農村土地流轉與社會保障制度的 邏輯演進及互促研究

摘 要： 通過梳理農村社會保障與土地流轉之間的歷史演進規律，可知二者有內在的邏輯關系，一方面，二者之間存在正相關關系;另一方面，二者之間也存在政策上的沖突性。具體表現為農村社會保障不完善會阻礙農村土地流轉實施，而土地流轉的深入也會促進社會保障事業發展。從促進農村土地流轉的視角，應以農村土地流轉為契機，明確政府及相關保障機構的職能地位，多渠道、多形式拓寬農村社會保障資金來源，優化農村社會保障結構，完善農村社會保障體系，系統推進農村各類別社會保障事業發展。

關鍵詞： 土地流轉;農村社會保障制度;邏輯關系

中圖分類號： F321.1??? 文獻標志碼： A? ???文章編號：1672.0539（2020）02.0058.06

一、引言

加快推進農村土地制度改革，提高土地資源利用率是建設現代農業的必然要求。農村土地流轉一方面是深化我國農村土地改革的重要體現，另一方面也是推進城鄉融合發展和農業產業化經營，實現土地、技術、資本等要素有效結合，促進傳統農業向現代農業發展轉型的切實步驟[1]。為此，近年來以農村產權制度改革為核心的土地制度改革持續推進，中央也多次在一號文件中進行闡釋和強調。2019年2月19日，改革開放以來第16個聚焦“三農”的一號文件發布，其中就指出要深入土地流轉制度改革[2]。2020年2月5日，中央一號文件進一步強調了推進農村土地改革，重點推進宅基地產權改革和加強土地監管、農村用地規劃等一系列制度建設[3]。加快土地產權制度改革，加快土地流轉應是破解農村土地用地難題的關鍵。

梳理當前研究文獻，關于土地流轉的相關研究較多，其中王然等關于農村土地流轉中的社會保障問題[4]、張春霞針對土地保障與社會保障的性質和關系、農民就業、農村社會保障和土地流轉進行研究[5]，閆小歡等基于對河南省479 個農戶的調查分析，運用 Tobit 模型對農民非農就業、農村社會保障與土地流轉的關系進行了實證分析[6]，此外周長城等提出以農村土地流轉為契機， 對如何完善農村社會保障體系提出了建議措施[7]。當前研究文獻對制約土地流轉的社會保障問題以及二者之間的關系等進行分析，也針對當前農村中土地流轉現狀及農村社會保障水平進行了實證分析，對推進農村土地流轉制度改革研究提供了有益參考。但當前文獻研究還存在一些問題，例如對土地產權改革政策和農村社會保障政策的演進缺乏機制性分析。針對于此，本文從我國土地產權改革政策和農村社會保障政策的演進機制分析入手，結合我國土地流轉制度和社會保障制度實施現狀，分析二者之間的契合性和相互影響機制，進而從完善社會保障制度和推進農村產權制度改革方面提出加快農村土地流轉的措施和建議。

二、 我國農村土地流轉和社會保障制度的歷史演進分析

（一）我國農村土地流轉制度的歷史演進

1.中華人民共和國成立初期至1984年土地流轉分析

中華人民共和國成立初期，全國百廢待興，中央人民政府在已有土地制度基礎上，進行改革并頒布了《中華人民共和國土地改革法》。依據這一改革法，國家允許土地流轉，農村土地所有權歸廣大農民所有。1956 年完成社會主義改造，1958年農村建立人民公社，人民公社代表農民經營土地，土地流轉陷入停滯。這個局面一直持續到1978年改革開放以后。直至1984 年，中央一號文件第一次在政策層面上默許了農地流轉行為，但還缺少立法支持，實際中的任何土地流轉形勢仍然被禁止。因此，1984年可作為土地流轉政策再啟航的分水嶺[8]。

2.1984-2017年土地流轉制度的歷史變遷

1984年以后，隨著土地流轉政策的逐步松動，國家開始以立法的形式推動土地流轉，農村改革進一步深入，根據不同時間階段和相關政策與法律法規的具體內容，可以把我國農地流轉政策的變遷分為四個階段：

