境外放款、內(nèi)保外貸與境外直接投資協(xié)同監(jiān)管研究
——以河南省為例

王 紅，李慧敏，亞士朋

（1.中國人民銀行鄭州中心支行，河南 鄭州 450018；2.中國人民銀行平頂山市中心支行，河南 平頂山 467000）

一、引言

在“走出去”戰(zhàn)略推動下，我國境外直接投資業(yè)務(wù)取得了蓬勃發(fā)展，連續(xù)多年蟬聯(lián)全球第二大對外投資國地位，資本凈輸出已成為我國直接投資的新常態(tài)。根據(jù)商務(wù)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2018年年底，我國境外直接投資存量為19388億美元，投資國家和地區(qū)達(dá)到189個(gè)。同時(shí)，為進(jìn)一步解決境外投資企業(yè)信用不足、融資困難等問題，國家外匯管理局（以下簡稱“國家外匯局”）陸續(xù)出臺和改進(jìn)了境外放款、內(nèi)保外貸等境外投資輔助政策，為推動境外投資業(yè)務(wù)發(fā)展發(fā)揮了巨大的作用。不過，近年來境外放款、內(nèi)保外貸對境外投資的良性促進(jìn)作用出現(xiàn)了減弱，個(gè)別業(yè)務(wù)偏離政策導(dǎo)向、風(fēng)險(xiǎn)積聚等苗頭性趨勢愈發(fā)明顯，而目前跨部門、跨業(yè)務(wù)以及條線式的監(jiān)管模式也越來越不適應(yīng)當(dāng)前及未來的業(yè)務(wù)發(fā)展?fàn)顩r，亟須從宏觀和微觀管理上對三項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌和協(xié)同監(jiān)管，以更好地支持境外直接投資業(yè)務(wù)平穩(wěn)有序發(fā)展并防范其中存在的風(fēng)險(xiǎn)。

協(xié)同監(jiān)管的理論基礎(chǔ)是德國斯圖加特大學(xué)理論物理學(xué)教授赫爾曼?哈肯（Hermann Haken）于20世紀(jì)70年代創(chuàng)立的協(xié)同理論，基本思想就是一個(gè)系統(tǒng)在特定的條件下，其各個(gè)子系統(tǒng)通過非線性相互作用，產(chǎn)生協(xié)同現(xiàn)象，并表現(xiàn)出新的有序狀態(tài)。這種從無序變?yōu)橛行虻南到y(tǒng)，能夠發(fā)揮出1+1＞2的效果，即協(xié)同效果。目前，該理論已擴(kuò)展應(yīng)用到管理學(xué)、金融學(xué)等眾多研究領(lǐng)域。

國外學(xué)者對境外放款、內(nèi)保外貸與境外直接投資管理的直接研究較少，這是國內(nèi)外不同的境外投資管理制度和外匯管理制度等多種因素共同決定的。從現(xiàn)有國外研究文獻(xiàn)看，國外學(xué)者對境外投資業(yè)務(wù)的理論基礎(chǔ)、動因、風(fēng)險(xiǎn)等多個(gè)方面進(jìn)行了研究。如在理論方面，國外學(xué)者先后提出了境外投資比較優(yōu)勢理論、交易成本理論、國際生產(chǎn)折中理論等對境外投資活動進(jìn)行理論解釋，并從政治制度完善性、貿(mào)易聯(lián)系和資源稟賦、金融因素中的匯率因素等對境外直接投資的動因和影響因素等進(jìn)行了研究。同時(shí)，不少學(xué)者在2008年全球金融危機(jī)后以Melitz模型為基礎(chǔ)，從不同角度研究了融資約束對企業(yè)國際化行為的影響。總的來看，國外學(xué)者的研究更多是從境外投資理論、各種因素對境外投資業(yè)務(wù)發(fā)展的影響或者作用等方面進(jìn)行研究，相對來說較少涉及境外投資等業(yè)務(wù)的管理問題。

