新政下強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任的分析與對(duì)策研究

方慧婷

摘要：政府采購(gòu)在經(jīng)歷了17年的實(shí)踐以來，彰顯了其在財(cái)政支出節(jié)約與腐敗問題防范的作用，但漸漸也顯露出一些問題，政府采購(gòu)制度的基本功能逐漸弱化。本文以深化政府采購(gòu)制度改革為理論依據(jù)，從采購(gòu)人主體責(zé)任要義出發(fā)，就目前在制度、認(rèn)識(shí)、機(jī)制上存在偏差，提出相關(guān)工作建議。

Abstract： After 17 years of practice， government procurement has demonstrated its role in preventing fiscal expenditure and preventing corruption. However， some problems have gradually emerged， and the basic function of government procurement has gradually weakened. This article takes deepening the reform of the government procurement system as the theoretical basis. Starting from the main responsibility of the purchaser， this article puts forward relevant work suggestions on the current system， cognition， and mechanism deviations.

關(guān)鍵詞：內(nèi)控;采購(gòu)人主體責(zé)任;制衡效率

Key words： internal control;purchaser main responsibility;check and balance efficiency

中圖分類號(hào)：F275 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1006-4311（2020）06-0095-03

1 ?政府采購(gòu)定義及現(xiàn)狀

政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、實(shí)行預(yù)算管理的單位和社會(huì)團(tuán)體使用財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金等財(cái)政性資金，以購(gòu)買、租賃、委托或雇傭等形式獲取貨物、工程和服務(wù)的行為。在國(guó)際上，政府采購(gòu)是包括政府采購(gòu)政策、采購(gòu)方式及采購(gòu)管理在內(nèi)的對(duì)政府采購(gòu)行為的總稱，亦指公共采購(gòu)的管理制度。其核心要意在于節(jié)約資金與預(yù)防腐敗，同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中調(diào)控方向，以實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品與服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，并將使用財(cái)政資金的采購(gòu)納入“陽光下的交易”。《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》于2002年頒布，2014年修訂，實(shí)施至今已近17年，政府采購(gòu)還存在規(guī)章制度體系不完善、監(jiān)督機(jī)制不健全、采購(gòu)程序復(fù)雜效率低下、采購(gòu)信息溝通渠道不暢、人員素質(zhì)待提高等問題，依然存在“只買價(jià)廉不買物美”，“走形式、走過場(chǎng)”等現(xiàn)象，違背了政府采購(gòu)制度法制功能和政策導(dǎo)向的宗旨。2018年11月14日，中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過了《深化政府采購(gòu)制度改革方案》，指出深化政府采購(gòu)制度改革要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任，加快形成采購(gòu)主體職責(zé)清晰、監(jiān)管機(jī)制健全、政策功能完備、法律制度完善的現(xiàn)代政府采購(gòu)制度。

2 ?內(nèi)控制度建設(shè)對(duì)提高采購(gòu)效能具有核心意義

2.1 以政策為導(dǎo)向，為夯實(shí)采購(gòu)人主體責(zé)任奠定理論基礎(chǔ)

財(cái)庫(kù)[2016]99號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》，提出“以‘分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)為主線，通過制定制度、健全機(jī)制、完善措施、規(guī)范流程措施，逐步形成依法合規(guī)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、風(fēng)險(xiǎn)可控、問責(zé)嚴(yán)格的政府采購(gòu)內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)和管控制度。”同時(shí)，文件明確，“采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)做好政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的內(nèi)部歸口管理和所屬單位管理，明確內(nèi)部工作機(jī)制，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)需求、政策落實(shí)、信息公開、履約驗(yàn)收、結(jié)果評(píng)價(jià)等管理”。這表明，內(nèi)控制度建設(shè)是采購(gòu)人明確主體責(zé)任的當(dāng)務(wù)之急，采購(gòu)人作為采購(gòu)主體應(yīng)當(dāng)建立健全采購(gòu)內(nèi)部控制管理制度，為有效落實(shí)采購(gòu)人主體責(zé)任奠定基礎(chǔ)、創(chuàng)造條件。

