美國正在“失去”聯(lián)合國

榮智慧

2020年1月，美國和伊朗發(fā)生連番沖突，美國拒發(fā)伊朗外長赴紐約出席聯(lián)合國會議的簽證，遭到“不結(jié)盟運(yùn)動”組織120個成員國聯(lián)名抗議。

往前倒推兩個月，聯(lián)合國大會以187票比3票，譴責(zé)美國對古巴的封鎖禁運(yùn)政策。除了美國，只有巴西、以色列投了反對票，哥倫比亞和烏克蘭棄權(quán)。

聯(lián)合國大會的決議沒有法律約束力，也沒有執(zhí)行力，但是，它的投票結(jié)果反映了世界輿論，或者說，全球“民意”。

作為聯(lián)合國創(chuàng)始成員國和總部所在國，美國怎么落到了這般田地？

“孤立”美國

美國的“形象”正在走樣。皮尤研究中心的一項(xiàng)調(diào)查顯示，在接受調(diào)查的國家/地區(qū)中，2018年有45%的人將美國的權(quán)力和影響力視為“主要威脅”。在特朗普擔(dān)任總統(tǒng)的第一年，這一數(shù)字是38%；而在奧巴馬執(zhí)政的2013年，這一數(shù)字是25%。

這五年間，德國對美國的“不滿”增長了30個百分點(diǎn)，法國則是29個百分點(diǎn)，墨西哥和巴西都增長了26%；美國在東亞地區(qū)的老盟友日本、韓國，感受到威脅的程度分別是66%和67%。

在國際事務(wù)的投票上，美國的“親和聯(lián)盟”處于分崩離析的邊緣。“親和聯(lián)盟”代表了用投票方式表達(dá)類似政策偏好的國家/地區(qū)集團(tuán)。如今在聯(lián)合國大會上，很多本屬于美國“親和聯(lián)盟”的國家，也在向美國投出反對票。

聯(lián)合國大會每年的投票內(nèi)容有幾項(xiàng)是固定的，比如古巴封鎖、武器控制、中東問題、人權(quán)和自由貿(mào)易。很長一段時間里，美國都主導(dǎo)著“投票結(jié)果”，但是近年來已經(jīng)效果不佳。會上，巴勒斯坦大使里亞德·曼蘇爾代表134個發(fā)展中國家發(fā)言，對特朗普政府加強(qiáng)封鎖的做法表示遺憾。

類似的事情還有很多。

非洲的“刺頭青”如雨后春筍。津巴布韋長期以來都是美國事務(wù)的批評家。其政府發(fā)言人喬治·查蘭巴公開表示，永遠(yuǎn)不會順從某一個大國的外交政策。2017年時，它也是在聯(lián)合國大會上譴責(zé)特朗普承認(rèn)耶路撒冷為以色列首都政策的一員。那一次，跟著美國投贊成票的只有8個國家。

南非一方面承認(rèn)和美國關(guān)系不錯，一方面也經(jīng)常和中國、古巴、沙特阿拉伯、委內(nèi)瑞拉在投票上保持一致。中國外長剛剛訪問的布隆迪，此前也對美國涉嫌侵犯人權(quán)、削減援助的做法大加抨擊。

在拉丁美洲，美國的“死對頭”委內(nèi)瑞拉于2019年10月，被聯(lián)合國大會以無記名投票方式“選進(jìn)”了聯(lián)合國人權(quán)理事會。

聯(lián)合國人道主義事務(wù)負(fù)責(zé)人曾估計(jì)，2019年春天，委內(nèi)瑞拉約1/4的人口——即700萬人需要人道主義援助。不斷惡化的經(jīng)濟(jì)狀況，已導(dǎo)致數(shù)百萬委內(nèi)瑞拉人步行逃離該國。

委內(nèi)瑞拉在所屬的“拉丁美洲和加勒比國家集團(tuán)”比較孤立，但聯(lián)大最后的投票結(jié)果是，巴西得153票，委內(nèi)瑞拉得105票，哥斯達(dá)黎加得96票，前兩名代表拉美進(jìn)入人權(quán)理事會。顯然，有區(qū)外的許多國家，用這種支持“美國眼中釘”的方式，來“報(bào)復(fù)”美國。

美國已在2018年6月退出了人權(quán)理事會，抗議其經(jīng)常譴責(zé)以色列“欺負(fù)”巴勒斯坦。當(dāng)然，美國立刻對委內(nèi)瑞拉“上位”表達(dá)了不滿，稱“有105個國家投票贊成這種侮辱人類生活和尊嚴(yán)的國家，證明人權(quán)理事會已經(jīng)破裂”。