從現(xiàn)有國內(nèi)研究文獻(xiàn)看，國內(nèi)對于相關(guān)業(yè)務(wù)管理的研究主要集中在以下幾個(gè)方面。一是本外幣協(xié)同監(jiān)管方面。如陳淑榮（2017)[1]通過本外幣管理政策比較，分析政策差異對跨境資金流動管理的影響，從而提出本外幣協(xié)調(diào)監(jiān)管思路；金梅等（2018)[2]參考借鑒國際經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合監(jiān)管合作需求，提出推進(jìn)本外幣一體化監(jiān)管的政策建議；中國人民銀行天津分行營業(yè)管理部課題（2018)[3]從頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)計(jì)監(jiān)測框架、協(xié)同分析和優(yōu)化數(shù)據(jù)質(zhì)量等角度對跨境資本流動本外幣協(xié)同監(jiān)管進(jìn)行了研究。二是監(jiān)管體制方面。如魏偉等（2018)通過研究2008年金融危機(jī)后西方主要國家金融監(jiān)管制度，為中國金融監(jiān)管體制改革提供有益借鑒。三是跨部門協(xié)同監(jiān)管方面。楊正東（2017)[4]從外匯管理視角研究了現(xiàn)行外匯業(yè)務(wù)跨部門監(jiān)管存在的問題，并提出建立“一二一”多層次協(xié)同監(jiān)管框架等建議。四是三項(xiàng)具體業(yè)務(wù)方面。主要研究領(lǐng)域集中在各業(yè)務(wù)發(fā)展中存在的問題以及應(yīng)對措施等，如李慶萍等（2019）分析了當(dāng)前內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)存在的償付風(fēng)險(xiǎn)，并提出了宏觀審慎管理等思路；外匯局河北省分局資本項(xiàng)目處課題組(2015)[5]則梳理了近年來外匯部門境內(nèi)機(jī)構(gòu)境外投資促進(jìn)政策，并從管理體制等多個(gè)方面提出了政策建議；朱騰和陳國松(2016)[6]從銀行端資本項(xiàng)目業(yè)務(wù)內(nèi)部審計(jì)視角探討了如何對境內(nèi)企業(yè)境外直接投資資金來源進(jìn)行監(jiān)管；劉慧萍(2016)[7]則從內(nèi)保外貸等境內(nèi)外聯(lián)動融資方式角度對解決境外投資企業(yè)資金不足問題進(jìn)行了研究。

整體上看，國外學(xué)者的研究更偏向于金融監(jiān)管制度、境外投資理論等，而對于境外投資與國內(nèi)外融資的協(xié)同管理等研究較少。而國內(nèi)學(xué)者則結(jié)合我國實(shí)情對境外投資、境外放款、內(nèi)保外貸三項(xiàng)業(yè)務(wù)分別存在的問題及本外幣管理分割現(xiàn)狀進(jìn)行了深入分析，并提出了建立宏觀審慎框架、部門協(xié)作等多種建議，但并未將三項(xiàng)業(yè)務(wù)納入統(tǒng)一框架進(jìn)行分析和研究，難以實(shí)現(xiàn)發(fā)揮業(yè)務(wù)合力、服務(wù)境外投資健康發(fā)展、保持跨境資金流動穩(wěn)定的基本目的。鑒于此，本文立足業(yè)務(wù)發(fā)展和管理需要，創(chuàng)新管理思路，從協(xié)同監(jiān)管角度提出針對性建議。

二、河南省境外投資、境外放款和內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)基本情況

2014年1月1日至2018年年底，河南省境外投資業(yè)務(wù)發(fā)展迅猛，境外投資企業(yè)家數(shù)累計(jì)達(dá)到467家，協(xié)議投資總額140.54億美元，境內(nèi)實(shí)際匯出63.30億美元；境外放款登記39.98億美元，實(shí)際匯出31.94億美元；銀行辦理內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)226筆，保函金額合計(jì)50.35億美元（具體情況見表1—3)。

表1 河南省境外投資業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（單位：億美元）

表2 河南省境外放款業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（單位：億美元）

表3 河南省內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（單位：億美元）

結(jié)合日常監(jiān)管和對有關(guān)數(shù)據(jù)的數(shù)理分析，河南省上述三項(xiàng)業(yè)務(wù)呈現(xiàn)以下顯著特點(diǎn)。

（一）政策因素是影響業(yè)務(wù)發(fā)展的重要助推因素

2014年境外投資簡政放權(quán)措施的實(shí)施，推動境外直接投資業(yè)務(wù)出現(xiàn)井噴式發(fā)展，而2016年年底多部委加大對境外投資業(yè)務(wù)的管理則很快抑制了業(yè)務(wù)的快速增長，境外放款和內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)的發(fā)展形勢與此基本類似。

（二）境外投資業(yè)務(wù)的迅速發(fā)展，推動了境外投資主體融資需求的多元化

隨著境外投資政策的不斷放寬，全省境外投資企業(yè)家數(shù)和金額較2013年之前迅速增加，并在2016年達(dá)到頂峰，境內(nèi)機(jī)構(gòu)境外投資范圍基本涵蓋了所有行業(yè)，境外投資金額也日漸增大，境外投資主體的融資需求也日益多樣化，客觀上推動了境外放款和內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)的快速發(fā)展。

