法院對精神損害撫慰金行政賠償請求的司法審查研究

摘? 要：2010年4月 29日修訂的《國家賠償法》規定了行政侵權的精神損害賠償，并首次提出“精神損害撫慰金”，但精神損害撫慰金的適用尚存在適用范圍狹窄、確定標準模糊等問題。本文通過分析司法案例，管窺行政賠償中精神損害撫慰金司法適用的大體情況，分析司法適用中存在的問題，以尋求解決之道。

關鍵詞：國家賠償，精神損害撫慰金，法院，司法審查

2010 年新修訂的《國家賠償法》第三十五條首次規定“精神損害撫慰金”，這表示我國在國家賠償領域中正式確立了精神損害賠償制度。其后，最高人民法院于2014年7月29日公布了《最高人民法院關于人民法院賠償委員會審理國家賠償案件適用精神損害賠償若干問題的意見》，進一步指導國家賠償領域中對精神損害賠償案件的處理。

應當說，立法的上述修改是對原國家賠償制度頑疾的突破，可謂眾望所歸，可是，司法實踐中的行政賠償制度是否準確回應了上述修法目的呢？筆者在威科先行法律信息庫中以“行政賠償”“精神損害撫慰金”“2018年”作為限定條件1，檢索下載裁判文書 249 份，排除單純要求賠禮道歉以及重復的裁判文書，最終選取219份2018年全國法院精神損害賠償案件判決書進行實證分析。

一、2018年法院對精神損害撫慰金行政賠償請求審查的實證考察

在 219 份2018年行政賠償中精神損害賠償案件裁判文書中，一審裁判文書98份，二審裁判文書97份，再審裁判文書為24 份。其中一審判決駁回原告關于精神損害撫慰金賠償請求的有92件，駁回率為94%，二審判決維持一審駁回判決的有90份，維持率為93%。

（一）精神損害撫慰金適用客體考察

新修訂的《國家賠償法》明確規定了精神損害經濟性賠償，并將其稱為“精神損害撫慰金”。該法第三十五條規定：“有本法第三條或者第十七條規定情形之一，致人精神損害的，應當在侵權行為影響的范圍內，為受害人消除影響，恢復名譽，賠禮道歉，造成嚴重后果的，應當支付相應的精神損害撫慰金。”該法第三條、第十七條規定的是對公民人身權的侵犯。由此可見，我國國家賠償中的精神損害撫慰金僅適用于侵犯公民人身權利時造成的精神損害，不適用對法人的侵害以及侵犯公民財產權利時可能帶來的精神損害。在筆者收集的案例中，原告以財產損害引起其精神極度痛苦申請精神損害撫慰金的案件近半數，法院均依據《國家賠償法》第三十五條以“行政行為侵犯人身權系適用精神損害賠償的前提條件”這一理由駁回賠償請求，導致案件駁回率高達94%。

（二）賠償金額考察

在筆者收集的219個案件中，只有9個案件獲得賠償。而且，原告申請賠償精神損害撫慰金的數額差異較大，最低為1元，最高達10億元，所有案件要求賠償總額高達2037643576元，而獲得賠償的9個案件賠償總額共計157000元，平均每個獲賠案件的賠償額約為17444元。且不論行政賠償案件中請求賠償精神損害撫慰金難以獲得法院支持，即使判決支持，平均到每個案件中的數額較少，難以達到精神損害賠償金應有的救濟及懲罰的目的。

（三）受害人所受精神損害因素考察

筆者發現，在司法實務中，受害人所受精神損害嚴重程度主要關注于受害人身體傷殘情況和是否存在違法行政拘留，因為受害人傷殘情況比較明顯，違法行政拘留的期限也易量化，便于司法實踐的操作。我們可以通過筆者收集的9例獲得賠償的案件分析受害人所受精神損害情況與法官最終確定精神損害撫慰金的關系。具體情況見表1：

由表 1 可見，受害人所受的精神損害與法官確定的精神損害賠償金額之間并不存在明確的對應關系，換言之，法官在衡量精神損害撫慰金時，對受害人所受精神損害因素參考標準不統一。表 1 數據反映出精神損害賠償制度在司法審判實務中存在的問題：第一，即使受害人所受的精神損害程度不同，法院最終確定的精神損害撫慰金也可能相同。如表1 所示，不同的受害人被違法行政拘留3日、5日或10日，法院判決的精神撫慰金均為1000元。第二，法院在酌定精神損害撫慰金金額時沒有統一的標準，在判決中不說明判斷理由或說理較為籠統，缺少賠償金額的計算方法和過程。

