三權協調與三權制衡：政府與民間視野下的立憲之路*
——以清末責任內閣為中心的探討

李鳳鳳

內容提要 自清廷宣布預備立憲開始，清政府與民間輿論對立憲的理解就出現了偏差，清政府選擇的是國權統一、三權協調的立憲路徑，民間則呼吁三權分立、互相制衡的立憲路徑。二者在同一“立憲”命題下，進行著不同立憲路徑的規劃和思考，思維角度和立論依據都不處在同一出發點，其內容和結果也大不相同。可以說，清政府與民間輿論就立憲問題自始至終沒有達成一致，二者只是在各自的思維模式中各行其是，矛盾和沖突自然不可避免。

關于清末的預備立憲活動,學界已經進行了充分研究,但大多是從以立憲派為代表的在野一方,或者以清政府決策者為代表的在朝一方進行單方面的論述,缺乏對二者的對比研究。①關于清末政府和民間立憲主張的研究主要有張錫勤《論立憲派與清政府在“立憲”問題上的分歧》,《求是學刊》1989年第5 期；王開璽:《清統治集團的君主立憲論與晚清政局》,《北京師范大學學報》1990年第5 期；孔祥吉:《張之洞與清末立憲別論》,《歷史研究》1993年第1 期；鄧紅洲:《張之洞“從緩”“從速”立憲論》,《近代史研究》1998年第3期；遲云飛:《清季主張立憲的官員對憲政的體認》,《清史研究》2000年第1 期；王開璽:《論資政院中的立憲派議員》,《史學集刊》2003年第3 期；祖金玉:《清末駐外公使的憲政主張》,《南京社會科學》2005年第4 期；王曉秋:《試論清末京城立憲派》,《北京社會科學》2009年第3 期。本文試圖從清政府與社會輿論兩個角度進行比較分析,找出二者對立憲認識的異同之處,以期加深對清末新政的研究。由于立憲活動涉及內容廣泛,本文選取國人廣泛關注的責任內閣為個案,分析政府與民間對立憲的不同理解。

經過庚子事件和日俄戰爭,立憲救國已經成為一種社會思潮,不僅有在野人士的呼吁,也有在朝官員和地方督撫的催促。在這股思潮的推動下,清廷于1905年派五大臣出洋考察政治,并于1906年頒布預備立憲上諭,預備立憲進入了實踐層面。雖然朝野上下在“立憲”這一主題上達成了一致,但面對如何立憲,又有不同的主張:首先,在立憲的方式上,是效仿英國,還是模仿日本,中央官員、地方督撫、在野立憲派等都有不同的主張；其次,在立憲的程序上,各方力量也圍繞先改官制還是先定憲法,先設內閣還是先開國會等問題進行了激烈爭論。因此,在政治改革啟動之后,各種困擾也紛至沓來,各種政治力量紛紛提出自己的意見和主張,企圖影響政府決策。

一 清朝統治集團內部的立憲主張

清政府于1906年9月1日(光緒三十二年七月十三日)發布的預備立憲上諭,指出“我國政令積久相仍,日處阽危,憂患迫切,非廣求智識,更訂法制,上無以承祖宗締造之心,下無以慰臣庶治平之望”,而西方各國富強之由,在于實行憲法,諸事取決公論,所以君民一體,“時處今日,惟有及時詳析甄核,仿行憲政,大權統于朝廷,庶政公諸輿論,以立國家萬年有道之基”,但規制未備、民智未開,“故廓清積弊,明定責成,必從官制入手,亟應先將官制分別議定,次第更張”。①《宣布預備立憲先行厘定官制諭》(光緒三十二年七月十三日),故宮博物院明清檔案部編《清末籌備立憲檔案史料》上冊,中華書局,1979,第43—44 頁。該上諭核心內容有二:一是確定了預備立憲的改革方向；二是從改革官制入手。責任內閣制問題則是官制改革中的中心議題,成為朝野議論的焦點。

戴鴻慈、端方在出洋考察政治歸國后編纂了《歐美政治要義》一書,該書詳細介紹了責任內閣,稱在立憲國,君主神圣不可侵犯,國務大臣代君主行使職權,若行政有失誤之處,國務大臣即須辭職,成立一新內閣,君主則安然如故,超然于全國政治之上,世襲罔替。當君主的命令遭到民眾反對或者違背憲法時,大臣就不執行,如果君主強制執行,大臣應以辭職相抗,如果大臣辭職后成立的新內閣仍不執行,直到君主收回成命,違憲之事即無從發生。如果大臣明知君主的旨意違憲而仍執行,則該大臣應受到議會的彈劾。如此“違背憲法之制令自不行而止矣,終無損于君主之所以為君主也”。①戴鴻慈、端方:《歐美政治要義》,清光緒三十三年(1907)石印本,第44—46 頁。端方還指出:“所以必以閣臣負其責者,一則使之忠于職任,無敢諉卸以誤國；一則雖有缺失,有閣臣任之,則天下不敢致怨于君主,所謂神圣不可干犯者,此也。”②《請改定官制以為立憲預備折》,《端忠敏公奏稿》卷六,沈云龍主編《近代中國史料叢刊》第10 輯第94 冊,臺北,文海出版社,1967,第722 頁。

