交通基礎設施建設中PPP模式的風險及其防范

白利軍

近年來，我國的交通基礎設施建設中PPP模式得到了大規模推廣和應用，解決了交通基礎設施建設中資金不足的問題。在PPP模式快速運用的當下，也出現了一些風險，本文結合PPP模式的特征，對交通基礎設施建設中PPP模式的風險進行分析，并提出對策建議。

一、PPP模式的內涵與特征

1.PPP模式的內涵。PPP（Public-Private? Partnership）最早是在1992年由英國政府提出來的，是公共基礎設施中的一種項目運作模式，在提供公共物品的過程中，政府和社會資本合作，形成“利益共享、風險共擔、全程合作”的伙伴關系。通過PPP模式，社會資本可以參與到項目建設中，在資金的投入、項目管理和技術的應用方面，通過公私合營，風險共擔，減輕政府的壓力，因此，PPP模式在交通基礎設施建設中有明顯的優勢，得到了廣泛應用。據統計，世界范圍內基礎設施PPP項目在過去20年得到了快速發展，在發展中國家PPP模式投資額約占基礎設施總投資額的15-20%。

2.PPP模式的特征。①伙伴關系。在PPP項目中，政府部門需要實現公共利益最大化，但是對于私營部門來說，主要是為了實現自身利益的最大化。政府部門和私營部門形成的是伙伴關系，為了項目的長遠發展，雙方需要相互配合，互為對方考慮問題，所以在建設中雙方的目標一致，投入最少的資源，實現雙方利益最大化。②利益共享。在PPP模式的項目中，為了實現利潤最大化，需要在項目的運營中抬高價格，但是抬高價格就會引起公眾的不滿意，甚至引起社會動亂，因此，政府機構需要對項目運營進行限價，防止獲取超額利潤。政府部門和私營部門對項目收益進行共享，取得相對穩定、長期的回報，政府部門雖然會控制私營部門獲取超額利潤，但也會確保私營部門獲取相對穩定和長遠的投資回報，政府部門則享受項目帶來的社會效益。③風險共擔。政府部門與私營部門在PPP項目中屬于伙伴關系，在共享利益的同時，風險也是共擔的，這一特征是區別于其他建設模式的顯著標志，是雙方的伙伴關系可持續發展的基礎。在項目中，雙方利用自己的優勢盡可能降低項目風險，例如：在橋梁建設項目的運營中，如果一定時期內車流量不足將導致私營部門無法實現基本的預期收益，政府部門可對其進行流量補貼，可以有效控制因車流量不足而引起的收益不足的經營風險，而私營部門可以利用自己的優勢承擔較多的具體管理責任。

二、交通基礎設施建設中PPP模式的風險

交通基礎設施具有基礎性、公益性和長期性，為社會公眾提供最基礎的服務或產品，追求的是社會效益最大化，投資的周期比較長，大部分項目需要定期維護和保養，投資的額度巨大，項目收益回收周期長，個人投資者不會直接投資，但政府財政資金又不足。通過PPP模式可以解決此類問題，大大降低項目投資的風險，政府部門和私營部門相互合作，提高項目投資的成功率，但是在項目的建設過程中也存在一定的風險。

1.初步設計風險。交通基礎設施建設由政府部門倡導，在通過公開招標篩選合作伙伴之前，政府會組織有關部門、咨詢機構、運營和技術服務單位、相關專家以及各利益相關方共同對項目實施方案進行充分論證，確保項目的可行性和可操作性。項目由政府方完成初步設計后通過競爭機制選擇合作伙伴，組建項目公司，在整個項目的建設和運營過程中，可能會出現初步設計風險，也就是政府部門對項目把握不夠準確，造成頂層設計存在風險，進而為項目的建設和運營帶來風險。

2.違約風險。PPP項目中參與的主體較多，一般包括政府部門、私營部門、金融機構、施工單位、咨詢公司等，每一個主體的利益訴求不同，組建項目公司之后，形成一個共同體，但有的參與主體參與度較低，而且交通基礎設施建設項目周期長，投資回報周期長，有的參與主體會出現資金周轉問題。在一些規模較大的基礎建設項目中，中標的單位不止一家，而是由聯合體中標，中標之后與政府方簽訂了《PPP 項目合同》，合同簽約后，聯合體成員因故有意退出。PPP項目的完成以及伙伴關系的建立，主要是通過合約來約束，整個建設周期注重契約精神。但政府部門一直處于主導地位、權威地位，政府還存在著換屆和政策調整，由于地方政府債務壓力巨大，整個市場信用環境差，因此，政府在招商引資階段的承諾無法兌現，互相推諉，損害了私營部門的利益，阻礙了項目的建設與運營。