二、我國行政賠償中精神損害撫慰金適用存在的問題

（一）精神損害撫慰金適用的客體范圍狹窄

依據新修訂的《國家賠償法》第三十五條可知，首先，精神損害賠償只適用于第三條和第十七條列舉的情形，這種有限列舉方式雖有防止法官濫用裁判權的作用，卻不能涵蓋所有的國家侵權行為，具有僵化性。其次，該法所保護的客體范圍有限，只有在人身權、生命健康權、名譽權遭到侵害時才能請求國家賠償，其他情形下的精神損害則不受《國家賠償法》的保護。

司法實踐中法官嚴格依據法律的規定，對原告因財產損失提起的精神損害撫慰金賠償請求一律駁回，如前所述，在筆者收集的219份裁判文書中，法院以“未侵犯原告人身權”為由駁回的有93例，占比44%。但有些特殊財產或財產利益中含有一定的“精神利益”，故原告請求賠償的是當事人的“精神利益”損失，而不是財產權或財產利益的損失，如具有人格象征意義的紀念物品。實務中，原告在《國家賠償法》中無法找到法律依據，而適用民事法律的相關規定亦不被認可，受侵害人的合法權益無法得到保障。

（二）確定精神損害撫慰金賠償金額的標準模糊

關于精神損害撫慰金金額的確定，《國家賠償法》第三十五條規定較為抽象，在司法實踐中需法官自由裁量，而法官對“造成嚴重后果”和“相應”等不確定法律概念裁量不一。如表1所示的9個獲賠案件中，只有3個判決提及在裁定精神損害撫慰金金額時考慮了被告的違法過錯程度、原告居住地的平均生活水平、精神損害事實及嚴重后果等因素，但也沒有具體標準的闡述，其余案件均是酌情裁定，完全依賴法官的主觀裁量。

實踐中各地法院沒有統一的標準，這帶來很多弊端：一是請求人在申請時沒有可供參照的依據，導致請求人“漫天要價”，如表1所示，針對違法行政拘留五天的行政行為，會出現“5000”與“130000”這樣差距懸殊的賠償請求，二是不能有效地約束法官裁量，造成類似個案之間裁決數額不同，違背同等情況同等對待原則。

（三）違法歸責原則無法滿足實踐需求

我國的《國家賠償法》第二條規定“國家機關及其工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。”此條規定明確了我國現行行政賠償的歸責原則是違法歸責原則。

多年的司法實踐表明，單一的違法歸責原則不能有效應對行政賠償中出現的諸多問題。比如在行政賠償精神損害賠償中出現的合法但不合理的問題，因為國家行政機關的行為不涉及違法，卻具有明顯的不合理性。2行政主體在行使職權的過程中有過錯，但沒有違法，合法權益受侵害甚至造成精神損害的行政相對人則得不到應有的救濟。

三、我國行政賠償中精神損害撫慰金制度運行效果分析

《國家賠償法》的修改是國家賠償制度得以進步的起點，其中新增精神損害撫慰金以彌補在行政侵權中給受害人造成的精神損害，是對我國建設法治國家要求的回應，也是對法治實踐中大量存在的精神損害補償缺位的完善。實質而言，精神損害撫慰金是對受害人精神上的撫慰。這一制度在一定程度上為受侵害的行政相對人提供了補充救濟，對受害人所遭受的不可逆轉的精神痛苦同時在客觀上無法得到國家賠償的精神損失部分的一種撫慰。

實踐是檢驗制度運行效果的試金石。從司法實踐情況看，在行政賠償案件中，精神損害撫慰金的撫慰功能尚未完全實現。只適用于人身權利遭受侵害所產生的精神損害，這一狹窄的適用范圍將多數賠償請求拒之門外，真正能夠判決賠償的案例相對較少，導致民眾對于精神損害賠償的期待落空。此外，“嚴重后果”、“相應的”等不確定法律概念的使用導致司法實踐中對精神損害的認定標準和賠償標準不一，一方面加大了法官自由裁量的難度，易出現“同案不同判”的爭議，另一方面也難以約束法官在進行利益衡量和價值判斷時的公正性，為滋生腐敗提供了空間，有違公平正義的法治追求。賠償金額不足與賠償標準不一易造成司法實踐中對受害人的賠償不足，其權利得不到充分保障，有悖于精神損害撫慰金制度設立的初衷。