（1）農村土地流轉的重新開始階段（1984-1992年）。 1984年至1992年是一個過渡階段，既有從禁止流轉到允許流轉的政策變遷，也有從單一到多元的方式變遷，更有從無償流轉活動到有償流轉活動的制度變遷。由于改革開放初期的農村土地制度改革對中國農業生產的影響是一次突發效應，到 1984 年制度改革的沖擊基本釋放完畢[12]，導致中國農業發展速度有所放慢，而家庭聯產承包責任制所帶來的負面效應也日益顯著。1986 年，國家立法支持土地流轉，但在方式上是單一的，并且是無償的，禁止以買賣、出租等形式流轉土地。1988 年 4 月，國家又進一步修訂憲法，為農地流轉賦予了合法地位。中國于 1992 年正式提出建立社會主義市場經濟體制的目標，中國的土地改革進入關鍵期。

（2）農村土地流轉的進一步發展階段（1993-2002 年）。隨著改革開放的進一步深入，農村土地流轉頻繁，一些農村土地被當作非農化用途，土地資源供應緊張。針對這一情況，國家對《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）進一步進行修訂，新修訂的土地管理法對土地用途進行了嚴格管控，并主動引導土地資源的有序利用。土地流轉問題日益受到政府的高度重視，土地流轉行為得到有效管理和控制。在這一時期，處于政府強制管控之下的土地流轉，也出現了一些非市場化的傾向。例如有些地方政府強制農戶以“反租倒包”和“兩田制”兩種方式進行土地流轉，而中央法律監管處于空白期，從而在一定程度上造成土地流轉的灰色地帶。在土地流轉形式上，政府允許土地使用權可以采取轉包、入股等多種形式依法有償轉讓承包方，也允許進行轉包，在轉包期內其合法權益受法律保護。另外在一些地區，也出現了農戶責任地交由集體進行規模經營的流轉現象。在流轉過程中，按照新修訂的《土地管理法》的相關規定，土地用途在流轉中被嚴格管控，不得隨意改變，同時流轉行為必須自覺自愿依法有償進行，加強政府引導。

（3）農村土地流轉的全面完善階段（2003-2012年）。在《土地管理法》基礎上， 2003 年國家又開始實行《中華人民共和國農村土地承包法》。在該部法律中，首次對農村土地流轉的原則、方式和其他相關事項進行了明確規定。這不僅使土地流轉行為有法可依，也大大加快了我國農村土地流轉的進程。這樣“承包經營權流轉”就代替了先前的“使用權流轉”而頻繁出現在相應的政策文件和法律法規當中。在此基礎上，中央進一步加強市場管理和市場機制建設，進一步規范土地流轉行為，強化為土地交易的市場服務和職能轉變。國家通過健全在依法、自愿、有償基礎上的土地承包經營權流轉機制，對農村土地承包經營權流轉給予較全面的規范。這樣，土地承包經營權被明確為一種用益權而促進了土地流轉市場的健全和完善。土地流轉形式多樣化，促進了農村多種形式的適度規模化經營，也促進了生產經營方式的創新。

（4）農村土地流轉的全面創新階段（2013-2017 年）。2013年以后，隨著改革開放的進一步深化，土地產權制度改革進一步深化，農村土地改革的方向被進一步明確，產權形式多樣，產權概念內涵進一步明確。土地產權制度中所有權、使用權、經營權“三權分置”具體實現形式便成為今后一段時期土地流轉政策和制度研究的焦點[8]。

（二）我國農村社會保障政策的歷史演進

1.中華人民共和國成立初期政府單一管理的農村社會保障得以確立

中華人民共和國成立初期，我國實行高度集中的管理體制，社會保障也由政府集中統籌管理，各種社會保障制度還不夠健全和完善。隨著1956年社會主義改造的完成和1958 年人民公社體制的全面建立，以社會救助、合作醫療、自然就業等制度為核心的社會保障制度體系被建立起來。而過去與小農經濟、自然經濟相適應的農村家庭保障功能迅速退化[9]。制度內容體系具體體現在以下幾方面：

（1）社會救助制度。社會救助制度主要包括自然災害救助和生活困難救助，主要表現形式是救災、“五保戶”供養和困難戶救濟，是社會保障制度體系中層次最低的措施和手段。從社會主義改造的基本完成，到1958年實行人民公社，我國由于采取優先發展重工業的發展戰略，經濟條件十分困難，經濟救助的基礎還比較薄弱，導致社會救助功能比較低，許多災民并沒有得到基本保障。“五保戶”供養制度反映了中國救助制度的進步。

（2）農村合作醫療制度。農村合作醫療保健制度也是中華人民共和國成立后的新的救助制度，這一制度借鑒了20世紀 40 年代陜甘寧邊區創立的醫療合作社的經驗，在中華人民共和國成立初期得到推廣，20世紀六七十年代在全國 90%以上的農村行政村 （大隊） 進行推廣實施。合作醫療制度極大地保障了廣大農民的身心健康水平，但由于各地的經濟發展水平不一，各地合作醫療的水平有較大差異。