（三）境外放款業(yè)務(wù)發(fā)展迅速，政策洼地效應(yīng)日益明顯

數(shù)據(jù)顯示，隨著相關(guān)部門和國家外匯局對境外投資和內(nèi)保外貸管理力度的加強(qiáng)，境外放款業(yè)務(wù)逆勢迅速增長，很大程度上是由于現(xiàn)行境外放款業(yè)務(wù)的政策要求相對其他兩項(xiàng)業(yè)務(wù)較低且業(yè)務(wù)流程更加便利，政策洼地效應(yīng)日益明顯。

三、當(dāng)前管理實(shí)踐及基本管理框架

（一）業(yè)務(wù)基本發(fā)展歷史

1．境外直接投資業(yè)務(wù)

從外匯管理角度看，我國境外投資外匯管理起步于1990年前后發(fā)布的《境外投資外匯管理辦法》《境外投資外匯管理辦法實(shí)施細(xì)則》等文件，2009年發(fā)布的《境內(nèi)機(jī)構(gòu)境外直接投資外匯管理規(guī)定》奠定了現(xiàn)行境外直接投資外匯管理的基本框架。此后，國家外匯局于2012年和2014年先后對前期費(fèi)用有關(guān)政策進(jìn)行了完善，2015年和2017年分別從簡政放權(quán)、加強(qiáng)真實(shí)性合規(guī)性審核方面進(jìn)行了規(guī)范。

2．境外放款業(yè)務(wù)

境外放款政策始于2004年發(fā)布的《關(guān)于跨國公司外匯資金內(nèi)部運(yùn)營管理有關(guān)問題的通知》，2009年發(fā)布的《關(guān)于境內(nèi)企業(yè)境外放款外匯管理有關(guān)問題的通知》則奠定了境外放款外匯管理政策的現(xiàn)行框架和宏觀審慎管理的基本思路。此后，國家外匯局先后從境外放款資金來源、放款額度有效期、放款對象等方面對政策進(jìn)行了簡化和完善，并在2016年年底形成了現(xiàn)行的本外幣一體化宏觀審慎管理模式。

3．內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)

內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)起源于1996年發(fā)布的《境內(nèi)機(jī)構(gòu)對外擔(dān)保管理辦法》等政策，正式提法始于2014年出臺的《關(guān)于跨境擔(dān)保外匯管理規(guī)定的通知》。總體上看，2014年之前對外擔(dān)保業(yè)務(wù)管理的基本思路是逐步簡化審批條件、放寬審批權(quán)限、調(diào)整審批方式，不過仍然受到相對嚴(yán)格的管理。2014年國家外匯局首次提出了內(nèi)保外貸的概念，并從關(guān)聯(lián)關(guān)系、擔(dān)保額度等方面大幅度放松和簡化了業(yè)務(wù)辦理?xiàng)l件和流程，為內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)的蓬勃發(fā)展提供了相對寬松的政策環(huán)境。2017年國家外匯局從主體資格審核等方面加強(qiáng)了銀行辦理內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)的展業(yè)要求，引導(dǎo)內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)健康有序發(fā)展。

（二）現(xiàn)行基本管理框架

境外直接投資現(xiàn)行管理的基本框架和方式可以歸納為多頭管理、事前事中備案為主、事后報(bào)告為輔。根據(jù)現(xiàn)行管理框架，境外直接投資業(yè)務(wù)的主要管理部門為國家發(fā)改委、商務(wù)部和國家外匯局，國務(wù)院國資委、財(cái)政部、證監(jiān)會（銀保監(jiān)會）則要求所管企業(yè)或行業(yè)進(jìn)行一定的前置備案或批準(zhǔn)。從境外投資管理流程看，國家發(fā)改委和商務(wù)部負(fù)責(zé)前期的項(xiàng)目和企業(yè)核準(zhǔn)（備案）環(huán)節(jié)，國家外匯局（銀行）則負(fù)責(zé)資金跨境匯兌環(huán)節(jié)。同時(shí)，根據(jù)國家發(fā)改委和商務(wù)部有關(guān)規(guī)定，境內(nèi)機(jī)構(gòu)或境內(nèi)個(gè)人開展境外投資或境外投資再投資，均應(yīng)該按照規(guī)定進(jìn)行備案（報(bào)告），而國家外匯局則要求僅登記第一層級境外企業(yè)。最后，境內(nèi)機(jī)構(gòu)應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定報(bào)送境外投資業(yè)務(wù)情況，如國家外匯局要求的年度存量權(quán)益報(bào)告。

