網絡輿情風險防控機制及其在高校統戰工作中的應用

田圣斌　彭楊

當前我國關于網絡輿情的立法十分散亂，分布在各個法典之中。我們應當將這些法條匯編成專門法典，在原有規定的基礎上，結合《網絡安全法》和當今社會實際形成專門性的立法，將原有法條抽絲剝繭，以《網絡安全法》為中心，形成一個集一般規定、行業準入規則、市場責任、處罰規定等為一體，涵蓋互聯網各個方面的專門法律體系。

隨著互聯網的發展，自媒體在社會生活中發揮著越來越重要的作用，也推動了網絡輿情頻頻爆發。網絡輿情有著正面和負面的作用，如若不對其加以法律上的管控，必將對社會造成不可挽回的損失。高等院校師生運用互聯網的比例最大，如何及時防范高校輿情風險，有效開展高校統戰工作，值得我們關注和思考。

一、自媒體時代網絡輿情法律規制的重要性

（一）網絡輿情的特點

網絡輿情是指在社會空間中，民眾通過互聯網，以社會事件的發生、發展變化為中心所展開的社會化探討。由于網絡空間的開放性、自由性等特點，民眾在網絡上的發言往往表達了自己的真實意志。但又因網絡科技的發展，民眾所接受的信息大多是碎片化的。他們憑借著對某一件社會事件的一個片段的了解，展開自己的評述，使之更加偏離事實。這不可避免會對社會造成不良影響。

1.輿情爆發迅速

互聯網具有覆蓋面廣、參與人數多的特點，尤其是隨著移動網絡技術的發展，網民隨時隨地都能夠發表意見。一個社會事件發生，大家迅速圍觀并轉發評論，進一步擴大了影響。

對于個體網民而言，一次的點擊、關注、回帖等都是微不足道的行為，但只要快速聚集，在網民之間形成共鳴，就會迅速演變成“洪水猛獸”，在社會上形成一股熱議，從而對事件的當事人造成影響。網民的群眾性參與是輿情爆發迅速的主要原因。

一個社會熱點有成千上萬網民關注，而其中的煽動性詞匯和標題極易點燃網民情緒，形成社會轟動效應，從而加劇網絡輿情的發酵與傳播，之后又是新一輪的傳播與發酵，以此不斷擴散。

2.輿情內容信息多元化，具有迷惑性，爆發后處理難度大

網絡輿情的內容信息多元化，涉及政治、經濟、文化、法律、道德等諸多方面。隨著移動網絡的普及，人們隨時隨地分享自己的所見所聞，談論自己的感受，其他人也可以通過網絡區參與評論。分享的隨時性使得網絡上充斥著各種各樣的言論，從身邊小事到國事再到天下事，都會在網上成為可資網民評論轉發的事件。

網絡輿情往往具有迷惑性。一篇網絡帖子，作者為了增加瀏覽量及轉發量，經常會起一個吸引人眼球的標題，這類標題往往具有誤導讀者或者是曲解文意的性質。同時，一些別有用心的人如網絡推手、“五毛黨”“美分黨”等也推波助瀾，人為地使某些事件成為社會熱點。網絡推手、“五毛黨”“美分黨”的存在已經威脅到社會的穩定。

網絡輿情爆發后處理難度大。在網絡輿情事件中，大眾參與，轉發量大，這對追查信息的源頭提高了難度。網絡中各種媒體平臺眾多，監管部門的工作量十分巨大，經常會遺漏一些平臺。網民在自己創建的媒體平臺發表言論，也很難監管。目前所采用的關鍵詞全網檢索監控方式，盡管能夠減少人力投入，最大范圍地進行監控，但也極易被規避。

3.網民主體數量大，輿情對社會影響范圍廣，追責難

網民主體數量大，每個網民都是一個麥克風，當輿情信息在網絡上出現，網民都可以隨時隨地評論并轉發，制造輿情。而且，網絡輿情對社會影響范圍廣。輿情在網絡中造成的影響，就如同在水中扔下一塊石頭，范圍逐步擴大;更為嚴重的是，隨著范圍擴大，它不僅不會減小威力，反而會隨著時間的發酵愈演愈烈，對社會造成不可挽回的損害。

因此，網絡輿情爆發后，網絡監察機關在實際的執法中工作難度大，很難追責。其中一部分網民不是輿情的原創作者，但是參與了轉發，在實際的管理中也不可能針對這部分人進行處罰。

（二）網絡輿情法律規制的必要性

目前，我國網絡輿情對社會的影響日漸巨大，已經成為社會輿論的一個重要組成部分。網絡輿情具有參與人數多、覆蓋領域廣、高效率等特點，它就如同一把雙刃劍，一方面為政府決策提供信息支持，促進社會進步;另一方面挑戰法律權威，影響社會秩序。因此，加強網絡輿情管理，對其加以法律規制，是社會發展的必經之路。