（3）自然就業制度。農村自然就業制度也是一項基本保障制度，在農村極大地保障了農民的基本生活，但也存在一些不符合市場規律的弊端。例如，當農業勞動力存在潛在剩余的時候， 則不利于人力資本在整個國民經濟體系中的優化配置和勞動力市場的形成，這在中國農村是一種常態。

2.20世紀80年代以家庭和土地為依托的農村社會保障制度

中共十一屆三中全會以后， 中國進入了改革時期，農村普遍實行了家庭聯產承包責任制，社會生產力得到極大提高，農業經濟活力得以釋放，農民生活水平得到普遍提高，集體的作用不斷被弱化，全方位低水平的社會保障逐漸被弱化。土地的承載功能增強，并過度承擔了農民的生產資料和社會保障功能。但在城鎮中，許多農民工由于身份的固化難以享受城市社會保障，導致土地的最低生活保障功能成為農民的“命根子”。社會功能的弱化，將農民牢牢地束縛在土地上，阻礙了農村土地的流轉，土地集約經營難以進行。

3.與市場經濟接軌中的農村社會保障制度

隨著我國改革開放的進一步深入，社會主義市場經濟體制得以確立， 20世紀80年代形成的土地最后保障功能已不能適應市場經濟的發展要求。這主要表現在：一是來自農業的收入呈現長期的遞減態勢，農民的實際收入陷入停滯階段;二是土地經營規模不斷減小，土地集約化經營程度不高。農民的實際保障水平下降，因病致貧、因病返貧的現象較為嚴重。三是公共衛生體系不健全，農村衛生狀況惡化; 就業問題、 人口老齡化問題都成為農村社會保障需要面對的問題。

（1）農村養老保障在困難中前行。原因是在一些地區， 農村社會養老保險工作陷入停頓狀態，實踐中也暴露出制度上的不穩定性， 存在覆蓋面小、共濟性差等制度性缺陷。

（2）農村合作醫療制度得到恢復和發展。一方面， 政府加大了財政投入力度。另一方面， 新農村合作醫療逐步得到發展。

（3）農村最低生活保障制度逐漸成形。作為解決農村貧困問題的一種基本補救機制，經過1995年的試點工作，農村最低生活保障制度逐漸惠及廣大農民。這一保障制度的實施，體現了我國農村最低生活保障制度的社會救濟功能[9]。

三、 我國農村土地流轉和農村社會保障的內在邏輯

從農村土地流轉制度的演進和社會保障制度的演進來看，二者存在著一定的內在邏輯性。一方面二者存在著內在聯系，又存在著政策層面的沖突。主要表現在以下兩方面：

（一）土地流轉與農村養老保障政策的內在聯系

我國土地流轉與農村社會保障政策之間存在一定的相互依存關系。目前，在我國廣大農村地區，土地仍然是農村農民收入的主要來源，因而也成為農民養老的經濟基礎，在社會保障中發揮著十分重要的作用。同時，現有以土地為主要養老保障基礎的方式遠遠不能滿足現代社會發展的需要。雖然農業產業化、集約化、規模化經營逐漸發展，但只依靠單一土地收入的傳統家庭養老方式，也無法滿足農民的生活需要。現行土地流轉過程中存在的問題也阻礙了農村農民社會保障水平的提高[10]。

土地的社會保障功能逐漸弱化。近年來，農村土地撂荒和零租金流轉的現象大量發生，一定程度上表明土地資產存在貶值跡象，農村土地是否還能維持其社會保障功能需要用發展的眼光重新審視。從土地的生產資料和就業保障功能來說，農戶承包土地所獲得的收益對于家庭收入的支撐作用減弱。就農村土地的養老保障功能來看，改革開放 30多年來農村土地資產的養老保障價值總體下降了73%。而作為金融抵押品，家庭承包土地所能申請獲得的貸款額度根本無法滿足其資金需求。因此，近年來農村土地社會保障功能逐漸弱化，表明新時期農民的社會保障須依賴公共社會保障體系的建立完善。