境外放款和內(nèi)保外貸管理框架與方式可以歸納為國家外匯局主導(dǎo)、事前登記為主、銀行展業(yè)審核為基本依托的基本模式。相較境外投資業(yè)務(wù)多部門管理、外匯管理處于下游的狀況，內(nèi)保外貸和境外放款業(yè)務(wù)是國家外匯局根據(jù)工作職責(zé)和服務(wù)“走出去”戰(zhàn)略，自主推出的政策。而且隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、跨境收支形勢變化和多年來業(yè)務(wù)管理實(shí)踐的改進(jìn)和完善，逐步形成了當(dāng)前以關(guān)聯(lián)關(guān)系為基本紐帶、境外放款以宏觀審慎管理為主、內(nèi)保外貸以微觀管理(履約后納入境外放款宏觀管理）為主的條線管理基本格局。而且在業(yè)務(wù)實(shí)踐中，外匯部門對于境外放款業(yè)務(wù)更多從宏觀角度去進(jìn)行登記和管理（盡管內(nèi)部指引對微觀行為管理有所強(qiáng)化），而將資金匯兌環(huán)節(jié)交由銀行按照展業(yè)原則進(jìn)行審核、辦理。

（三）現(xiàn)行業(yè)務(wù)管理中存在的問題

從宏觀管理來看，存在以下問題。

一是部門間存在信息孤島，無法形成有效合力。以內(nèi)保外貸為例，政策要求境外機(jī)構(gòu)主體應(yīng)符合境外直接投資管理要求，但國家外匯局僅能掌握登記的境外投資第一層級企業(yè)信息，無法掌握境外再投資企業(yè)信息。而根據(jù)國家發(fā)改委及商務(wù)部的規(guī)定，境外企業(yè)的再投資行為均需要進(jìn)行備案，但這些備案信息并未在涉外管理部門之間共享，對國家外匯局開展事后監(jiān)管工作和違規(guī)定性帶來一定的困難。

以轄區(qū)A公司為例，該公司是轄區(qū)一家大型資源生產(chǎn)企業(yè)。近年來，該公司通過一輪輪并購逐漸成長為世界級的資源公司。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該公司境外并購標(biāo)的項(xiàng)目總金額為71.22億美元，截至2019年5月底已累計(jì)匯出25.95億美元，除了2019年最新宣布的一筆11億美元的項(xiàng)目外，其他資金均通過銀團(tuán)貸款等方式境外解決(該公司部分境外投資項(xiàng)目是通過其境外投資企業(yè)再投資完成)。同時(shí)，自2015年以來，該公司共辦理本外幣境外放款業(yè)務(wù)15筆，金額合計(jì)19.80億美元，實(shí)際匯出19億美元,放款資金主要用途為歸還境外投資并購貸款資金。目前，企業(yè)通過內(nèi)保外貸籌措的境外資金大部分尚未到期。該公司境外放款資金使用的合理性和合規(guī)性都有待探討，這是因?yàn)槿粼撈髽I(yè)先行通過其境外投資企業(yè)并借助內(nèi)保外貸方式解決資金需求進(jìn)行再投資而未事前向有關(guān)部門進(jìn)行備案的話，下游部門很難準(zhǔn)確掌握該類信息，這對國家外匯局開展事后監(jiān)管工作和違規(guī)定性帶來一定的挑戰(zhàn)。

二是相關(guān)管理部門對境外投資項(xiàng)目資金計(jì)劃缺乏宏觀規(guī)劃。當(dāng)前，境內(nèi)機(jī)構(gòu)境外投資項(xiàng)目備案，相關(guān)管理部門在對境外投資項(xiàng)目資金計(jì)劃的備案上缺乏宏觀規(guī)劃，主要以境內(nèi)機(jī)構(gòu)備案的投資總額為主，但對于其中具體出資形式，或者股權(quán)、債權(quán)出資比例并未進(jìn)行宏觀統(tǒng)籌規(guī)劃，極易出現(xiàn)后期資金變相流出的違規(guī)行為，特別是以債權(quán)出資代替股權(quán)出資，既不利于境外投資企業(yè)的正常經(jīng)營，也不利于管理部門事后監(jiān)管。