戴、端二人制訂的責任內閣方案是以日本為榜樣,仿效西方責任內閣之制,以統一中央行政,“責任內閣者,合首相及各部之國務大臣組織一合議制之政府,代君主負責任者也。蓋中央政府實一國行政之總匯,一切政策從茲出焉,各部漠不相謀,則政策萬難統一。故各國每由君主自擢首相,由首相薦舉閣臣,一切施政之方,由閣臣全體議定,然后施行,而得失功罪,在閣臣全體同負其責”。③《出使各國考察政治大臣戴鴻慈等奏請改定全國官制以為立憲預備折》(光緒三十二年七月初六日),故宮博物院明清檔案部編《清末籌備立憲檔案史料》上冊,第367—383 頁。袁世凱也積極主張設立責任內閣,他指出:“東西立憲各國,皆用責任內閣之義,使其君主超然為不可侵犯之神圣,故萬年共戴一尊,蓋立憲國之憲法,恒使國務大臣代任君主之責。”④《直隸總督袁世凱密陳管見十條清單》,中國第一歷史檔案館藏立憲檔,第144 頁。

由此可見,主張立憲的大臣對責任內閣分析和理解的最終落腳點都是責任內閣與君權的關系問題,而對其在行政效率的提高、全國政務統一等方面起到的作用則棄之不問。總之,責任內閣可以更易,而君主神圣不可侵犯,這一點對他們而言已經是可行立憲的最大理由。正如時人對出洋考察五大臣歸國是否能洞窺立憲本源表示懷疑,“立憲二字,非一言一語所能詳,亦非一年數月所能舉,諸大臣游歷五月之久,即知其為富強之本,可謂洞窺核要。然立憲政體,各國之組織如何,其性質如何,其由來之歷史如何,其施行與中國見勢之相關如何,其施行后之效果如何,恐未能加詳也”。⑤《論立憲先改官制之方針》,《時報》1906年8月28日。

1910年4月,李家駒制訂了改革官制方案大綱的《行政綱目》后,由憲政編查館交由各衙門酌核,各衙門“乃各潦草塞責,成二三頁短章”,最后憲政編查館匯總后發現“各部院千篇一律,求其能明達大體,統盤籌畫者,殆無其人”,“此亦足見現今政治界之消息矣”。①《時報》1910年6月3日。1910年,云貴總督李經羲在奏請設立責任內閣時,說“有責任內閣以取決輿論,尚可漸趨于有益之競爭,無責任內閣以總挈政綱,勢必終歸于無形之潰裂”,“查各國內閣制度,凡各部之行政長官皆為內閣之國務大臣,國家政事,每年由閣臣先期規劃,若者宜因,若者宜革,若者宜全力經營,若者宜先立基礎,一一參酌國勢,權量財力,擔任利害,熟計統籌,預為宣示,宣示以后即須按途循轍,計日程功,若或中止變更,凡屬閣臣,均受其咎,責任內閣之名,取義即由于此”。②《滇督李經羲請設責任內閣折》,《國風報》1910年6月1日。李經羲是促成督撫聯銜電奏設立責任內閣的發起人和聯絡人,他對責任內閣的理解也是僅看到了責任內閣統籌政務的表層現象,對其深層機理并無涉及。

1911年3月20日(宣統三年二月二十日),出使美國、墨西哥、秘魯、古巴等國的使臣張蔭堂奏請設立責任內閣,“以總司全國政綱”,指出中國秦漢時代有丞相之制,自明代廢除丞相,“自后中樞之權乃不得不移于內閣大學士,雖無丞相之名,而有丞相之實。今日各國之有總理大臣,即吾國昔代立相之制也,但其規制之優美遠過于昔時,即在于統各部而負責任之一事”。③《出使美墨秘古國大臣張蔭堂奏陳設責任內閣裁巡撫等六項文職官制折》,故宮博物院明清檔案部編《清末籌備立憲檔案史料》上冊,第550 頁。可見駐外公使對責任內閣的認識也將此等同于中國古代的宰相。

