)PPP 項(xiàng)目的了解程度不夠，導(dǎo)致參與的積極性不高。因此需要提升社會(huì)資本在此過(guò)程中的參與程度，使其認(rèn)識(shí)到 PPP 項(xiàng)目的重要性和優(yōu)勢(shì)，最終達(dá)到提升社會(huì)資本參與積極性的目的。

3.3 加強(qiáng)施工合同執(zhí)行監(jiān)督，嚴(yán)格落實(shí)合同制度

由于合長(zhǎng)項(xiàng)目在施工過(guò)程中所涉及的分項(xiàng)目比較多，合長(zhǎng)項(xiàng)目在前期各標(biāo)段采取獨(dú)立的核算模式，但是其成本控制效果卻不明顯。剖析原因主要是由于施工合同管理人員的成本控制意識(shí)不強(qiáng)，比如施工合同管理人員在施工合同管理過(guò)程中往往將精力放在施工合同的進(jìn)度以及前期的分析上，無(wú)法有質(zhì)有量的完成相關(guān)工作安排，不能起到服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)決策的效果。因此在施工合同管理中一方面要加強(qiáng)對(duì)施工合同管理人員的教育培訓(xùn)，提升合同管理人員的成本控制意識(shí);另一方面要加強(qiáng)對(duì)施工合同的監(jiān)督，量?jī)r(jià)雙控。一是嚴(yán)格開(kāi)展實(shí)物驗(yàn)工，合同清單數(shù)量、實(shí)際完成數(shù)量及設(shè)計(jì)數(shù)量三項(xiàng)控制。二是嚴(yán)格執(zhí)行合同價(jià)格，對(duì)其他補(bǔ)充或增加工程費(fèi)用內(nèi)容，根據(jù)相關(guān)規(guī)定和要求做到合法合規(guī)、據(jù)實(shí)合理;其次加強(qiáng)監(jiān)督，例如針對(duì)施工合同結(jié)算效率不高的問(wèn)題，總承包商要深入到各個(gè)標(biāo)段進(jìn)行監(jiān)督針切實(shí)幫扶和督導(dǎo)各標(biāo)段再次分類(lèi)梳理和細(xì)化協(xié)作隊(duì)伍合同三類(lèi)問(wèn)題，即“無(wú)理要求、惡性索賠”一類(lèi)問(wèn)題，“合理訴求、新增施工內(nèi)容”二類(lèi)問(wèn)題，“延期、誤工等補(bǔ)償”三類(lèi)問(wèn)題，總承包部將進(jìn)行統(tǒng)籌管理，各標(biāo)段需及時(shí)跟蹤和落實(shí)。采取突出重點(diǎn)，優(yōu)先解決二類(lèi)問(wèn)題，督促各標(biāo)段積極與協(xié)作隊(duì)伍、各單位對(duì)口部門(mén)溝通并限定時(shí)限銷(xiāo)號(hào)處理;其次協(xié)商解決三類(lèi)問(wèn)題，督導(dǎo)各標(biāo)段、各單位統(tǒng)籌安排與協(xié)作隊(duì)伍進(jìn)行洽商，及時(shí)合法、合規(guī)解決延期、誤工等補(bǔ)償問(wèn)題;最后解決一類(lèi)問(wèn)題，幫扶各標(biāo)段及各單位以法律手段處理為后，服務(wù)幫扶為主、法律強(qiáng)制手段為輔，分析和理清項(xiàng)目問(wèn)題內(nèi)容、法律風(fēng)險(xiǎn)，采取措施妥善解決。這樣才能有效維護(hù)隊(duì)伍穩(wěn)定，有效防范和化解各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)實(shí)在在解決項(xiàng)目相關(guān)問(wèn)題，保障生產(chǎn)。

3.4 完善合同的調(diào)整機(jī)制，提高合同管理信息化

例如由于受特殊環(huán)境的影響導(dǎo)致三圣隧道施工項(xiàng)目進(jìn)展比較緩慢，不符合預(yù)定的施工合同要求，因此為了維護(hù)各方的合法利益，必須要建立調(diào)整機(jī)制。對(duì)合同調(diào)整機(jī)制進(jìn)行完善，能夠?qū)κ┕ず贤归_(kāi)全面有效的管理，目前 PPP 模式在我國(guó)的應(yīng)用范圍逐漸擴(kuò)大，主要包括基礎(chǔ)建設(shè)、大型體育場(chǎng)館建設(shè)、能源電力建設(shè)、公路橋梁建設(shè)等，企業(yè)類(lèi)型也不同。面對(duì)這種情況，需要根據(jù)實(shí)際情況制定與 PPP 模式下施工合同相吻合的范本，在不同項(xiàng)目建設(shè)或者不同主體參與的過(guò)程中，采用不同的合同范本，這種方式能夠提升 PPP 模式下施工合同的管理的靈活性。在對(duì)其展開(kāi)完善的過(guò)程中，需要在原有施工合同的基礎(chǔ)上，確定 PPP 模式的特征，將針對(duì)性更強(qiáng)的條款加入到其中，例如政府條款、項(xiàng)目公司條款以及工程建設(shè)條款等方面內(nèi)容，并對(duì) PPP 模式中雙方的定位展開(kāi)充分確定，這種方式能夠在雙方發(fā)生爭(zhēng)議的過(guò)程中，作為爭(zhēng)議的解決依據(jù)。另外，還要提升 PPP 模式下施工合同的規(guī)范性，利用法律對(duì)參與主體的行為展開(kāi)規(guī)范管理，保證二者之間關(guān)系的平等，進(jìn)而保證獲得利益的平等。雖然施工合同管理的重點(diǎn)是施工合同準(zhǔn)備階段及施工合同實(shí)施階段，但是基于成本效益最大化原則，加強(qiáng)施工合同收尾階段的管理同等重要。但是在實(shí)踐中卻存在忽視施工合同收尾階段的合同管理，例如缺乏對(duì)合同資料保管、后續(xù)運(yùn)營(yíng)管理等方面的規(guī)定。

總之，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目施工合同管理工作具有重要的意義，因此針對(duì)PPP項(xiàng)目施工合同管理所存在的問(wèn)題，我們必須要立足于成本管理視角，制定完善的合同管理體系，以此提高項(xiàng)目施工管理的整體效益。

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