而曾經(jīng)和美國榮辱與共的“西歐和其他國家集團(tuán)”，早在2001年就“變了臉”。那一年，美國第一次被排除在聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)組之外。過去的盟友們紛紛批評美國漠視國際組織、拒絕簽訂《京都議定書》、拖欠聯(lián)合國巨額會費(fèi)等等。總結(jié)起來，西歐對華盛頓的態(tài)度就是“不耐煩、失望和惱火”；美國自己也開始困惑于“為何聯(lián)合國各個成員日益發(fā)現(xiàn)美國是不可信任的伙伴”。

由于對聯(lián)合國諸多事務(wù)不滿，美國從2013年起就在拖欠聯(lián)合國會費(fèi)了，欠費(fèi)一度超過10億美元，目前仍有5億美元未交。美國認(rèn)為，聯(lián)合國幾十個部門、4萬多員工中，大部分是不必要的；美國分?jǐn)偟臅M(fèi)遙遙領(lǐng)先于其他國家，而未及時交會費(fèi)的國家多達(dá)數(shù)十個（年初有7國因長期拖欠會費(fèi)，被剝奪聯(lián)大投票權(quán)）。

何況，在聯(lián)大投票時站在美國對立面的大多數(shù)國家，又小，又窮，甚至整個大洲的生產(chǎn)總值都比不上美國的一個加州，卻屢屢在政治表決時投反對票，它們做出選擇的憑據(jù)何在？

誰在作對？

過去的35年里，美國每年都會發(fā)布一份報(bào)告，將美國在聯(lián)合國的投票記錄和其他國家的記錄一一對照，以便量化“是誰在和自己作對”。

根據(jù)報(bào)告，2019年其他國家/地區(qū)給美國投贊成票的，只有31%，和2018年持平。“美國人支付了聯(lián)合國預(yù)算的22%，比排在第二、三、四位的捐助國捐助款項(xiàng)之和還多，盡管持有如此慷慨大方的態(tài)度，其他成員國卻不那么支持我們……這不是我們可接受的投資回報(bào)。”美國時任駐聯(lián)合國大使尼基·黑莉說。

美國引領(lǐng)全球輿論的高潮是在冷戰(zhàn)結(jié)束之后。冷戰(zhàn)結(jié)束前十年，聯(lián)合國大會上的美國追隨者，最少時達(dá)到總會員國的15%，而1991年之后，支持的紅線開始越過30%的基準(zhǔn)線，并在1995年達(dá)到51%的巔峰。而2000年之后，這一數(shù)據(jù)又持續(xù)走低，徘徊在30%左右。

尼基·黑莉所說的“回報(bào)”，就是指美國派發(fā)大量經(jīng)濟(jì)和軍事援助之后，希望得到的“贊成票”。

一般而言，三個因素影響著聯(lián)大會議里的投票傾向。

首先，聯(lián)合國大會的投票原則為“一國一票，票票等值”。很多人口極少、國土狹小、積貧積弱的小國，一票的分量不比美國輕。它們在投票時，會以國家利益、地區(qū)利益或集團(tuán)利益為先。

同時，聯(lián)合國體系內(nèi)某些特定席位，只能或傾向于由小國代表擔(dān)任，使得小國的“主事”機(jī)會遠(yuǎn)多于大國。像聯(lián)合國秘書長和聯(lián)合國大會主席的席位，基本上從中小國家代表中產(chǎn)生。而在議題的選擇權(quán)上，小國也更具優(yōu)勢。1989年時，馬爾代夫的聯(lián)合國代表致信秘書長，請求在大會議程中加入“小國的保護(hù)和安全”的議程，最終大會加入此項(xiàng)議程，秘書長作了關(guān)于該議題的報(bào)告。

其次，地區(qū)集團(tuán)、其他政治集團(tuán)一直在對聯(lián)大投票起作用。像七十七國集團(tuán)，全部由亞非拉的第三世界國家組成，目標(biāo)是扭轉(zhuǎn)發(fā)展中國家在國際貿(mào)易中的被動地位，自然會和“美國優(yōu)先”的目標(biāo)有所抵觸。像伊斯蘭合作組織，成員遍及中東、中亞、西非、北非和印度次大陸，覆蓋人口達(dá)16億，宣稱支持巴勒斯坦人民恢復(fù)民族權(quán)利和重返家園的斗爭，和美國力挺以色列的宗旨格格不入。像“不結(jié)盟運(yùn)動”，發(fā)軔于冷戰(zhàn)時期，不與任何一個超級大國結(jié)盟，近年來致力于推動“去帝國主義”。