第一，進一步加強網絡輿情的法律規制是促進社會和平穩定的重要手段。沒有規矩不成方圓，言論自由是有邊界的，無論發表什么言論，其前提應當是合法的。如若不對網絡輿情進行法律規制，任由其在網絡上進行“發酵”，將會對社會造成負面影響。

第二，進一步加強網絡輿情的法律規制是健全我國法律體系的重要舉措。對于互聯網以及網絡安全方面的立法，我國一直處于滯后狀態，且呈現出散亂無章、缺乏專門性立法的狀況。盡管2017年6月1日我國第一部專門性網絡立法《中華人民共和國網絡安全法》開始施行，一定程度上彌補了我國互聯網方面立法的缺失;但是，互聯網涉及的領域十分廣，一部《網絡安全法》很難全面覆蓋。僅僅一部《網絡安全法》并未形成互聯網法律體系，互聯網作為社會大眾工作生活中的一部分，急需立法。

第三，進一步加強網絡輿情的法律規制是提升全民法治意識的重要方式。網絡輿情中，網民的情緒化、非理性化體現了法治意識的缺失。例如，在“山東聊城辱母殺人案”“大媽涉槍案”“許霆案”等司法案件中，大眾大多是從道德層面去評判而忽視了法律層面的規定，某些人只關注案件中的某個點而不去全案分析，因而對于案件最后判決，他們或認為過重，或認為過輕，甚至對法律失去信任，這嚴重影響了法律的權威性。通過規制網絡輿情，引導輿情正向發展，利用輿情宣傳普法，不失為提升全民法制意識的一個有效途徑。

網絡輿情就存在于我們的身邊，我們在互聯網上的每一次發言都參與其中，對于網絡輿情的法律規制實質上就是對于我們互聯網行為的規制。

二、我國目前網絡輿情法律規制的缺陷及其成因分析

（一）我國目前網絡輿情法律規制的缺陷

1.網絡輿情相關立法缺失，不成體系

我國互聯網法律體系雜亂，缺乏專門性法律。我國的互聯網立法較晚，2017年的《網絡安全法》是我國關于網絡安全的第一部專門性法律，在此之前，主要散見于以下法律法規、規章之中：《憲法》《刑法》《民法通則》《侵權責任法》《檔案法》《統計法》《測繪法》《保守國家秘密法》《國家安全法》《著作權法》《反不正當競爭法》等基本法律及其他法律、行政法規的有關規定和司法解釋等;《計算機信息系統安全保護條例》《計算機信息網絡國家聯網安全保護管理辦法》《計算機信息網絡國家聯網管理暫行規定》《中華人民共和國電信條例》《互聯網信息服務管理辦法》《互聯網文化管理暫行規定》等規章。

《網絡安全法》的頒布與實施在一定程度上彌補了我國對于互聯網缺少專門性立法的現狀，但它并沒有將已有的各種關于互聯網的法律整合成規范化體系，也沒有關于網絡輿情的相關法條，也就是說，網絡輿情方面的立法仍然空缺。也正是因為沒有相關法律予以制約，導致現在網絡輿情泛濫。

2.缺少網民權利救濟制度

網民在網絡上發布信息主要有以下情況：一是分享身邊的新鮮事，這是普通群眾的普通行為，一般不會發生網絡輿情;二是純屬造謠，對社會或者某些特定主體造成損害，我國《刑法》已經對編造、故意傳播虛假信息罪進行了規定;三是當自己的權利救濟遇到困難，本著將事情鬧大引起社會關注的心態，在網絡上將自己所遇到的事情曝光，以期引起上級部門的重視，這種情況最容易引發網絡輿情。尤其是為了吸引眼球，當事人一般會“添油加醋”使得事件偏離事實。

3.監管力度不足

目前，我國網絡監管機構冗雜。各地的網監處、國安分支、國家廣播電視總局等都有監管權力。但由于監管機構眾多，職責劃分模糊，加上網絡輿情內容的多樣性，在輿情的實際管理過程中，各個機構往往互相認為是對方的職責，這使網絡輿情在眾多監管機構的夾縫中生存下來。

監管隊伍建設嚴重不足。隨著科學技術的發展，輿情的傳播速度呈幾何倍數增長，而我們的監管隊伍依舊襲用老方法。過去針對傳統新聞媒體十分有效的管理方式，反而束縛了自媒體時代網絡輿情管理者的手腳，在事件處理中處于被動地位。現有的網絡輿情監管體系中，一方面，工作人員對網絡輿情知識不夠熟悉，缺乏網絡輿情監管的專業人才;另一方面，監管所使用的系統還有待提高改進。