立憲國的基本原則是實行行政、立法、司法三權分立,責任內閣即是限制君權、擴張民權的結果。但是考察憲政大臣不從學理角度探討憲政的制度設計,而從事實層面注重君權與內閣的關系,認為皇權與內閣可以并存而不相害,并行而不相悖。這其中必定不免有大臣為了催促清廷立憲而只講立憲對君權及皇室的好處,而隱瞞了立憲會削弱君權的結果,因為官僚在向上級傳達信息時,“都傾向于夸張地反映對其有利的信息,極力掩蓋對其不利的信息”。④〔美〕安東尼·唐斯:《官僚制內幕》,郭小聰譯,中國人民大學出版社,2006,第82 頁。但這也反映了朝臣仍是在舊的專制體制思維模式下,對立憲進行片面的解釋,按照自己想當然的理解對立憲進行篩選嫁接,這種新舊雜糅的理解傳達到清廷那里,就成了立憲的指導思想和中心原則,即在絕對確保君權的前提下進行立憲。所以朝臣主張設立的責任內閣,只是皇帝的輔助機構。

根據這種指導思想,清廷決策層經過長時間的商議,最終在1911年5月8日(宣統三年四月初十日)頒布《內閣官制》和《內閣辦事暫行章程》,稱“現在各種政治機關皆未完備,而設立內閣又屬萬不可緩,亟應先立基礎,溝通新舊,以利推行,而免窒礙”,故“擬內閣官制十九條,以立經邦大本,憲政始基”。①《憲政編查館會議政務處會奏擬定內閣官制并辦事暫行章程折》(宣統三年四月初十日),故宮博物院明清檔案部編《清末籌備立憲檔案史料》上冊,第559—560 頁。《內閣官制》可謂清廷立憲思想的集中體現,通過分析《內閣官制》及《內閣辦事暫行章程》,可以看出它具有以下幾個鮮明的特點。

第一,責任內閣對皇帝負責。

立憲國家的內閣制度中最為重要的一條即內閣對誰負責的問題,這直接關系到內閣的性質。在典型的立憲國中有兩種類型:以英國為代表的立憲國,是內閣由議會產生,并對議會負責；以德、日為代表的立憲國,則由君主任命內閣總理大臣,內閣對皇帝負責。清廷頒布的內閣官制模仿了德、日的內閣方案,內閣總理由皇帝任命,對皇帝負責。而且,按此規定設立的內閣,即便與德國、日本的內閣相比,權力也大為縮小。因為在正常的內閣制度下,國務大臣由內閣總理提名、君主批準,國務大臣具有很大的獨立性,除一些特別事務須請示君主外,其他一般政務都可以獨立處理。但清廷內閣官制不僅規定內閣總理大臣、協理大臣“候旨特簡”,還規定其他國務大臣“均候特旨簡任”,國務大臣的職責是“輔弼皇帝,擔負責任”。總理大臣、協理大臣“每日入對”,與之前的軍機處每日入對的形式相同,并且針對種種事項規定“奏請圣裁”,如內閣總理大臣認為各部大臣之命令或處分有不妥當者,“得暫令停止,奏請圣裁”。此外,內閣總理大臣就其所管事務,對于各省長官及各藩屬長官,“得發訓令”,如果認為各省長官及各藩屬長官的命令或處分有違背法律或逾越權限的,“得暫令停止,奏請圣裁”。②《憲政編查館會議政務處會奏擬定內閣官制并辦事暫行章程折》(宣統三年四月初十日),故宮博物院明清檔案部編《清末籌備立憲檔案史料》上冊,第561—564 頁。由此可見,內閣在處理政務上受到君主的制約,其實只是在君主旨意下處理政務。

第二,以權力平衡為原則,設協理大臣以分總理大臣之權。

《內閣辦事暫行章程》規定了除設總理大臣一人外,還設有協理大臣一至二人。參與編訂該草案的汪榮寶對此極為反對,曾就設置協理大臣一事“于肅邸前力陳其非”,①《汪榮寶日記》,沈云龍主編《近代中國史料叢刊三編》第63 輯第623 冊,臺北,文海出版社,1990,第821 頁。并作一說帖說明此制之流弊,但會議政務處王大臣商議后并未采納汪榮寶的建議,仍堅持設立協理大臣,以掣肘總理大臣,分割總理大臣的權力。這其實還是中國君主專制社會官僚體系中,以設官分職以相互制衡、相互掣肘為原則,以達到君主集權目的的延續。設協理大臣也是新內閣官制與其他各國內閣制相比最為獨特之處。所以協理大臣從開始出現就引起輿論的廣泛關注與批評,也是新內閣官制備受指責的原因之一。