2.2 以法理為依據(jù)，建立健全采購(gòu)內(nèi)控制度是必要條件

根據(jù)（主席令第68號(hào)）《政府采購(gòu)法》規(guī)定，采購(gòu)人是指“依法進(jìn)行政府采購(gòu)的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織”。采購(gòu)人作為需求提出的一方，是政府采購(gòu)活動(dòng)的發(fā)起人、出資方，和使用者。全面完整、清晰明了地明確采購(gòu)人主體責(zé)任，是做好政府采購(gòu)工作的必要前提。中國(guó)人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第658號(hào)《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第39條規(guī)定，“采購(gòu)人在政府采購(gòu)活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，公正廉潔，誠(chéng)實(shí)守信，執(zhí)行政府采購(gòu)政策，建立政府采購(gòu)內(nèi)部制度，厲行節(jié)約，科學(xué)合理確定采購(gòu)需求。”，該法條深刻闡述了采購(gòu)人在采購(gòu)活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)遵循的原則和履行的職責(zé)。據(jù)此，可將采購(gòu)人主體責(zé)任理解為：以采購(gòu)需求作為源頭，將采購(gòu)活動(dòng)全過程和各環(huán)節(jié)全部納入到整個(gè)內(nèi)部控制管理體系中，規(guī)范落實(shí)政府采購(gòu)政策，更好地發(fā)揮政策功能，依法依規(guī)，公開透明推進(jìn)各項(xiàng)工作，直至完成履約驗(yàn)收。從一定意義上看，內(nèi)部控制管理體系，既直接影響著機(jī)關(guān)事業(yè)單位在政府采購(gòu)環(huán)節(jié)中能否做到采購(gòu)、財(cái)務(wù)、使用等部門三位一體，形成整體聯(lián)動(dòng)又相互制約的立體機(jī)制，更是確定采購(gòu)需求、組織采購(gòu)活動(dòng)、履約驗(yàn)收等工作的依據(jù)。因此，加強(qiáng)采購(gòu)人主體責(zé)任的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)落在政府采購(gòu)內(nèi)部控制管理體系的建立上。

4.3 緊抓重點(diǎn)環(huán)節(jié)，明確內(nèi)控管理核心工作

一方面，實(shí)施采購(gòu)前，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)照內(nèi)控要求落實(shí)政府采購(gòu)需求管理，在條件允許的情況下，通過采購(gòu)、財(cái)務(wù)、需求部門共同商討探究的機(jī)制，既要合力推動(dòng)又要分工制衡，確保采購(gòu)需求制定合理規(guī)范，預(yù)算落實(shí)精準(zhǔn)到位。對(duì)于采購(gòu)需求不明確內(nèi)容不完整的情況，制定采購(gòu)作業(yè)指導(dǎo)書，擬定切實(shí)可行的方法，指導(dǎo)各部門高效、有序開展市場(chǎng)調(diào)研，通過廣泛征集社會(huì)建議、充分聽取專家意見、深入開展咨詢活動(dòng)等手段編制采購(gòu)需求。另一方面，在項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)，要建立政府采購(gòu)工作人員和業(yè)務(wù)人員有效溝通機(jī)制，對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行分類，制定各類項(xiàng)目的驗(yàn)收程序和標(biāo)準(zhǔn)，在驗(yàn)收環(huán)節(jié)確保項(xiàng)目資金使用高效及項(xiàng)目成果優(yōu)異。開展具體驗(yàn)收工作時(shí)，嚴(yán)格對(duì)照需求清單、合同條款，全面評(píng)估履約效果，針對(duì)大型項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)考慮多方參與驗(yàn)收，視項(xiàng)目情況邀請(qǐng)安排政府行政監(jiān)管部門、原社會(huì)方案征求方、原專家、紀(jì)檢審計(jì)人員，形成聯(lián)合驗(yàn)收組，對(duì)照國(guó)家及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，形成多維度考核的驗(yàn)收機(jī)制。