以轄區(qū)B公司為例，其在境外投資3365萬美元（商務(wù)部門批準(zhǔn)，實(shí)際到資3242萬美元）設(shè)立C公司，為支持其發(fā)展，B公司在2011—2018年累計(jì)辦理9筆金額合計(jì)1.56億美元內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)為C公司提供融資支持。由于C公司遲遲未能投產(chǎn)產(chǎn)生效益，為規(guī)避內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)履約風(fēng)險(xiǎn)，B公司從2016年起先后辦理了4筆金額共計(jì)1.04億美元境外放款業(yè)務(wù)。從事后看，不管是B公司對C公司境外投資規(guī)模估計(jì)不足還是有意簡化境外投資審批程序，該公司將內(nèi)保外貸和境外放款資金實(shí)際用于了境外固定資產(chǎn)投資，導(dǎo)致企業(yè)申請投資規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于其實(shí)際投資規(guī)模，而上游部門又不掌握實(shí)際境外投資規(guī)模等現(xiàn)象，從而導(dǎo)致項(xiàng)目審批后左支右絀以維持項(xiàng)目運(yùn)作。這種操作極易受到宏觀政策變動的影響，不僅不利于境外投資企業(yè)合理、有序地按照進(jìn)度安排境外投資資金，盡可能確保境外投資成功，也不利于有關(guān)部門更好地進(jìn)行境外投資事后管理和宏觀規(guī)劃。

三是本外幣監(jiān)管政策存在差異化，事后監(jiān)管被割裂。為了進(jìn)一步推動人民幣國際化進(jìn)程，中國人民銀行在2018年年初出臺銀發(fā)〔2018〕3號文件，規(guī)定凡依法可以使用外匯結(jié)算的跨境交易，均可使用人民幣結(jié)算。但是在具體的業(yè)務(wù)中，本外幣監(jiān)管政策存在較大差異，而且在法規(guī)依據(jù)上外匯監(jiān)管對跨境人民幣業(yè)務(wù)“有心無力”，導(dǎo)致事后監(jiān)管被割裂。以境外放款業(yè)務(wù)為例，中國人民銀行發(fā)布的銀發(fā)〔2016〕306號文件，對境外放款業(yè)務(wù)的境內(nèi)機(jī)構(gòu)成立期限、放款利率及期限、展期次數(shù)等都進(jìn)行了明確規(guī)定，但上述要求在相關(guān)外匯法規(guī)中均未明確；同時(shí)，關(guān)于人民幣境外放款業(yè)務(wù)，放款超期限及展期超次數(shù)等處理，要求境內(nèi)機(jī)構(gòu)向當(dāng)?shù)厝嗣胥y行備案，但卻由國家外匯局負(fù)責(zé)登記，存在權(quán)責(zé)不一致的問題。

從微觀管理來看，存在以下問題。

一是銀行有效履行展業(yè)原則存在較大難度。不像FDI和外債業(yè)務(wù)，資金使用全部在國內(nèi)，通過銀行就可以監(jiān)測到資金實(shí)際用途。境外投資等三項(xiàng)業(yè)務(wù)資金使用全部在國外，國家外匯局無法有效監(jiān)測資金用途，只能依靠境內(nèi)銀行開展盡職審核，跟蹤資金使用情況。但現(xiàn)實(shí)中，受境內(nèi)銀行工作理念以及自身能力所限，其有效監(jiān)測境外資金用途的手段和方法有限，尤其是在境外投資企業(yè)層級復(fù)雜、交易環(huán)節(jié)繁多的情況下，資金用途的監(jiān)測最終仍然只能依靠境內(nèi)投資主體自覺如實(shí)提供有關(guān)資料來實(shí)現(xiàn)。

以轄區(qū)Z公司為例，該公司是轄區(qū)一家從事農(nóng)產(chǎn)品加工和食品制造的專業(yè)化食品企業(yè)，企業(yè)成立于2000年1月，注冊資本14.3億元人民幣，擁有1家境外投資企業(yè)ZH，投資額5500萬美元，目前已匯出5411萬美元。ZH公司在2017—2018年累計(jì)辦理內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)8筆，金額合計(jì)1.17億美元。2018年12月，ZH公司1筆3000萬美元內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)即將到期，但無力償還。為此，Z公司在9月和10月先后兩次申請對ZH公司辦理境外放款，金額7550萬美元，但由于Z公司無法合理解釋放款資金來源等問題，也無法提供對應(yīng)證明材料，因此所在地國家外匯局兩次均未核準(zhǔn)。此后，Z公司通過異地銀行辦理2.09億元人民幣（折合3035萬美元）的進(jìn)口預(yù)付，其時(shí)有逃避境外放款監(jiān)管以預(yù)付貨款償還境外銀行貸款的嫌疑。若該公司成功辦理了境外放款業(yè)務(wù)，其境外放款資金使用的合理性和合規(guī)性都值得商榷，這不僅是因?yàn)樵摴九c關(guān)聯(lián)交易對手進(jìn)行交易的合理性明顯存疑，而且很難依賴其提供與境外放款業(yè)務(wù)相對應(yīng)的真實(shí)性資料，但是從企業(yè)自主經(jīng)營以及投資政策導(dǎo)向看并無明顯的逾越之處，這給銀行展業(yè)審核帶來了較大的壓力。