（二）我國目前網絡輿情法律規制缺陷的成因分析

1.立法起步晚，不成體系

我國針對互聯網的立法起步較晚，在互聯網發展之初沒有引起重視，導致現在針對互聯網絡的專門性立法僅有《網絡安全法》;而針對網絡輿情的專門性立法更是沒有;法律條文散見在各個部門法之中，沒有形成體系。

2.主體數量多，素質參差不齊

據中國互聯網發展研究中心的《第41次中國互聯網絡發展狀況統計調查報告》調查統計：截至2017年12月，我國網民規模總計達7.72億，2017年全年新增網民4074萬人，互聯網普及率達55.8%;網民中以10—39歲人群為主體，其中10—19歲群體占比為19.6%，10歲以下為3.3%;在學歷結構中，小學以下學歷人群占比為16.2%，初中學歷人群占比為37.9%，高中、中專、技校學歷人群合計占比為25.4%。

按照年齡結構來看，10歲以下屬于無民事行為能力人，他們對于網絡信息的鑒別能力可以說幾乎為零，極容易被蠱惑，成為傳播網絡輿情的幫兇。10—19歲人群對應的是初中、高中、中專以及技校學生，他們均為在校學生，涉世未深，也是極易被蠱惑的人群。就學歷水平來看，79.5%的網民屬于低學歷人群。

3.網民的表達權濫用

表達權是指我國公民在法律允許的范圍內有將自身合法利益訴求通過合法途徑表達的權利。筆者認為，表達權的行使應當在法律法規允許的范圍內行使，一旦超出了法律所限定的范圍就會對社會造成不良影響。我國憲法明確和保障了我國公民的表達權，但同時也規定，公民不能利用表達權侵害其他個人的、集體的、社會的和國家的合法權益。

自媒體沒有普及之前，民眾的表達權由于自身及其他原因往往受到很大的限制。如今隨著自媒體的普及，民眾行使表達權的路徑拓寬了，行使表達權也相對較為容易。其行使表達權具有如下特點：一是表達門檻低。在自媒體平臺上發布任何信息都沒有條件要求，可以“暢所欲言”。二是言論受眾廣。由于自媒體開放性的特點，通過自媒體行使表達權將使不特定的多數人接收到信息，產生社會影響。同時，由于網絡的傳播速度極快，在短時間內網絡信息即可被大多人所看到，產生網絡輿情。三是對自身言論不負責任。由于網絡的開放性，任何人都能通過網絡終端進入網絡發表言論。盡管《網絡安全法》明確規定了網絡實名制的要求 ，但是自其實施生效以來，實名制并未得到有效落實，這使得對于網絡發表虛假言論追責十分困難。

正是由于自媒體時代表達權的上述特點，網民在網絡上任意行使“表達權”，加劇網絡輿情的爆發。

4.輿情管理方式存在問題

目前我國所采取的輿情管理方式可以用一個“堵”字來形容。輿情的治理就如同治水，不能光靠“堵”來解決，應當“堵”與“疏”相結合，一味地“堵”只會使輿情愈演愈烈。在網絡上要給網民留下發言的途徑，不能限制網民的正當發言。

5.監管受技術發展限制

伴隨著互聯網科技的日新月異，自媒體平臺的運用也更加靈活多樣，網絡輿情傳播方式更是靈活多樣。采用老技術老方法對新的輿情傳播方式是不能進行有效監管的，我們必須創新網絡輿情監管技術，讓輿情始終在掌控之中。

三、對高校統戰工作正確運用網絡輿情法律規制的建議

1.認真學習《網絡安全法》等法律知識，嚴格依法辦事

《網絡安全法》只是一部關于互聯網的綱領性基本立法，并未涉及詳細的規定，需要諸多司法解釋與實施條例與之配合。立法機關應當根據我國國情出臺配套司法解釋與實施條例。

例如網絡輿情的監管不應該局限于網民，對網絡服務提供者也應當進行監管。在社會主義市場經濟體制下，網絡服務提供者為處于市場中的網絡公司。我國《公司法》在第二十三條和第七十六條分別規定了有限責任公司與股份有限公司的設立條件，但是這兩條只是規定了公司設立需要的普遍條件，對于網絡公司成立并沒有規定其標準，在《網絡安全法》中也沒有相應的規定。網絡公司的運營必須要保證自身產品或者提供服務的安全，同時對自己所提供的服務進行監管，對于沒有安全保障技術的網絡公司在進入市場時我們就應當加以限制。《網絡安全法》第六章為法律責任，在第六章共計12個條文中，只有第七十四條的規定包含網絡用戶的責任，其余11條均是在談論網絡運營者的責任。網絡的監管無疑應當是由網監部門與運營者進行監管，監管不力應當承擔責任，但是作為使用者的用戶在其中也應當承擔相應責任，網絡輿情的傳播，輿論的制造者，謠言的散播者等應當承擔相應的責任。對于破壞網絡安全行為的處罰可采取與《環境資源法》相類似的手段，按天按小時計時處罰。例如，對于在網絡上散發謠言、傳播病毒等行為，時間越長，其造成的影響就越大，完全可以采用計時處罰規則。