《大公報》指出,按照中國官制舊例,“每一長官必設二三副職以陪,親王之上,自宰相下逮州縣,糜不皆然,一若有正必有副,實為天經地義、不可變革之公例也”,但亦因此造成“權限不分,徒多枝贅”。而責任內閣之總理大臣“輔弼元首,出納政令,對于國民負一切之責任”,如果再設置副大臣,在權限分配上存在問題,“適以開大臣推諉之門,而并妻匹嫡之副大臣,非盲從大臣,即掣肘大臣,而國是于焉大紊”,如果不切實改革,“則異日之新內閣,猶是變相之舊軍機,而總理大臣仍不過承上啟下之機關,于事實上有專擅之權,于法律上無負責之義,副大臣則循循然,屢進屢退,不必有絲毫之建樹,是不啻以舊有之留聲機器、寫字機器,不適于用撤而去之,而于大廷之上特設一總速記員,附之以二三應聲蟲”。②《論新內閣不必設副大臣之理由》,《大公報》1911年3月5日。《時報》也指出,責任內閣設總理大臣一人、協理大臣二人,“是不啻三頭政治”,“兩協理既非各部之長官,而又立于行政最高機關之地位,將來非梗阻部務,即有視各部為一內閣之補助機關者,是以最良之合議閣制,將變為獨裁閣制矣”。③《讀設立內閣上諭感言》,《時報》1911年5月10日。

第三,軍事事務獨立于內閣之外。

《內閣官制》第十四條規定軍事事件不歸內閣管轄,“關系軍機軍令事件,除特旨交閣議外,由陸軍大臣、海軍大臣自行具奏,承旨辦理后,報告于內閣總理大臣”。④《憲政編查館會議政務處會奏擬定內閣官制并辦事暫行章程折》(宣統三年四月初十日),故宮博物院明清檔案部編《清末籌備立憲檔案史料》上冊,第562 頁。《內閣辦事暫行章程》第七條重申了這一原則,“按照內閣官制十四條,由陸軍大臣、海軍大臣自行具奏事件,應由該衙門自行具折呈遞,毋庸送交內閣”。①《憲政編查館會議政務處會奏擬定內閣官制并辦事暫行章程折》(宣統三年四月初十日),故宮博物院明清檔案部編《清末籌備立憲檔案史料》上冊,第564 頁。可見,作為全國行政統一機關的責任內閣卻無軍權,這是效仿日本的做法,將軍事獨立于內閣之外,受皇帝直接指揮。

第四,皇帝有種種特旨召見之權。

《內閣官制》指出,“內閣總理大臣一人,為國務大臣之領袖,秉承宸謨,定政治之方針,保持行政之統一”,內閣總理大臣就其所管事務,對于各省長官及各藩屬長官,“得發訓令”,②《憲政編查館會議政務處會奏擬定內閣官制并辦事暫行章程折》(宣統三年四月初十日),故宮博物院明清檔案部編《清末籌備立憲檔案史料》上冊,第561 頁。但是《內閣辦事暫行章程》又規定了在內外新官制一律施行以前,“按照向例,得蒙召見人員于國務有所陳述者,由內閣總理大臣或協理大臣帶領入對。其御前大臣、領侍衛內大臣、軍諮處、海軍司令部、宗人府、內務府各大臣、弼德院院長、資政院總裁及其他蒙特旨召見,或法令有特別指定者,如八旗都統,前鋒、護軍、步軍各統領,或辦理旗營,或宿衛宮禁,不負國務上之責任等官皆是,不在此限”。各省督撫除特旨召見外,其于陳述國事者,“應先商明內閣總理大臣、協理大臣或主管各該部大臣,會同入對”。③《憲政編查館會議政務處會奏擬定內閣官制并辦事暫行章程折》(宣統三年四月初十日),故宮博物院明清檔案部編《清末籌備立憲檔案史料》上冊,第563—565 頁。可見,負責軍事的重要部門和不負國務責任的機關有特旨召見之權,尤其是作為地方行政長官的督撫也有特旨召見之權,這就與責任內閣對督撫的直接領導發生了矛盾,既然皇帝可以特旨召見督撫,督撫就可以越過內閣直接向皇帝陳述政見,如果與國務大臣意見不合,則會影響責任內閣的運作。

由此可見,清末設立的內閣官制雖然是以日本、德國為模仿對象,但制定出來的內閣官制與日、德內閣有很大不同,皇帝的權力比日本天皇、德國皇帝大得多；雖以統一行政為目的,但仍沿用了權力平衡的原則,在設立責任內閣的同時,設弼德院以輔助皇帝,制衡閣臣。弼德院的設立即在于“恐新內閣權限過專,因定弼德院與內閣平權”,④《專電》,《時報》1911年2月18日。“弼德院可以近依帝座,朝夕論思,凡上下應達之機緘,與操縱內治外交之扃鑰,股肱元首,左右閣臣,皆于該院寄之”。①《憲政編查館會議政務處會奏擬定弼德院官制折》(宣統三年四月初十日),故宮博物院明清檔案部編《清末籌備立憲檔案史料》上冊,第568 頁。同時設軍諮府“秉承詔令,贊襄軍謨”,②《設立軍諮府諭》(宣統三年四月初十日),故宮博物院明清檔案部編《清末籌備立憲檔案史料》上冊,第571 頁。把軍權獨立出去以削弱責任內閣的權力,“軍諮府之權力大可與內閣、弼德院鼎足而三也”。③《內閣翻新記》,《時報》1911年5月17日。因此,清政府公布的內閣官制是在確保君權至上的前提下制訂的,與較為保守的考察政治大臣的陳述相比,更趨保守和倒退。

