走向法治化規范化標準化信息化

方黎明

近日，自然資源部辦公廳印發《自然資源確權登記操作指南（試行）》（簡稱《操作指南》），在《自然資源統一確權登記暫行辦法》（簡稱《辦法》）的基礎上，進一步明確了確權登記的技術標準和操作要求等。

《操作指南》出臺背景和起草過程是怎樣的？從哪些方面對組織實施作了細化規定？對難點問題如何明確？圍繞這些問題，自然資源部自然資源確權登記局負責人對此進行了解讀。

記者：《操作指南》出臺背景和起草過程是怎樣的？

負責人：為貫徹落實中央生態文明建設決策部署，建立和實施自然資源統一確權登記制度，原國土資源部等部門2016年12月聯合印發了《自然資源統一確權登記辦法（試行）》;經修訂，自然資源部會同有關部門于2019年7月聯合印發了《辦法》。在此基礎上，為進一步推進確權登記法治化、規范化、標準化、信息化，更好地指導各地開展確權登記，2018年11月，我們在修訂《自然資源統一確權登記辦法（試行）》的同時啟動《操作指南》起草，并做了以下工作。

一是深入總結試點經驗和做法。對三江源、祁連山、湖南南山、福建武夷山、東北虎豹5個國家公園自然資源確權登記試點，甘肅、寧夏濕地確權登記試點，福建、貴州、江西3個國家生態文明試驗區確權登記試點，湖南省單項重要自然資源確權登記試點，福建、貴州探明儲量的礦產資源確權登記試點，寧夏、甘肅疏勒河流域以及陜西渭河、江蘇徐州、湖北宜都水權確權登記試點等的經驗做法，進一步歸納提煉，形成工作流程，并征求有關試點地區的意見。

二是對重點問題進行專題研究。圍繞登記流程、登記單元劃定等問題深入研究，探索實現路徑、操作流程、技術路線，完善登記簿樣式，制定登記單元代碼編制規則和地籍調查技術要求，增強針對性和可操作性。

三是組織開展實地調研。結合2019年度重點區域自然資源確權登記工作，對實踐的重大理論與技術問題進行實地調研，與地方自然資源部門、業務支撐單位、項目承擔單位充分對接、座談研討，深入了解實踐需求、操作難點和重點，有針對性地提出解決思路，并先行先試，及時將好經驗、好做法體現在《操作指南》中。

四是廣泛征求意見建議。2019年10月以來，書面征求各省、自治區、直轄市自然資源部門，生態環境部、水利部、林業和草原局辦公廳（室）及部相關司局意見，在與有關部門溝通協商并認真研究基礎上，逐條修改完善《操作指南》。

記者：對于工作中遇到的重點難點問題，《操作指南》是如何明確的？

負責人：針對自然資源確權登記試點以及2019年部啟動開展的國家公園、長江干流等重點區域確權登記中遇到的問題，《操作指南》作了明確。

一是加強與相關領域改革的協同推進。自然資源確權登記與自然資源調查監測、自然資源所有者權益行使等改革密切相關。為確保改革相互銜接，《操作指南》明確，要充分利用國土調查、自然資源專項調查等成果劃定自然資源類型邊界，避免重復調查產生自然資源類型劃分交叉重復;國家公園等自然保護地登記單元邊界的劃定，要與自然保護地體系建設的總體布局、發展規劃等工作結合，確保自然保護地登記單元界線與管理范圍界線的一致性;自然資源權利主體的確定，要與自然資源資產產權制度改革，特別是分級行使所有權職責的資源清單劃定充分銜接，構建統一的自然資源資產管理體制。

二是對已辦理登記的不動產權利，通過不動產單元號、權利主體實現自然資源登記簿與不動產登記簿的關聯，劃清所有權與使用權邊界，實行登記信息統一管理、實時共享，實現與水利、林草等部門互通，與不動產登記、公共管制信息關聯，為生態文明建設提供基礎支撐和產權保障。

三是關于水流登記單元劃定，在與有關部門多次座談、溝通協商的基礎上，結合2019年自然資源部開展的長江干流確權登記和有關部門開展的水域岸線劃界實踐探索，在《操作指南》中進一步細化了水流登記單元劃定的操作規范，即有堤防的河流、湖泊、水庫，原則上在堤防和護堤地一定范圍內劃定登記單元界線;無堤防的，原則上在設計洪水位范圍內、以地方政府確認的水域岸線劃定登記單元界線。同時，為兼顧水域岸線保護管理需求和耕地保護、城鎮開發管理需要，充分考慮歷史原因和利用現狀，《操作指南》明確登記單元劃定界線原則上要避免與城鎮開發邊界紅線、永久基本農田保護紅線交叉。在實際操作中，登記單元劃定要由自然資源部門會同水行政部門、地方政府核實確認。