農村社會保障制度的完善影響著土地流轉進程。我國土地流轉進程仍較緩慢，根本原因在于農民對社會保障制度的信任度低。首先，部分農民基于祖輩對土地的深厚情感，即便從事了非農工作，通常也不會放棄土地經營權。其次，隨著城鎮化的發展，務工農民涌入城市，但他們依然無法同等享受城市居民的社會保障，這一部分農民通常選擇將土地流轉給親友，造成土地流轉的零散化，不利于規模化的農業經營。再次，農民作為土地流入方，需要承擔自然環境不穩定以及市場波動大的風險，對于社會保障也有現實需求。我國當前的農村社會保障制度還存在著城鄉差距過大的問題，城市人均基礎養老補助達到農村人均基礎養老補助的十倍之多，且農村社會保障的種類不齊全，表明我國對于農村社會保障的經費投入存在不足。只有使社會保障制度范圍涵蓋更廣泛，才能全方位地解決農民的后顧之憂，推動土地流轉進程的加快[11]。

（二）土地流轉與農村養老保障政策沖突

1.土地流轉對農村養老保障政策完善產生阻礙

這主要表現在，農村土地流轉以后，農民的社會保障不持續、不長久，造成社會不穩定，反過來降低了農民土地流轉的積極性。主要原因如下：（1）土地性質不同，土地收益不穩定;（2）土地價值評估標準不統一，阻礙了土地流轉進程;（3）農村土地流轉市場不健全，土地流轉雙方信息不對稱，農民較難持續獲取收益。

2.農村養老保障制度不完善制約土地流轉水平

在當前形勢下，城鄉養老保險差距巨大，農村的養老保險水平十分低，這決定了農村土地依然是農村養老的主要保障，土地仍然承載著較重的社會養老保障功能。這也是農民不愿意將土地流轉出去的主要原因。對絕大多數農民而言，他們對土地流轉的未來預期得不到滿足，因此在土地流轉過程中出現了“觀望”“等待”和“惜轉”的現象，勢必導致土地的低效利用，阻礙了農業產業化、規模化和集約化經營的發展[12]。

四、 基于農村土地流轉實現的農村社會保障體系完善

（一）土地流轉有利于完善農村社會保障制度體系

首先，土地流轉能夠為社會保障制度的健全完善提供穩固的資金基礎。農民通過參與土地流轉可以獲得相應的收益，提高土地流轉產生的收入是增加社會保障資金的有效舉措。其次，土地流轉豐富了農村社會保障的形式。隨著城市化水平的快速提升，土地流轉的形式不斷創新，“土地換社保”即是一種新型的土地流轉形式。需要指出的是，“土地換社保”并不是在剝奪農民的權利，城市居民的社會保障仍然需要部分自掏腰包，而農民將流轉土地得到的資金作為社會保障資金，恰好能夠彌補農民難以充分繳納社保基金的問題。例如，成都市所實行的“三保障、兩放棄”就是這一形式的現實體現，諸如此類創新型的土地流轉形式引進了多元資本，優化了農村土地資源的配置，同時豐富了農村社會保障的形式，有利于完善相應的制度體系[13]。

（二） 完善農村社會保障的各項制度

1.明確政府及相關保障機構的職能地位

一是要加強保障管理機構建設，豐富和完善農村社會保障體系，同時打造一支專業水平高、熟悉保障政策的專業化、現代化隊伍，適應農村社會保障事業發展的需要。二是改革和完善政府職能，明確政府在農村社會保障中應擔負的責任和職責，強化政府的制度設計、財政保障、政策監督，強化地方政府執行和落實力度。明確中央和地方各自的職權責任。國家應進一步發揮主導作用，同時要充分利用好市場的杠桿作用，擬定和完善政策措施，為農村經濟的發展和農民收入的提高做出貢獻。繼續推行 “推-拉”結合的就業政策，拓展農民就業渠道，不斷完善農民就業服務體系。

2.多渠道、多形式拓寬農村社會保障資金來源

目前，我國農村社會保障基金主要來源于財政撥款、 集體補助、社會籌集、個人繳費，但受各地經濟發展水平的制約，再加上政策及制度安排的歷史的和現實的種種原因，農村社會保障資金并不能落實到位，農民并不能實際得到保障，保障項目較少，從而制約農村社會保障事業的發展。這也造成保障資金來源渠道單一。單一的保障資金渠道，很難滿足當前農村社會保障事業發展的要求。為此，應做到以下幾點：一是大幅提高國家財政對農村社會保障的支出比例，逐步將農村的社會保障由依靠承包地向依靠社會和制度轉變，明確投放重點，多渠道、多層次、多方式地興辦社會保障，同時推行農村綠色生產方式和生活方式的轉變，加強鄉風文明建設，轉變觀念。二是提高從農村土地交易所得收入支持農村社會保障事業的比例。三是通過發行國債的形式進行籌集，并將發行國債的部分收益、部分國有資產和國有企業收益通過轉移支付等形式，用于農村社會保障事業。四是廣開稅源，以稅源收入來彌補農村社會保障事業資金的匱乏。五是借彩票等形式進行社會籌集。