二 社會輿論呼吁的立憲主張

民間社會輿論呼吁立憲時,把憲法、國會、責任內閣視為立憲的三要素。清政府1908年頒布《欽定憲法大綱》后,國人將關注焦點放在召開國會上,而清政府決定先立內閣后開國會,責任內閣這個以往被國人忽視的問題因先予付諸實踐而備受關注。

責任內閣為一國行政總匯之地,改革官制而不先立責任內閣,猶如“衣之無領,水之無源,即使百變其名,亦終無逾治亂之數”,責任內閣的實質即在于“總理大臣奏舉同一政見之人,分任各部長官,以共盡責任于政府”,“必如是,而后可謂之責任政府,必如是,而后可謂組織責任政府,茍反斯道以行之,雖有管葛加俾之才,可決其無絲毫之裨補也”。④《論組織責任內閣之必要》,《時報》1911年12月8日。要使責任內閣盡到責任,必須有監督機關。所以清政府做出先設立責任內閣的決定后,社會輿論普遍關注的是責任內閣與國會的關系問題。

第一,責任內閣與國會應同時成立。

立憲派指出,國會與內閣應同時成立,“二者如車兩輪,如鳥兩翼,組織可分先后,功用斷難偏廢”,有內閣無國會,則無監察機構,“內閣不為跋扈,即為疲靡”；有國會無內閣,則無執行機關,“國會徒成哄市之爭,反樹朝廷之敵”,只有“以內閣綱紀百官,以國會消納群言,各有會歸,主義本非放任”,使“老成富于經驗,新進銳于理想,兩相調劑,國步益見和平”,所以應以閣會并請。⑤《滇督李經羲懇請速設內閣國會詳加解釋折》,《國風報》1910年10月21日。資政院議員牟琳分析了內閣與國會的關系,稱“國會不獨于人民有利益,于政府亦有利益”。因為中國與外國情形不同,外國的內閣與國會起沖突時,第一次國會可以解散,第二次內閣必須解職。而中國,則是“政府與督撫各部大臣立于同等之地位,與各國地方長官歸中央政府管轄者不同,就是內閣大臣與國會沖突至于辭職,此非人民所得參與,則移內閣大臣作各省督撫,于內閣大臣亦毫無所損”。所以速開國會一事,上至政府,下至人民,都要全體贊成。①李啟成點校《資政院議場會議速記錄》,上海三聯書店,2011,第76 頁。梁啟超也指出,責任內閣固然是“今日救中國之不二法門”,但“必有糾問責任之機關,與之對待,然后能成立者也”,所以有國會則有責任內閣,無國會則無責任內閣,“責任內閣與國會相依為命”。②張品興主編《梁啟超全集》第7 卷,北京出版社,1999,第2045 頁。

報刊輿論也特別注重國會與責任內閣的關系,指出二者應同時并舉。《漢口中西報》分析了責任內閣的運行機制,指出中國處于預備立憲時代,預備必從改良政府開始,應組織負責任的政府取代不負責的政府,再組織上下議會監督政府,君主超然其上,“于是國權之中心點乃注集于國家,夫國權既注集于國家矣,則政府之行動亦即國家之行動,合全國人民之行動”。③緘三:《論中國將來之國權》,《漢口中西報》第1358 號,1910年1月27日。有了負責任的政府,又有議會監督,使政府行動成為全國人民的行動,這就是責任內閣的意義所在。由此可見,要使責任內閣體現人民意志,必須有議會監督,因此《漢口中西報》稱“國會不成立,則所謂立憲者,非真立憲；所謂變法者,非真變法”。④蠼蝯:《言論之中國——關于國會之問題》,《漢口中西報》第782 號,1908年6月21日。