二是資金內(nèi)（來源）外（用途）合規(guī)要求不夠明確。根據(jù)相關(guān)政策規(guī)定，境內(nèi)機(jī)構(gòu)在辦理境外投資及放款業(yè)務(wù)時(shí)，均應(yīng)提供相關(guān)資金來源證明材料，除人民幣境外放款資金來源有規(guī)定外，其余相關(guān)政策對兩項(xiàng)業(yè)務(wù)資金來源的禁止性規(guī)定都未加明確，這就造成銀行在審核上述兩項(xiàng)業(yè)務(wù)時(shí)存在差異化情況。同時(shí)，境外資金使用范圍的禁止性規(guī)定也不明確。國家對境外投資行業(yè)劃定了負(fù)面清單，但對于隨之而出的資金并未劃定用途負(fù)面清單，政策上的不明確導(dǎo)致個(gè)別企業(yè)出現(xiàn)打擦邊球的行為，不利于國家外匯局和銀行更好地貫徹落實(shí)有關(guān)政策。

三是境內(nèi)機(jī)構(gòu)外匯管理主體責(zé)任相對模糊，數(shù)據(jù)報(bào)告義務(wù)履行不夠到位。在現(xiàn)行管理框架下，對境內(nèi)機(jī)構(gòu)的主體責(zé)任要求主要是業(yè)務(wù)登記和權(quán)益報(bào)告，但對于配合國家外匯局對境外企業(yè)開展監(jiān)管的主體責(zé)任規(guī)定相對模糊，國家外匯局目前主要依靠經(jīng)辦銀行進(jìn)行事后監(jiān)管，管理上存在盲點(diǎn)和效率不高等問題。同時(shí)，境內(nèi)主體在履行數(shù)據(jù)報(bào)告義務(wù)即存量權(quán)益報(bào)告方面，存在數(shù)據(jù)信息量較小、質(zhì)量不高等不到位問題，不僅無法完整展現(xiàn)企業(yè)境外投資全貌，也給境外放款、內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)合規(guī)辦理帶來風(fēng)險(xiǎn)。

四、實(shí)施協(xié)同監(jiān)管的必要性

從有關(guān)業(yè)務(wù)發(fā)展情況和當(dāng)前管理現(xiàn)狀看，境外投資等三項(xiàng)業(yè)務(wù)的快速發(fā)展是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果，也是我國更高水平對外開放以及更好利用境內(nèi)外資源的現(xiàn)實(shí)需要，對于發(fā)展過程中出現(xiàn)的與管理要求不相適應(yīng)的問題也需要予以重視和解決。因此，為更好地支持境內(nèi)主體“走出去”，從國家外匯局的角度看，對境外投資、境外放款和內(nèi)保外貸實(shí)施協(xié)同監(jiān)管具有很強(qiáng)的必要性。

一是協(xié)同監(jiān)管有利于政策統(tǒng)一，從而為境外投資業(yè)務(wù)提供穩(wěn)定的政策環(huán)境和預(yù)期。在當(dāng)前境外投資業(yè)務(wù)跨部門管理的現(xiàn)狀下，相關(guān)部門主要以部門令、管理辦法、通知等形式實(shí)施本部門對境外直接投資的管理，依據(jù)職責(zé)分工各管一段要求，管理模式、目標(biāo)和方法各不相同，管理信息共享有限，很容易陷入部門本位主義，無法實(shí)現(xiàn)政策共振。通過對境外投資法規(guī)的頂層立法和部門間協(xié)同管理，從宏觀角度對境外投資活動進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，將境內(nèi)機(jī)構(gòu)項(xiàng)目投資規(guī)劃、投資規(guī)模、實(shí)施方式、出資情況、再投資管理以及事中事后管理要求有機(jī)銜接，從而通過部門間協(xié)調(diào)一致的政策規(guī)定為有關(guān)主體提供清晰的政策指引，避免境外投資業(yè)務(wù)無序開展。