再次，“金錢外交”的力量，離開了理想條件，有效性往往打折扣。從1980年至2008年，美國為受援國提供了近4600億美元的發(fā)展經(jīng)費(fèi)，不可謂不多。但一份關(guān)于2000年至2008年的聯(lián)大投票記錄的分析報(bào)告卻顯示，約95%的受援國在非共識性投票中給美國投了反對票，在美國認(rèn)為“重要”的非共識性投票中，72%的受援國投了反對票。

美國援助程度最大的30個國家里，有29個國家在非共識性投票中給美國投了反對票，有25個國家在“重要”的非共識性投票中給美國投了反對票。這也促使美國尋找其“親和聯(lián)盟”貌合神離的更深層原因。

“自由指數(shù)”

很多現(xiàn)實(shí)主義者認(rèn)為，美國根本無須在意聯(lián)合國的任何實(shí)質(zhì)性影響。然而，作為最負(fù)盛名、聯(lián)系最廣泛的國際組織，聯(lián)合國可為美國支持的行動提供至關(guān)重要的合法性支撐。

兩次海灣戰(zhàn)爭就是最佳案例。1991年的海灣戰(zhàn)爭，美國得到了聯(lián)合國安理會的授權(quán)，2003年則沒有取得授權(quán)，結(jié)果迥然不同：1991年時，盟國提供了16萬名軍人，美軍傷亡人數(shù)為299人，美國納稅人僅花了100億美元；2003年時，盟國提供了4.5萬名軍人，美軍傷亡人數(shù)超過4000，美國納稅人花了4000億美元。

而在影響聯(lián)合國大會投票傾向的因素中，相比經(jīng)濟(jì)援助、集團(tuán)裹挾等外因，內(nèi)因起著更大的作用。而一國的“自由指數(shù)”是一個更為有效的觀察對象——投給美國的贊成票，隨著政治自由、經(jīng)濟(jì)自由的增加而增加。

經(jīng)濟(jì)自由意味著個人的工作、生產(chǎn)、生活、消費(fèi)的基本權(quán)利不受國家侵犯。更大的經(jīng)濟(jì)自由賦予人們更多的機(jī)會，不僅可以帶來持久的繁榮，還可以培養(yǎng)對人權(quán)的尊重。

《2010經(jīng)濟(jì)自由指數(shù)》考察了10個關(guān)鍵要素，每個國家在“十大自由”上都以0—100分的分?jǐn)?shù)區(qū)間進(jìn)行評分。根據(jù)平均得分，分為“自由”“幾乎自由”“中等自由”“幾乎不自由”“受壓制”五種類型。

通過對比聯(lián)合國大會的投票模式，可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)自由度較高的國家，更有可能把贊成票投給美國。從2000年至2008年的綜合比較結(jié)果來看，經(jīng)濟(jì)“自由”國家投給美國的贊成票，是“受壓制”國家的兩倍以上。

政治自由的檢視結(jié)果，和經(jīng)濟(jì)自由的檢視結(jié)果高度重合。《2010世界自由指數(shù)》根據(jù)10個有關(guān)政治權(quán)利的問題和15個有關(guān)公民自由的問題，對每個國家的政治自由度進(jìn)行評級，分為“自由”“部分自由”和“不自由”三種類型。

2009年，在聯(lián)合國大會所有的非共識性投票中，自由國家以36.6%的票數(shù)對美國投了贊成票；而在“重要”的非共識性投票中，自由國家以50.8%的票數(shù)對美國投了贊成票。從2000年至2008年的綜合比較結(jié)果來看，政治“自由”國家投給美國的贊成票，是“不自由”國家的兩倍以上。

聯(lián)大會議上的博弈，是各國在國際上博弈的縮影，各國根據(jù)自身的國家利益進(jìn)行投票。隨著國家在政治和經(jīng)濟(jì)上變得更加自由，符合它們利益的政策也越有可能與美國的利益接近。

從這個結(jié)果反推，可以說越來越多的國家，特別是小國，并沒有在政治和經(jīng)濟(jì)上變得更加“自由”，畢竟美國得到的票數(shù)正在減少。

同樣地，這也促使我們反思美國人定義的“自由”——到底在何種程度上，個人權(quán)利意味著不受侵犯，公民表達(dá)意味著民主平等？如果沒有達(dá)到美式“自由”，是否一定是站在了自由的對立面？毋寧說，它們只是站在了美國的對立面。

美國失去的“票數(shù)”和民意，不正暗示了其軟實(shí)力的衰落？

回顧聯(lián)合國的投票史，美國這座“道德燈塔”似乎遵循著一個周期：每隔一段時間，來自燈塔的光芒就會轉(zhuǎn)移開去。

（摘自《南風(fēng)窗》2020年第3期）