社會組織承接政府購買公共服務能力偏差

李瓊

摘 要：近年來，各級政府不斷重視和強調社會組織能力建設，社會組織能力總體上在不斷提高。但在實際工作中，部分社會組織還存在自制能力、創新能力、專業能力和集資能力等多重能力偏差的現象。通過總結社會組織在承接政府購買公共服務的能力偏差現象，分析造成社會組織承接政府購買公共服務能力偏差現象的原因，提出提高該項能力的幾種途徑。

關鍵詞：社會組織;政府購買服務;能力偏差

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）04-0191-03

全國各地都在簡政放權的大背景下，不斷實現政府權力的“瘦身”，積極出臺相關服務目錄，為社會組織提供了可以承接和操作的項目，不但讓社會組織可以在政策指導下發揮作用，也保證了社會公共事務的有效服務對接。近年來，全國各地不斷出臺各種政策和采取培訓、孵化等舉措來提升社會組織的能力。但在實際承接政府購買服務中，部分社會組織能力上存在一些較為突出的能力偏差現象，需對此進行分析與研究，并提出解決之途徑。

一、文獻回顧

所謂社會組織承接政府購買公共服務能力偏差，是指社會組織目前具備的能力沒有完全達到《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》所要求的承接主體要具備能力。在王楓云、林志聰（2012）看來，我國政府購買公共服務中的社會組織存在自身發育不足，缺乏獨立性，組織結構不合理，缺乏專職專業人員等缺陷。俞曉波（2012）則指出，我國社會組織總體上發育還不完善，覆蓋面不夠廣，無法承接所有政府購買服務的內容。同時，社會組織濃重的官方色彩還會導致政府購買服務中的遭遇“志愿失靈”的問題。在政府購買公共服務實務中，存在著社會組織業務結構與政府購買需求結構不匹配、服務意識不強、整體承接能力不足等問題，這反映了我國社會組織承接政府購買公共服務的能力仍存在許多偏差現象。

二、社會組織承接政府購買公共服務能力偏差現象的類型

自2013年國務院發文后，社會組織承接政府購買公共服務在一定程度上實現。但在現實工作中，就政府向社會組織購買服務的能力而言，社會組織參與公共服務能力還存在著種種偏差現象。綜合起來看，組織的能力偏差現象大致有以下四種類型。

1.自治能力偏差。自治能力偏差是指社會組織自身內部管理與運作存在能力低下、能力壓抑，使得社會組織內部不能高標準、高質量、高效率地完成工作。具體表現為：一是社會組織機構設置不健全。這在草根組織中較為常見，往往一個人承擔數職，局限了組織的生長和發展。二是人力資源匱乏。對杭州市的社會組織進行了抽樣調查，合計214份有效問卷。社會組織的專職人員數量比較少，有62家社會組織的專職人員數量為0，專職人員數量在3人以下的社會組織共有151家，占比為74.6%。三是社會組織內部監督制度不完善。我國社會組織內部監督制度不完善，在互聯網、紙質媒體報道中數次出現工作人員違紀事件，2014年涉及社會組織人員違紀的便達7件。這些負面事件直接影響到組織的形象，影響社會組織承接政府購買服務。

2.創新能力偏差。這類能力偏差較為多見，這也是各行各業為人詬病的中國最突出的短板，組織僅限于把承接的公共服務按時、按量做完，但是難以持續發展。根據杭州市214家樣本社會組織對于10大子項能力的自評分的平均值的大小比較，從中可以看出，社會組織對于要求具有創新力的“項目設計能力”的平均得分為7.43分，僅高于“對外宣傳能力”和“資金籌集能力”，排在倒數第三。

3.專業能力偏差。我國社會組織發展時間較短，合法性和法律地位的取得歷史極為短暫，組織能力基礎較為薄弱。目前我國的社會組織專業能力偏差主要表現為：專業能力較為低下和單一。社會組織的每個崗位設置都有其科學性與合理性，而我國社會組織時常出現“一人一項目制”的模式，即一個項目一個人做好，非專業人士擔任項目管理人，非財會人員從事財會工作，甚至存在不少組織專職人員為零等現象，難以實現項目對專業的要求。

4.集資能力偏差。集資能力是指社會組織基于組織宗旨和目標，通過政府、社會、企業或基金會等多種渠道，獲得資金、物資和勞務等資源的能力。據對杭州市214家樣本社會組織對于10個子項能力的自評分的平均值的大小比較，可以從平均分值上得出，社會組織能力自評得分最低的是“資金籌集能力”，平均值僅為6.99分。