二是協(xié)同監(jiān)管有利于聚焦中心目標(biāo)，從而便于提升政策實(shí)施效果。從業(yè)務(wù)出臺背景和定位來看，境外放款和內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)均是國家外匯局根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)和外匯收支形勢變化推出的支持境外投資企業(yè)拓寬融資渠道、降低融資成本的支持性政策，而且便利性程度不斷提升。應(yīng)該說，這三項(xiàng)業(yè)務(wù)在本質(zhì)上都涉及企業(yè)境外發(fā)展所需要的資金獲得方式，境外投資企業(yè)會根據(jù)經(jīng)營和融資環(huán)境變化進(jìn)行調(diào)整和替代，甚至在特殊情況下會相互融通，因此開展協(xié)調(diào)監(jiān)管具有客觀的基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)需要。通過協(xié)同監(jiān)管，使境外放款和內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)與境外直接投資業(yè)務(wù)有機(jī)聯(lián)動，隨著市場與企業(yè)經(jīng)營情況變化而隨之變化，從而使二者更加聚焦于服務(wù)境外投資這一終極目標(biāo)，而不是成為規(guī)避管理或者資金外流、跨境套利的通道，有助于提升政策的正向效果。

三是協(xié)同監(jiān)管有利于信息共享和監(jiān)管協(xié)作，便于國家外匯局高效開展事后監(jiān)管工作。在協(xié)同監(jiān)管模式下，國家外匯局關(guān)注的資金匯兌環(huán)節(jié)可以在事前事中獲得上游部門更加明確和清晰的政策支持，而在事后則可以在業(yè)務(wù)合規(guī)性上獲得相關(guān)部門的信息和監(jiān)管資源支持，從而極大地提高管理的效率、降低管理的成本。如，在直接投資登記環(huán)節(jié)，發(fā)改委和商務(wù)部門明晰完備的境外投資信息，有助于國家外匯局更好核實(shí)跨境擔(dān)保和境外放款業(yè)務(wù)主體資格、匯出資金實(shí)際使用情況，更好提升事后監(jiān)管效率。當(dāng)然，國家外匯局掌握的資金使用等具體微觀數(shù)據(jù)也有助于上游部門核對企業(yè)備案或者報(bào)告信息的準(zhǔn)確性和可核查性。

五、協(xié)同監(jiān)管的基本思路和建議

根據(jù)當(dāng)前我國境外投資管理現(xiàn)狀和發(fā)展階段，要在明確境外放款和內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)對境外投資輔助和補(bǔ)充作用并尊重企業(yè)投資決策自主權(quán)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)守其定位，通過與上游部門的協(xié)作，依照宏觀審慎+微觀監(jiān)管的基本管理思路，對境外放款、內(nèi)保外貸和境外投資進(jìn)行協(xié)同監(jiān)管。

（一）宏觀審慎管理措施

一是變單向?yàn)殡p向，由境內(nèi)擴(kuò)展至境內(nèi)外。改變當(dāng)前境外放款和內(nèi)保外貸（履約）僅與境內(nèi)投資主體所有者權(quán)益掛鉤的現(xiàn)狀，實(shí)施全面、雙向管理，內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)整體掛鉤而不僅是履約，并且兩項(xiàng)業(yè)務(wù)規(guī)模同時(shí)與境內(nèi)主體、境外企業(yè)的所有者權(quán)益（按照一定比例）掛鉤，從而將境外放款和內(nèi)保外貸渠道資金跨境流動與企業(yè)經(jīng)營情況有機(jī)結(jié)合，以抑制順周期的跨境資金流動風(fēng)險(xiǎn)，也確立起境外放款和內(nèi)保外貸資金不得規(guī)避境外直接投資管理的基本協(xié)同監(jiān)管要求。

二是加強(qiáng)跨部門事前協(xié)同監(jiān)管合作。在政策層面加快立法進(jìn)程，制定統(tǒng)一的境外投資法規(guī)，從更高層面完善和統(tǒng)一對境外投資活動的管理，理順對外投資相關(guān)管理部門的職責(zé)和職能，改變各部門各管一段、政策不協(xié)調(diào)的問題。各部門在統(tǒng)一境外投資法規(guī)的框架內(nèi)，制定部門規(guī)章予以具體細(xì)化，最終形成一套系統(tǒng)完整、多層次、多角度的境外投資法律制度體系，從而將境外投資行為納入法治管理軌道。完善境外投資備案管理，從宏觀上對境外投資項(xiàng)目資金需求進(jìn)行整體評估。指導(dǎo)境內(nèi)主體在備案前統(tǒng)籌考慮境外投資出資形式，合理確定境外投資、境外放款和內(nèi)保外貸比例，形成以股權(quán)投資為主，債權(quán)投資為輔的投資結(jié)構(gòu)，杜絕以境外放款等債權(quán)出資代替股權(quán)出資，形成“小投資+大債權(quán)”的風(fēng)險(xiǎn)局面。