此外，針對確權登記流程中涉及的地籍調查、數據審核等重要環節，我們制定了數據庫建庫標準、核查規則，開發了地籍調查（自然資源）數據管理和質檢軟件等，目前正在測試使用。下一步，將組織開發全國統一的自然資源確權登記信息系統，集成整合確權登記成果。數據庫標準待修改完善后，將作為配套技術規范和工作標準分送各地使用。

記者：在組織實施方面，《操作指南》做了哪些細化？

負責人：《操作指南》立足于指導各級登記機構做好組織實施工作，按照《辦法》確定的目標原則，明確工作方法，細化技術要求，優化工作流程，規范技術標準，增強可操作性。

對首次登記流程，在《辦法》規定的通告、地籍調查、審核、公告、登簿5個程序基礎上，細化為收集資料、制作底圖、預劃登記單元、開展通告、地籍調查、登記審核、開展公告、登簿發證8個步驟。對變更登記、更正登記和注銷登記，在《辦法》第28條規定基礎上，區分依囑托和依申請的情況，明確相應登記類型的適用情形、一般程序等內容，細化操作要求。

在登記單元劃定方面，細化劃定規則，明確國家公園、自然保護區等自然保護地按照管理或保護范圍優先劃定登記單元;水流以管理范圍為基礎，結合堤防、水域岸線劃定登記單元;濕地按照自然資源邊界劃定登記單元;森林、草原、荒地按照國有土地所有權權屬界線封閉的空間劃定登記單元;海域依據沿?？h市行政管轄界線，自海岸線起至領海外部界線劃定登記單元;無居民海島按照“一島一登”原則單獨劃定登記單元，整島登記;探明儲量的礦產資源，固體礦產以礦區、油氣以油氣田劃分登記單元。對于重疊的，按照集中連片、保持生態功能完整性原則，規定了不同登記單元類型的劃分順序，明確同一登記單元內的國有自然資源只能包含一個所有權直接行使主體或代理行使主體的原則。

《操作指南》規定了地籍調查技術要求。一是規定權屬調查的方法和內容。依據登記單元權屬來源資料和全民所有自然資源資產清單劃定成果，查清自然資源登記單元代表（代理）行使主體和內容;以集體土地所有權登記成果為依據，獲取登記單元內集體土地所有權宗地的權利人、空間范圍等權屬狀況;通過與不動產登記數據，以及取水許可、排污許可等信息關聯，獲取登記單元內不動產登記和行政許可信息。二是規定了充分利用國土調查和自然資源專項調查成果，查清自然資源的空間范圍、面積等狀況。三是規定了通過關聯國土空間規劃明確的用途管制范圍、生態保護紅線等管理管制成果，直接獲取登記單元內相關管理管制信息。四是規定了調查成果核實的主體和內容。明確調查成果核實以縣為單位，由縣級政府組織，核實內容包括登記單元界線、權屬狀況等。五是規定了地籍調查的成果要求，包括地籍調查表、地籍圖等。六是規定了地籍成果的調查機構自檢、登記機構或授權機構專檢制度。

按照“自然資源登記單元具有唯一編碼，編碼規則由國家統一制定”要求，吸收不動產單元設定與代碼編制規則中有關分層編碼的經驗，在《操作指南》附件中明確了《自然資源登記單元代碼編制規則》，規定了登記單元編碼采用3層15位層次碼結構，即縣級及以上行政區劃代碼（6位）+自然資源特征碼（3位）+登記單元順序號（6位）。既保證了登記單元編碼的唯一性和相對穩定性，又清晰表達了登記單元所在行政區域和登記單元類型，便于登記單元的管理、查詢等。

《操作指南》對登記簿樣式和記載的具體指標作出規定，明確將權屬狀況、自然狀況等記載于登記簿，并關聯國土空間規劃明確的用途、劃定的生態保護紅線等管制要求及其他特殊保護規定等信息。同時，對首次登記通告和公告、地籍調查表、確權登記審核表等表格樣式也作出明確規范。（摘編自《中國自然資源報》2020年2月26日1版）