3.優化農村社會保障結構，完善農村社會保障體系

隨著改革開放的進一步深入，農村階層也出現分層分化，農村人口的流動性增強，一方面人口等資源要素向城市極化聚集，階層分化更加顯著，農民工是一個新的流動階層，他們的土地在農村，工作在城市，流動性大，因此再建立一元社會保障制度從現實情況來看是不可行的，客觀上需要分類分層建立社會保障制度，以適應新的階層劃分情況。一是可根據勞動關系，把農民工納入到城鎮社會保障體系。二是在農村務農的勞動者可建立農村特色的社會保障制度，其資金來源按著“土地保障”的模式進行。對無生產和勞動能力人群，可納入低保人群，享受最低生活保障收入。在補助方式上，可根據實際采取多種方式進行補助。除資金來源外，對于部分低保收入者，可采用實物相結合的方式，擴大低保收入覆蓋體系，提升低保服務覆蓋面積，使更多無力耕種土地的老、 弱、病、殘農民放棄對土地的依賴。可探索多種形式的社會保障實施方式，積極試點土地承包經營權、宅基地和住房置換城鎮社會保障及住房保障的“雙置換”工作，豐富完善農村社會保障手段。要在完善土地保障和家庭保障基礎上，探索多種形式的社會保障手段。要進一步調整農村產業結構，加強農業基礎設施建設，加大科技扶貧力度，使農業增產、農民增收。另一方面，加大農村教育投入，提高農民子女的文化素質，從源頭著手為家庭保障提升“造血”功能[14]。

4.系統推進農村各類別社會保障事業發展

農村社會保障體系是一項系統工程，涉及政府、社會、家庭等多領域多方面，因此必須系統推進農村社會保障事業，統籌安排各項工作，統籌農村經濟社會發展，著力形成豐富多元的農村社會保障制度體系，推進農村社會保障事業全面發展[15]。

五、結語

通過對土地流轉和農村社會保障制度的內在邏輯關系梳理可以發現，二者都是經濟社會發展的必然要求，且土地流轉的速率和農村社會保障實現的程度具有正向影響關系，彼此相輔相成。從改革的先后順序上，完善農村社會保障制度應先行于土地流轉，提升農民的社會安全感和幸福感，有利于構建和諧社會和社會主義現代化，從而促進土地流轉的發展。但社會保障制度的健全完善是一項長期工作，需要持續推進。同時，推動農村土地流轉有助于為社會保障的建立提供穩固的資金來源。如果土地流轉受到阻礙，土地的增產增收以及農民收入水平的提高會受影響，對吸引外來投資參與、支持鄉村振興也形成阻礙，無從確保農村社會保障制度的可持續性發展;反之，土地流轉的速率越快，越有利于盤活農村土地資源，實現規模化的現代農業經營。因此農村社會保障的相關政策制定應該和土地流轉緊密結合，比如，將農村土地的經營權直接以股份形式參與社會保障，土地經營權換取社會保障，土地流轉收入參與社會保障，地方財政作為農村社會保障的安全網等，兩者的有序、穩定、協調互動對于推進城市化和農業現代化具有重要意義。

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Study on the Logical Evolution and Mutual Promotion of Rural

Social Security and Land Transfer System

CHEN Yingru

（College of Marxism， Chengdu University of Technology， Chengdu Sichuan 610059，China）

Abstract： By combing the rules of historical evolution between rural social security and land transfer， it can be seen that the two have an inherent logical relationship. On the one hand， there is a close relationship between the two and there is a positive correlation; on the one hand， the two Conflicting policies. The specific manifestation is that inadequate rural social security will hinder the implementation of rural land transfer， and the deepening of land transfer will also promote the development of social security. From the perspective of promoting rural land transfer， we should take the rural land transfer as an opportunity to clarify the functional status of the government and related security agencies， expand the sources of rural social security funds in multiple channels and forms， optimize the rural social security structure， and improve the rural social security system. Systematically promote the development of various types of rural social security undertakings

Key words： ???land transfer; rural social security system; logical relationship

編輯： 鄒蕊

收稿日期： 2020.01.15

作者簡介： 陳映儒（1981-），女，四川廣元人，碩士研究生，主要研究方向為思想政治教育。