四、我國行政賠償中精神損害撫慰金適用的完善建議

（一）擴大精神損害撫慰金的適用范圍

我國民事法律中精神損害賠償的權利范圍比《國家賠償法》中規定的權利范圍要廣，不僅包括后者規定的生命健康權和人身自由權，還包括名譽權及財產權等權利。國家侵權造成的傷害比自然人侵權更甚，而《國家賠償法》保護的權利范圍卻不如民事法律廣泛，這明顯不合理。因此應擴大權利保護范圍，包括如下：人格權、財產權和其他權利，其中人格權包括生命權、身體權、健康權等物質性人格權，姓名權、名譽權、隱私權等精神性人格權，財產權利則特指含有特定紀念或收藏意義、一旦毀損滅失將對物品所有人造成不可彌補精神傷害的物品，其他權利則可由法官根據案件情況自由裁量。

（二）設定精神損害撫慰金賠償金額的具體標準

在精神損害賠償領域，個體差異使得在損害程度的認定上存在較大難度，但這并不意味著精神損害賠償無法設置客觀化的操作標準。事實上，為抑制法院判決的隨意性，同時也能夠使得法院避免在費用確定上花費過多的成本和精力，世界上很多國家和地區都在精神撫慰金中設立了客觀基準。3我國地域遼闊，精神損害撫慰金也應兼顧地區差異，由各地根據自身經濟發展水平，制定該地區的精神損害撫慰金賠償數額，該數額可以以該地區上年度職工平均工資為基準數，規定上下額度。山東省日照市就采取這一標準：上限為該地區上年度職工平均工資標準的6倍，下限以2000元為起點，在此區間內，由法官結合案件具體裁量。4除經濟發展水平外，限制人身自由的時間也被作為精神損害撫慰金的考量基準。如浙江省以人身自由權、生命健康權損害等國家賠償總額的50%為基準，再根據案件情況適當增減，以其總額的100%為上限，在這一空間內確定具體數額。5

（三）確立多元化的歸責原則

社會的發展使得行政侵權的形式和方法變得復雜，無論哪種單一的歸責原則都無法妥善解決司法實踐的需要。6過錯原則在認定過錯時主要考慮行為人是否盡到了注意義務，在司法實踐中依據過錯原則來衡量行政行為，認定其是否具有過錯，是否應當承擔賠償責任，法官可以更直接、更客觀的做出判斷，對同一個案件不至于出現差距太大的賠償結果。無過錯原則可以將行政機關及其工作人員執行危險職務時帶來的風險，從行政相對人轉移到了社會全體成員共同承擔，這樣損失得到了合理分配。7所以采用以過錯原則為主，以無過錯原則為輔的行政賠償精神損害賠償歸責原則才能更好的解決司法實踐中的問題。

注釋：

①? 賈樹玲，女，武漢大學法學院 2017 級訴訟法學專業碩士研究生，研究方向為行政訴訟法。

②? 最后檢索日期為2019年10月20日。

③? 王宗憶：《論國家賠償中的精神損害賠償問題》，載江必新主編：《國家賠償辦案指南》，中國法制出版社，2011年，第256頁。

④? 例如在德國，聯邦德國法典規定的人身自由精神賠償標準是日賠償金11歐元，因執行人員行為違法而造成較大精神損害后果的，可酌情提高賠償標準，但每天不得超過50歐元，參見劉兆興：《德國國家賠償法研究》，《外國法譯評》1996年第3期。而美國、瑞典、韓國等國家立法則規定了精神損害金的最高限額，參見寧杰、陳小娟：《刑事司法賠償中精神撫慰金的判定》，《法律適用》2012年第11期。

⑤? 王宗憶文，前引2，第256頁。

⑥? 江勇、馬良驥：《“庖丁解牛”張氏叔侄強奸賠償案——兼談國家賠償制度改革的幾點建議》，《浙江審判》2013年第8期。

⑦? 胡錦光：《行政法專題研宄》，中國人民大學出版社，2010年版，第107頁。

⑧? 胡衛平：《精神損害賠償的制度確定》，載《求索》，2013年第4期，第11頁。