4.4 建立采購(gòu)計(jì)劃制度，實(shí)現(xiàn)采購(gòu)管理鏈條一體化管控

建立政府采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃制度，將采購(gòu)工作分為采購(gòu)預(yù)算編報(bào)、需求調(diào)研、采購(gòu)實(shí)施、履約驗(yàn)收四個(gè)階段，優(yōu)化各階段的流程銜接。同時(shí)從采購(gòu)預(yù)算編制、采購(gòu)計(jì)劃周期管理、采購(gòu)資金使用、采購(gòu)驗(yàn)收評(píng)估，廉政、法律風(fēng)險(xiǎn)防控等方面事先預(yù)設(shè)目標(biāo)，促使采購(gòu)過程中各部門各司其職，互相配合，形成環(huán)環(huán)相扣的動(dòng)態(tài)采購(gòu)機(jī)制，提高采購(gòu)效率。根據(jù)采購(gòu)人預(yù)算情況，編報(bào)采購(gòu)計(jì)劃，有序安排采購(gòu)活動(dòng)，提高采購(gòu)人執(zhí)行政府采購(gòu)預(yù)算、實(shí)施計(jì)劃的系統(tǒng)性、準(zhǔn)確性、及時(shí)性和嚴(yán)肅性，并在本單位內(nèi)部系統(tǒng)乃至向社會(huì)公開信息，接受社會(huì)監(jiān)督。

4.5 注重采購(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，為保障采購(gòu)質(zhì)量做好人員儲(chǔ)備

目前我國(guó)政府采購(gòu)所涉政策正面臨新舊交替的階段，新政出臺(tái)快，舊政被淘汰，專業(yè)性不斷提高，對(duì)此，采購(gòu)人應(yīng)以保障“合理設(shè)崗、強(qiáng)化權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)”為目標(biāo)，按照“分事設(shè)權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)”的原則，認(rèn)真梳理不同業(yè)務(wù)、環(huán)節(jié)、崗位的職責(zé)與權(quán)限。在執(zhí)行不相容崗位分離的同時(shí)，按照相關(guān)業(yè)務(wù)多人參與和定期輪崗的原則，一方面幫助培育政府采購(gòu)工作人員全面掌握各類業(yè)務(wù)能力，另一方面也可控制風(fēng)險(xiǎn)、防范腐敗。對(duì)于受條件限制，難以實(shí)行類似制度的采購(gòu)人，可積極探索建立業(yè)務(wù)人員在崗監(jiān)督、離崗審查和項(xiàng)目責(zé)任追溯的一體化制度，通過檢查、考核、設(shè)立監(jiān)督電話等管理方法，將采購(gòu)人主體責(zé)任落實(shí)到位，確保政府采購(gòu)管理工作規(guī)范、合法，保證財(cái)政資金使用安全。

5 ?結(jié)語

強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任是我國(guó)在政府職能轉(zhuǎn)變的新格局中，認(rèn)清形勢(shì)，敢轉(zhuǎn)善變、把握關(guān)鍵的重要表現(xiàn)。政府采購(gòu)內(nèi)控管理的科學(xué)性、有效性是決定財(cái)政資金是否安全使用的重要制度保障，更是加強(qiáng)政府采購(gòu)活動(dòng)權(quán)力運(yùn)行規(guī)范，提質(zhì)增效廉潔的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。建立“職責(zé)明確、程序規(guī)范、保障有力、監(jiān)督到位”的政府采購(gòu)內(nèi)控管理并非一朝一夕之功，還需要在實(shí)踐中不斷積累經(jīng)驗(yàn)，篤行致遠(yuǎn)。

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