三、社會組織承接政府購買公共服務能力偏差現象產生的緣由

社會組織能力出現偏差現象的原因，主要包括以下幾個方面。

1.自身能力較弱，不能實現自治。社會組織自身能力不夠，專業人員短缺，以及集資路徑狹窄，都對社會組織自治的實現有較大影響。一是社會組織自身治理模式不健全。部分社會組織內部管理不夠規范，管理制度不健全，管理人員素質良莠不齊。二是社會組織專業能力不足，專業人才稀缺。缺乏專業能力的組織在發展業務上競爭力較弱。相對于其他行業，社會組織的人員缺乏還表現在志愿不足上，社會組織工作人員工資不高，晉升空間較小，缺乏相應晉升機制，大大削弱了大學畢業生到社會組織就業的意向。三是組織經費短缺，集資方式單一。籌資人大多是項目的負責人和運作人，沒有專業籌資人員、團隊或手段技能單一都會影響社會組織集資。因此，經費不足幾乎是所有社會組織的共同問題。

2.政社職能不清，政社分開不夠徹底。當前社會組織仍然存在職能轉移不清楚，政社分開不徹底，社會組織內卷化、行政化等諸多問題。主要表現為：其一，是社會組織缺乏“獨立性”。政府在整個服務供給過程中都控制著資源，社會組織在服務供給時對政府的依附遠遠大于項目運作時的自主性與獨立性。其二，社會組織趨同化。政府購買服務是一項政府完全主導的項目，社會組織不得不改變自身類型以適應，進而導致趨同取向。社會組織的趨同化會導致只追求復制批量生產的效率，而不重視組織參與競爭的核心創新能力。其三，政府購買公共服務的機制不全，配套政策沒有落實。政府出臺了多項支持社會組織發展配套政策缺乏操作，例如稅收優惠、人才保障等方面制度，因種種原因難以落地。

3.監管機制不夠完善。參與政府購買服務的政府、組織、民眾三方主體均具有監管責任。近幾年，中央和各地政府強調創新社會組織監管體制，推動了政府購買服務和社會組織的發展，但社會組織發展的制度性障礙依然存在，監管體制仍然不夠完善，社會組織監督、評估、信息公開等機制不健全，來自社會的監督沒有發揮有效作用。

4.社會認可度不高，社會組織不夠職業化。社會組織不同于政府機關部門，也不同于企事業單位，它是一個社會團體，由于社會組織的目標邊界過大，在中國生長和發展的時間較短，很難快速地獲得政府部門、企事業單位和公眾的認可，這種情況導致社會組織很難留住職業人才。

四、提升社會組織承接政府購買服務能力的路徑分析

提升社會組織的能力建設和創新，需要依托健全的政府購買機制，推出重點扶持機制，重點加大社會組織發展和管理的支持和監管力度，解決社會組織成長發展的自治、集資和專業等能力困境，培育社會力量，引導社會組織參與政府購買。

1.健全政府購買機制體制，營造良好的政府購買公共服務環境。提升社會組織能力的路徑方面，社會組織最為迫切需要的是健全的政府購買機制。一是確定合理有效的購買范圍和目錄。明確哪些服務可以買、哪些不能買，是政府購買服務工作順利開展的前提和基礎，也讓更多具備特殊專業技能的社會組織能夠參與政府購買提供專業服務，緩解社會組織專業能力偏差。二是界定購買主體，厘清各方關系。政府需要尊重社會組織的獨立性，建立平等、信任的新型政社互動關系，將適合社會組織承擔的職能轉移給社會組織，促進社會組織發展。三是健全購買制度，完善購買程序。國家和地方規范上下銜接，相互配套和補充，增強政府購買服務的體系性。成立專職購買服務管理機構，負責構建與完善政府購買社會組織服務體系。

2.多元主體參與監督，推動社會組織能力提升。多元主體的監督體系是社會組織發展的關鍵，得到購買方政府的肯定、社會組織內部的支持、公眾的滿意，第三方評估機構的合格是衡量政府購買“買得值”的核心。加強政府監管的充分性，各部門相互配合對社會組織的日常管理和服務過程進行合力監督，提高監督效果。建立信息公開機制，利用數字工具，及時公開組織信息，拓寬公眾參與監督的路徑。只有強化外部監管與內部管理，才能引導社會組織能力提升。

3.加強社會組織自身能力建設，提高專業服務能力水平。完善組織自治模式，建立組織科學運作制度，設置合理的薪酬和晉升機制，規范日常化培訓體系，落實組織領導人素質能力強化培養計劃，多方面加強與引導組織提高自身能力建設和服務水平。

4.加大宣傳力度，提高各界對社會組織的認可度。通過普及社會組織知識，增強各界對社會組織的了解和認識，使廣大干部群眾轉變對社會組織的態度，支持和參與社會組織的建設。一是政府正確認識社會組織發揮的作用，加大對社會組織的重視。各級政府應調整對社會組織的認識偏差，尊重社會組織的獨立性與合法性，相互協作共同治理。二是社會組織正視自身能力存在偏差的現狀，加強對自身能力的建設。社會組織應當努力提升自身的專業性、公共性、公信力、競爭力和生命力，不斷擴大社會影響力。三是民眾主動參與社會組織工作，轉變對社會組織的認識。民眾要積極主動參與社會組織工作，加強與社會組織的互動，主動轉變對社會組織的認知，進而主動提高對社會組織的認可度。

參考文獻：

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