三是強(qiáng)化跨部門事中事后監(jiān)管合作。在投資企業(yè)（項(xiàng)目）備案（核準(zhǔn)）、資金流動方面開展監(jiān)管合作，共享業(yè)務(wù)信息和監(jiān)管信息，互認(rèn)各部門監(jiān)管措施，有效解決各部門在業(yè)務(wù)辦理和行政執(zhí)法過程中主體信息、主體資格、經(jīng)營信息和可疑（違規(guī)）行為等方面的信息不對稱問題，形成更加有效的監(jiān)管合力，促進(jìn)境外投資業(yè)務(wù)健康發(fā)展。

四是建立多部門境外投資違規(guī)行為問責(zé)懲處聯(lián)合機(jī)制。對于境外企業(yè)出現(xiàn)違反國家政策方向的違規(guī)行為，應(yīng)加強(qiáng)對其境內(nèi)投資主體的多方面聯(lián)合懲戒，加大境內(nèi)外企業(yè)違規(guī)成本，營造境外合規(guī)合法投資經(jīng)營的社會氛圍，重點(diǎn)關(guān)注對國有企業(yè)境外投資行為的監(jiān)督問責(zé)，加強(qiáng)對境外國有資產(chǎn)的審計(jì)監(jiān)督，為國內(nèi)企業(yè)走出去樹立合規(guī)經(jīng)營的榜樣。

（二）微觀監(jiān)管措施

一是堅(jiān)持以實(shí)質(zhì)重于形式的原則進(jìn)行管理。首先，在現(xiàn)行境外投資政策導(dǎo)向下，對于企業(yè)合理的投融資需求和融資渠道予以尊重，支持企業(yè)合理利用境外放款、內(nèi)保外貸等政策進(jìn)行融資和債務(wù)重組。其次，堅(jiān)持分類施策，對于一般的綠地投資項(xiàng)目和大型的并購項(xiàng)目、一般企業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行分類監(jiān)管，以加強(qiáng)對重點(diǎn)主體和交易的外匯服務(wù)支持與監(jiān)測分析，從而便利有關(guān)業(yè)務(wù)合規(guī)開展。

二是規(guī)范和完善境外資金使用管理。針對境外投資企業(yè)資金使用監(jiān)管薄弱的情況，建議通過指引的方式將資金境外使用范圍和方式以負(fù)面清單+鼓勵(lì)發(fā)展的形式進(jìn)行規(guī)范，嚴(yán)厲打擊將三項(xiàng)業(yè)務(wù)互相作為資金違規(guī)跨境流動渠道的行為。同時(shí)，建議比照貨物貿(mào)易收入存放境外管理措施，采取境外企業(yè)主賬戶定期寄送對賬單的方式，進(jìn)一步提升資金境外使用情況監(jiān)測成效，引導(dǎo)境外企業(yè)依法合規(guī)開展經(jīng)營活動。

三是進(jìn)一步壓實(shí)銀行責(zé)任，探索建立境內(nèi)外銀行聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。當(dāng)前，銀行仍然是國家外匯局對相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管的最主要抓手，相關(guān)政策的有效貫徹落實(shí)離不開銀行的審慎經(jīng)營，所以應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)和完善銀行外匯業(yè)務(wù)自律機(jī)制建設(shè)，將有關(guān)展業(yè)原則落實(shí)到日常業(yè)務(wù)辦理的每一個(gè)環(huán)節(jié)，從而塑造相關(guān)業(yè)務(wù)合規(guī)開展的公平、透明的市場環(huán)境，減少由于政策執(zhí)行不統(tǒng)一而產(chǎn)生的扭曲市場環(huán)境情況。同時(shí)，由于境內(nèi)主體設(shè)立的境外企業(yè)，無論是內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)，還是境外投資及境外放款，境外企業(yè)多數(shù)選擇境內(nèi)銀行境外分行辦理，銀行具備跨境聯(lián)合監(jiān)管的天然優(yōu)勢，因此建議從頂層設(shè)計(jì)，明確境內(nèi)外銀行工作職責(zé)，建立境內(nèi)外銀行聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，也可為外匯長臂統(tǒng)計(jì)和穿透式監(jiān)管探索提供有益借鑒。

四是強(qiáng)化境內(nèi)投資主體報(bào)告義務(wù)。首先，明確境內(nèi)投資主體作為責(zé)任主體配合和協(xié)助國家外匯局開展管理工作的義務(wù)和法律責(zé)任，便于開展針對性監(jiān)管。其次，加強(qiáng)和完善境外投資信息披露。在不改變現(xiàn)行境外投資存量權(quán)益報(bào)告要求的基礎(chǔ)上，增加境外投資企業(yè)境外股權(quán)架構(gòu)和投融資信息披露，全面展示境外經(jīng)營情況，有助于國家外匯局實(shí)施長臂統(tǒng)計(jì)和穿透式管理，提升監(jiān)管成效。