第二,責任內閣對國會負責。

《申報》也指出,“國會既與責任內閣相對峙,則國會之開設,尤為立憲國實行完全監督之一機關,缺此則民意終無由表現,不能除專制而伸民權”,⑤《國會與責任內閣之真詮》,《申報》1910年10月20日。“無國會,則無以為監督政府之機關；無責任內閣,則亦無以為確定大政之機關。此兩機關有不可相離之關系,系如車之兩輪,鳥之兩翼,缺其一而即不能善其用”。并分析了責任內閣的兩種形態,其一為政黨內閣,閣員對于議會負責,組合內閣必須經過議會多數人之同意方可,如英、法、奧、意等國即實行政黨內閣；其二為帝國內閣,閣員對君主負責,由君主掌握組織內閣之權,如德、日等國。二者雖然組織的方法不同,“而其為一國總攬政治之機關,而負完全獨一無二之責任則一”。⑥《論今日之軍機處與將來之責任內閣》,《申報》1910年10月20日。《時報》曾對清政府先立內閣一事表示不解,稱先設責任內閣,而國會未開,所謂責任內閣“究誰與之責任？”雖然軍機大臣效仿各國副署之制,但不負責任如故,即使“將來即組織新內閣,以十一部大臣均為副署,其效亦可睹,蓋吾國堂廉之嚴,閣部大臣茍無人民督促其后,誰肯批鱗逆爪,自蠲棄其利祿之私,猝蹈內閣解散之風潮,而不悔旅進旅退畫諾而已,此而可承認為責任政府,恐再閱百年,吾國政治現象可決其絕無寸進”。①《讀袁督論中央集權折有感》,《時報》1910年6月12日。因此,國會之召集應與責任政府之建設同時并進。《神州日報》也指出,“中國若不實行立憲則已,若實行立憲,必自監督機關與執行機關峙立于對等地位始,即必自開國會始”。②佚名:《論開國會先于地方自治》,《神州日報》1907年9月11日。

可見,當時社會輿論認為責任內閣與國會應該同時成立,責任內閣應對國會負責,受其監督。

第三,以責任內閣為全國行政總匯。

社會輿論主張速開國會的深層原因則是對當時的行政體制不滿,對當時的官僚不信任,因此必須開國會制定新法律,按照法律更新各行政機關,并以國會獨立于行政之外,監督行政,使政府為善。國會請愿運動代表孫洪伊就指出,“各立憲國之所以尊重國會,與國會之所以能維持國家者,首在國會之握有立法權以編纂一切法律法規也”,人民之所以要求開國會,“必因目前極厭惡此種專制政體,極不信任此種官僚,故必欲參與立法,使之獨立于行政部之外”。如果政府不授予人民立法權,則人民即無遵守法律之義務,并警告政府“日后人民雖釀成大變,雖仇視政府,雖顯有不法之舉動,代表等亦無力可以導喻之,惟有束手以坐視宗社之墟”。③《國會請愿代表第二次呈都察院代奏書匯錄》,中國社會科學院近代史研究所圖書館藏刊本,第51—52 頁。資政院議員于邦華將當時政治上的種種弊端都歸因于未開國會。他指出,“現今各省諮議局與督撫沖突事件,不能說是民氣囂張而歸咎于各省諮議局”,也不能歸咎于各省督撫,“我國行政機關有種種掣肘,況近日民間搜刮殆盡,財政無著,又有中央集權之說,使督撫不能辦事,是以對議決之事,往往不能執行,甘受人民唾罵”,所以督撫自有難處。過亦不盡在中央各部大臣,因“中央亦無統一機關,各部各自為謀,此部有錢或用不得宜,彼部錢無則事不能辦,彼此各不相顧,以致事出兩歧,種種困難因之而生”,“凡此皆系國會未開之故”。①《資政院第一次常年會第九號議場速記錄》,李啟成點校《資政院議場會議速記錄》,第76 頁。資政院議員江謙就指出,“國家譬如一個制造廠,一切行政是制造品,官制即是機器,內閣即是引擎,國會即是鍋爐,機器未設備而先求制造品之精良,斷無是理。現在立憲政體與從前不同,所以官制亦應改定”,所以“今日要事第一是速開國會,第二是設責任內閣,第三是速定官制,第四才是清理財政”。②李啟成點校《資政院議場會議速記錄》,第92 頁。

可見,社會輿論更注重責任內閣的運作機制,主張內閣與國會同時成立,以內閣為行政總匯,制定國家的大政方針；以國會監督內閣,使責任落到實處。如此,才能收到責任內閣制的實效,而不落于空名。