3.融資風險。隨著PPP項目規模的不斷擴大，項目融資難問題突出，交通基礎設施投資規模大，建設周期長，對資金的占用時間較長，流動性差，因此商業銀行對其貸款利率較高。另外銀行在提供貸款的過程中，先要對承接人的信用狀況、投標資格、管理能力進行嚴格審查，同時對項目本身的建設條款和設計也需要審查，一般審查的周期較長，而PPP項目中政府部門和私營部門簽訂協議之后，需在規定時間內必須完成融資，所以目前在國內有一些項目由于中標企業未在規定時間提供足夠的資金，最后只能更換中標企業。銀行在提供貸款的過程中，需提供債務擔保，但是交通基礎設施項目一般需要的資金量巨大，投資回報率低，從目前的已落地的項目來看，投資回報率呈下滑的趨勢，政府不能為貸款提供擔保，項目公司缺少增信支持，民營企業不愿參與到項目中，融資更加困難。

4.監管風險。目前PPP項目監管的法律體系還不夠完善，存在立法空白，沒有針對性法律，法律體系較為分散，很難起到較好的規范作用，因此在項目的實施過程中，人為因素影響較大。在監管的過程中，政府各部門之間、中央與地方政府之間權責劃分不夠明確，導致PPP項目出現多頭管理，不同部門出于政績的考量，甚至出現尋租行為。監管中忽略了社會公眾的監管，目前大多數項目都沒有社會公眾監督，或者有的只是在初步設計階段有社會公眾的參與論證，但在項目的建設與實施工程中缺乏公眾參與，造成項目的建成不滿足公眾的需求。

三、交通基礎設施建設中PPP模式風險防范

1.初步設計風險的識別與預防。首先，要明確這類風險的承擔機構。如果是在社會資本進入之間出現的初步設計風險，應該由政府機構來承擔，對于已經通過項目公司重現論證之后的初步設計，建設和運營中出現的初步設計風險則由政府部門和私營部門共同承擔。其次，對初步設計風險要盡早識別。項目的前期論證階段，政府可以聘請相關的財務、項目設計、施工單位、社會部分等參與到項目測算，減少初步設計風險。在建立項目公司之后，對政府的初步設計也要進行重新論證，盡早識別風險，盡可能的降低風險帶來的損失。再其次，合理的風險轉移，必須是提前向社會資本方公開風險信息，對于初步設計中存在的問題，具體問題具體解決。若是初步設計風險，在施工圖設計階段解決。初步設計缺陷造成的投資規模擴大，可以在項目運營過程中解決，增加運營的收入來源。

2.規范合同降低違約風險。對于PPP項目建設與運營中出現的違約風險，可以通過規范合作合同來進行規避。一是確保合同合法合規，根據每個項目特點簽訂合同。不能簡單地借用其他項目合同的條款，將導致政府和社會資本無法對項目的權利義務、風險、責任進行合理分配。二是確保合同公平合理。在設計合同條款的過程中，政府部門和私營部門的權利義務應該對等，避免不公平、不合理的條款，保障社會資本合理利潤，保障雙方切實履約。政府部門在參與的過程中，需要嚴格限制行政效力對合同的干預，建立高層級的政府履約保障機制。三是完善合同條款，為合同再談判留下空間。借鑒已有項目出現的合約風險，在新的PPP項目中，對合同條款的內容規范盡可能地完善，同時在合同中應該設置再談判條件，保障出現爭端時，通過再談判使項目順利進行。四是明確合同違約條款，任何一方違約都要承擔相應的違約責任，加重違約成本，防止故意違約，合同履行中雙方發生爭議要積極協商處理，未明確的事項可以通過簽訂補充協議的方式解決，合同爭議可約定仲裁裁決。

3.融資風險的防范。在PPP項目中，融資難的最主要問題是缺乏融資擔保，解決這一問題應該依靠政府，由上一級政府部門對PPP項目融資提供擔保，或者成立專門的項目擔保公司，對于這類公司，政府應該鼓勵，對其稅收等方面進行優惠。同時，應該創新融資渠道，不能只是依靠商業銀行的資金來源，可以多方面吸引資金的來源，不要一次性整體融資，將項目進行融資劃分，在不同的階段，采取不同的融資方式。例如發行項目中長期債券、互聯網眾籌等方式，鼓勵非銀行金融機構如保險公司、信托公司等參與到PPP項目中，利用項目本身通過資產證券化提高項目的流動性和資金來源。

4.監管風險的防范。首先，明確各個領域項目的監管責任，建立PPP項目監管機構。對于交通基礎建設項目，中央政府和各地政府分權進行監管，專門設立PPP項目的監管部門，政部門可以跨部門，打破分散監管的局面。其次，完善PPP項目監管的法律、法規建設。借鑒國內外實踐的經驗，結合國內PPP項目建設的現狀，制定一部高位階的PPP法，同時對一些現有的規章制度不完善的部分，應該盡快的進行修改和完善，尤其關于財務、稅收、定價、爭端解決等方面。再其次，構建PPP項目社會公眾參與機制，建立多元化監管渠道，保證項目的各個階段都有社會公眾的參與，對項目的建設信息、建設成本、建設規劃等及時向社會公眾進行披露，利用互聯網建立社會公眾監管平臺，對公眾的訴求和質疑，應該積極回應，及時調查。

（作者單位：中交二公局第六工程有限公司）