另外，由于立法具有一定的滯后性，而網絡技術的發展日新月異，為了防止網絡安全相關法律不能適應新情況，我們應該采用“頻修”原則。所謂“頻修”原則是指，在網絡安全相關法律頒布施行后，立法者要時刻關注網絡市場，收集新情況，以不斷的修法代替立新法，避免法律與社會實際脫節。但是法律必須具有穩定性，這就要求，在進行互聯網立法時要比一般立法更具有前瞻性，要在法律的穩定性和互聯網更新的速度之間尋求一個平衡點。

當前我國關于網絡輿情的立法十分散亂，分布在各個法律法規之中。我們應當將這些法條匯編成專門法典，在原有規定的基礎上，結合《網絡安全法》和如今社會實際形成專門性的立法，將原有法條抽絲剝繭，以《網絡安全法》為中心，形成一個集一般規定、行業準入規則、市場責任、處罰規定等為一體，涵蓋互聯網各個方面的專門法律體系。

2.完善群眾意見反饋制度

加強高校官方機構網上辦事建設，設立專門咨詢反饋平臺。相關機構不能及時回應網民的聲音是加劇輿情的一個原因，因此高校相關部門必須要加強官方網上平臺建設，及時回饋。面對網絡輿情，回避不僅不能夠解決問題，還更容易激化矛盾，所以，當網絡輿情爆發時，只有正面迎接它，迅速做出回應，才能有效化解矛盾，將負面輿情消滅，維護社會的和諧穩定。

咨詢反饋平臺的設立是暢通網民與官方機構溝通渠道的重中之重。以往通過電話、郵件、面對面交談的老方法，現在已經越來越少用了，人們更加習慣在網上辦事，進行網絡的在線溝通。可設立專門的輿情監控部門，對網絡負面輿情進行監控，收集并整理輿情，及時上報并做出反饋。屬于舉報、反映問題等輿情的應當及時找相關部門處理，屬于溝通不暢導致誤解的要及時進行答復。對于已經發生的網絡輿情事件，處理部門要秉著公平、公正、公開態度進行處理，不可偏私。

3.簡化網絡輿情監管機構，加強網絡輿情監管隊伍建設

便民高效是行政法的一項基本原則，簡化網絡輿情監管機構，一個窗口對外也是便民高效原則的一種體現。針對目前我國網絡監管機構較為冗雜的狀況，建議整合簡化各個網絡監管機構成為一個新的職能專門化的監管部門，對外統一辦事。這既有利于網絡輿情監管專門化人才的培養與調配，也便于廣大網民的舉報與監督，同時還可以避免眾多監管機構“踢皮球”現象。

加強網絡輿情監管隊伍建設，必須訓練提升網絡輿情監管隊伍的“實戰”應對能力。要加強網絡輿情相關專業知識和技能培訓，把網絡輿情應對方式加入日常培訓課程中。強化專業化隊伍建設，不定期開展突發網絡輿情應急演練，在實際演練中總結經驗，吸取教訓，提升業務能力。培養網絡輿情專門人才，引導輿論走向。在日常工作中加強網絡法制宣傳教育，增強社會群眾法制意識，規范網絡行為，養成文明的上網習慣。

4.完善責任追究機制

網絡輿情的爆發，通常是由于網民遭受不公正待遇，激發一些網民的正義感，再被某些不法分子加以利用。為了維持社會穩定，必須要有制度的保障，必須通過一些措施來懲罰非正義行為。同時，必須對虛假信息的惡意傳播者進行懲罰，對監管不力而使輿情持續發酵蔓延的領導干部進行問責。

四、結語

沒有規矩不成方圓，盡管任意性是互聯網的一個賣點，但任何行為都應當在法律的規制范圍內。網絡輿情反映了社會問題，是群眾反映意見、高校領導了解民情的一個渠道;但若不加監管，被不法分子利用，就會成為危害社會和平穩定的炸彈。因此，盡快建立并完善互聯網絡法律體系是我國當前立法的重中之重。

（田圣斌為江漢大學教授，網絡社會治理法治研究所所長;彭楊為武漢大學法學院碩士生）

責任編輯：尚國敏