三 三權制衡與三權協調：立憲的兩條路徑

《時報》在1907年4月對國權統一問題發表評論,認為政體的區別根源于國體的不同,“君主立憲國之最高機關,其統一之權多屬君主；共和立憲國之最高機關,其統一之權多在議會”。國權統一流起自孟德斯鳩提倡的三權分立學說,其后法國踐行此學說,但議會與政府往往起激烈沖突,在國家的政務上不見其利,而見其害,此后加以矯正,為各國所效仿。三權分立的弊端在于,“立法機關與政府判為兩途,于政務上多窒礙難行之處”,因此,“政府不得議會之贊助”,“議會自議會,政府自政府,各任其意思自由活動,政務上之隔閡多”。此外,“議會無監督政府之權”,“今日立憲國家,議會不但有完全之立法權,且能參入行政之一部,故能實行監督政府。若雙方對峙,議會權限以內之事,政府不得而干預；政府權限以內之事,議會不得而過問,則政府于執行政務時雖有差失,議會無從而行使其監督權也,皆緣于權限太分明,而不能互相調和,以致生此不良之現象也”。三權絕對分立會導致三種機關相互對立,或互相抵觸,或互相漠視,并不能取得良好效果。因此《時報》主張以“三權分立為基礎,而使之互相調和,而又不失國權統一之性質,此所以為近世最良之政體也”。③《論近日國權統一之趨勢》,《時報》1907年4月23日、4月25日、4月26日。

這種政體有三點好處:其一,變分立為統一。三權分立,各不相下,則一國分為三國,君主立憲國的最高機關為君主,因此應以君主為統一機關,“有最高機關,然后能統一國家之權力,然后能活動。而自無鼎峙角立兩不相下之弊也”。其二,執行機關能參入立法機關。各國立法權固然在于議會,但在一定范圍內,執行機關可以參入立法機關,如政府對議會有法律提議權、法律裁可權。在共和立憲國,政府雖然沒有裁可權和否認權,但國務大臣對議會有發言權,因此政府與議會關系密切,“而無各自獨立,互相漠視之弊,而國家之處理政務,常收良效果矣”,當議會與政府有沖突時,“政府可以解散下議院,而從新組織之,若從新組織以后,新議員仍與政府反對,則內閣不得不辭職,此亦所以調和之,使互相讓步,雖沖突而仍有救濟之術也”。其三,立法機關能參入行政機關。行政機關雖然屬于政府,但議會有時也可以干預,如募集公債、敷設鐵路、國家不動產買賣、制定預算案等,“皆純然行政上之作用,而亦必經議會之協贊乃生效力,此立法機關入行政機關,其事正多也”,如果行政長官有不正當之行為,議會可以彈劾。因此,“議會與政府互相維系,斷不至分道背馳,各相歧視矣”。總之,“非三權分立,則權限不明,而政治易流于專制；非國權統一,則相峙鼎立,而機關不能調和,近世文明國家權限雖分,而互相維系、互相監督”。①《論近日國權統一之趨勢》,《時報》1907年4月23日、4月25日、4月26日。

《時報》的分析可謂道出了立憲的兩條路徑,即三權分立,相互制衡；三權滲透,互相協調。當時立憲派所宣傳和主張的是三權分立的立憲路徑,清政府選擇的正是三權協調、國權統一的立憲路徑。清廷預備立憲時,朝臣大多傾向于效仿君主仍有很大權力的日本模式,這就確立了預備立憲的基本方針是以日本為模范的“大權政治”。而社會輿論所呼吁的立憲路徑則是三權分立、相互制衡的立憲路徑。

三權分立的理論來源于孟德斯鳩,將國家權力劃分為立法權、行政權、司法權,但孟德斯鳩在相互制衡上,更傾向于由行政權制約立法權,這是他分權學說的核心內容,②徐祥民、劉惠榮等:《政體學說史》,北京大學出版社,2002,第168 頁。然而“這種突出行政權的政治結構,不可能實現國家諸權力之間的平衡”。③應克復等:《西方民主史》,中國社會科學出版社,1997,第176 頁。因此,三權分立思想后來也受到質疑和修正。如美國以漢密爾頓為代表的聯邦黨人就提出,三權不能絕對地分立,而應該局部混合,使它們互相制約。這里所說的局部混合就是三權互相滲透,即立法機關有權彈劾行政首長和法官,并有權否決行政首長提名的官員人選；行政首長有赦免權,有權否決立法機關通過的法案；司法機關有權否決違反憲法的法律或行政行為。麥迪遜認為,“如果在紙面上對各部門做出政制區分就足以安全地保證他們互不侵蝕權力的話,那么所有其他進一步的規定就確實多余了。但經驗已經告訴我們不要相信這種安全保證；它告訴我們必須引入各種權力和各種利益的平衡,才能保證紙面上的規定”。①〔英〕M.J.C.維爾:《憲政與分權》,蘇力譯,三聯書店,1997,第143 頁。所謂平衡就是:立法權太強,應從內部和外部予以約束以削弱立法權；行政權太弱,應允許總統連選連任等措施以增強行政權；司法權最弱,應特別保障其獨立性。②徐祥民、劉惠榮等:《政體學說史》,第255 頁。

19世紀法國自由主義思想家孔斯坦也指出孟德斯鳩的三權分立原則不足以防止集權專制,提出五權分立制衡的主張。他認為一個良好的政體應有王權、行政權、長期代議權、輿論代議權、司法權,這五權分立且互相制衡。其中,王權是指國家元首的權力,“它為保衛秩序和自由而協調其他四權的沖突并使之呈合作取向的平衡狀態”。③黃基泉:《西方憲政思想史略》,山東人民出版社,2004,第417 頁。行政權由向議會負責的大臣行使,長期代議權歸貴族院,輿論代議權給民選的立法院,司法權仍歸法院。④黃基泉:《西方憲政思想史略》,第417—418 頁。孔斯坦的思想主張有以下幾個特點:第一,將王權定性為一種積極和實在的協調權,“國王不再是被賦予了執行權的、與立法機關同等的和積極的一個部門,而只是一個立憲的君主,他超脫于政治,既與立法機關分離也與執行機關分離”。第二,大臣的執行權與議會的立法權分立,但又允許大臣兼任議員,“通過把個人重新聯系起來,同時又仍然區分各權力,一個和諧的政府就建立起來了,而不是造成了兩個武裝的陣營”。⑤〔英〕M.J.C.維爾:《憲政與分權》,第192 頁。第三,肯定了行使行政權的大臣應向議會負責。

在國家政體的實際建構中,各國都根據自身實際情況,對三權分立原則做了不同程度的修改,當代沒有哪個國家實行“純粹分權學說”。⑥〔英〕M.J.C.維爾:《憲政與分權》,第13 頁。如英國政體的實質是熔權制,“行政權與立法權的緊密結合,近乎徹底的熔合”,而二者的結合器就是內閣,⑦Bagehot,The English Constitution,Edited by Paul Smisth,Cambridge University Press,2001,pp.8-9.內閣不僅行使行政權,還統領議會的立法工作,打破了立法權與行政權的分割,國王、內閣、政府各部共同構成行政機關。美國政體之實質是分權制,奉行分權、制約、制衡原則,行政機關指總統一人。法國政體的實質是監督—仲裁—保障制,總統擁有很大權力,不僅獨立于立法權、行政權、司法權之外,還高于它們,統領它們,但總統不屬于行政機關,行政機關由總理和各部構成。①蔣勁松:《責任政府新論》,社會科學文獻出版社,2005,第29 頁。

由此可見,責任政府的形式各有不同,“不同的國家可以在權力的分割和配置方面采取不同的具體形態,因而根據權力結構的重心所在有‘立法國家(如英國)、‘司法國家’(如美國)以及‘行政國家’(如法國、德國、日本)等不同類型”,②季衛東:《憲政新論——全球化時代的法與社會變遷》,北京大學出版社,2002,第11 頁。但三權分立制衡與三權滲透協調是其兩條基本路徑。從清政府與民間輿論對立憲的理解和宣傳來看,政府與民間其實是采用各自不同的立憲路徑,中央政府采用了國權統一的路徑,主張在三權之上由君主統一國權,相互協調,所以注重中央集權,注重在保護君權的前提下進行立憲；而民間輿論則主張采取三權分立、相互制衡的立憲模式,所以更注重三權中的行政權與立法權的對立,尤其是國會對內閣的監督機制的確立和完善。

自清廷宣布立憲開始,政府與民間輿論對立憲的理解就出現了偏差,在同一“立憲”命題下,進行著不同立憲路徑的規劃和思考,思維角度和立論依據都不處在同一出發點,因此其內容和結果也大不相同。可以說,政府與民間輿論就立憲問題自始至終沒有達成一致,二者只是在各自的思維模式中各行其是,矛盾和沖突自然不可避免。后來,清廷的政治改革被社會輿論批評為“以立憲之名行專制之實”,在很大程度上也是這種指導思想支配下的必然結果。

清政府實行預備立憲是朝野經過長期探索最終確定的救亡之策,是一項長期而艱巨的改革活動,在內憂外患的嚴峻形勢下,必須充分調動國人的積極性,凝聚整個國家的力量,朝野一心、舉國一致,才能舉得成功。但是由于清政府與民間對立憲的理解和認識不同,選擇的立憲路徑也不同,政府與民間的立憲勢力最終分道揚鑣,清廷按照自己的規劃和設計,在保護君權的前提下進行立憲,使政治改革偏離了憲政改革的軌道,退回到專制體制內的官制改革道路上,并將官制改革縮小到行政機構改革,雖然也設立了資政院和諮議局,但這并不能改變仍是在傳統范圍內進行的有限的政治改革的局面,不能適應中樞機構從傳統走向現代的社會發展需要,也與人民要求民主、要求權力制衡的民心大勢相背離,最終在革命的浪潮中迅速覆亡。