淺析環境規制理論的范式轉化

吳大龍

(西北師范大學經濟學院 甘肅 蘭州 730000)

環境規制屬于環境問題轉換為公共政策問題之后，環境規制是在環境問題納入制度框架分析中之后重點研究方向。但是，隨著經濟社會的不斷發展，環境問題所處的現實情況發生著變化，要求環境規制不斷演進?，F階段國內有關環境規制的研究中重在強調環境規制工具方面的創新和應用。本文嘗試從社會觀念轉變和環境治理體系演進等方面來梳理環境規制理論，并對我國的環境規制體系進行簡單總結。有助于理解環境規制概念的內容，對研究環境規制問題時深化理論分析和明確對策建議有一定的幫助。

一、環境規制的定義

環境規制的概念是在解決環境問題的實踐和理論研究中形成的。在查閱相關文獻的過程中，筆者發現環境規制的概念在不同研究學科文獻中的含義存在差異。在政治經濟學中，環境規制從本質上來看是一個權利的再分配過程[1]，即為環境產權的明確和分配以及再分配過程。在法學之中，環境規制是政府用于解決環境問題的環境法律體系和其他制度性手段。環境規制是以環境保護為目的、個體或組織為對象、有形制度或無形意識為存在形式的一種約束性力量。[2]這幾種概念都是在默認政府作為公共利益的代表且對環境這一特殊的資源擁有公共產權的基礎上，強調環境規制作為一種為保護環境而產生的制度性約束力，并且認為環境規制對于經濟活動能夠產生實際影響。同時，這種概念反應出以人類為中心的社會價值觀念，以是否對人的生存和發展有利作為評價環境規制體系的標準。綜上所述，環境規制所指的是一系列反映某一特定時期的社會環境價值觀念，旨在解決環境問題，用于確定和分配環境產權，約束和規范規制微觀經濟主體經濟行為的約束力的集合。

二、環境規制產生的原因

隨著工業化的進程，環境污染一并產生，于是在污染治理的理論研究的過程中逐漸形成了環境問題的研究脈絡——內在是以環境保護和可持續發展、生態平衡等為目的社會價值觀念，外在表現為環境法律政策等規制工具為重點的環境治理體系的制度框架?？傮w而言，環境問題研究中存在明顯的從具體形態的社會問題轉化為公共政策問題的范式轉化。[3]上述兩個研究領域都具有廣泛的研究范圍，但又有不同的側重點。而同時具有社會問題和制度問題的雙重性質，也是環境問題研究復雜性的根本原因。

政府作為公共利益的代表，制定規制的目的是解決經濟主體在經濟活動中產生的“市場失靈”問題。環境外部性問題就是市場失靈的一類典型問題。在20世紀初，馬歇爾與庇古在經濟學研究中提出外部性的概念。外部性指在兩個當事人缺乏任何相關的經濟交易的情況下，由一個當事人向另一個當事人所提供的物品束。對于如何解決外部性，現有的理論中主要分為以下兩類，庇古主張通過征收稅或補貼來糾正外部性，諾斯提出明確產權來糾正外部性。上述兩種解決外部性的理論角度各有不同的側重點：庇古強調的是個人邊際成本和社會成本不一致時，政府使用稅收或者補貼等方式對市場經濟活動進行干預；科斯則是在充分肯定市場機制有效性為前提下，主張使用產權的界定和分配等激勵手段來完善市場機制，以使得市場發揮自動調節外部性的作用。除此之外，奧爾森在公共物品理論基礎上，從“集體行動”的角度分析得出外部性問題具有公共物品特征。奧爾森從公共物品理論的角度分析集體行動，則是強調了外部性問題解決機制的社會屬性，并在此基礎上深入分析了利益集團、政府與市場關系。

環境外部性是研究環境規制問題的主要關注點。而環境外部性是從外部性理論衍生出的概念，如何解決經濟活動中產生的環境外部性問題是貫穿環境因素與經濟活動的研究主題。參照對于原有經濟理論中對于外部性的治理，政府環境規制是相關研究者給出的環境外部性內部化的主要治理對策。在外部性理論的基礎上結合現有研究結論，關于環境外部性的內容可以表述為，一個經濟主體在經濟活動中給另一個經濟主體帶來環境影響，又不體現在自身的經濟損益之中。環境外部性具有很強的公共性質，而且作用時間比一般外部性要長遠得多，具有時間滯后效應。根據外部性的分類，環境外部性可以分為正外部性和負外部性。環境規制的經濟效應在污染制造者、污染受害者以及各地(各級)政府等經濟主體內部和不同主體之間進行分配,同時這種影響不僅存在于地區之間還存在時間上的延續性。有關環境外部性的研究主要關注負環境外部性，即為環境污染，如何產生及治理的問題。而在治理環境外部性的過程中，存在著“市場失靈”和“制度失靈”，這就導致了治理的難度增加。

三、環境規制的分類

在庇古和科斯兩種不同的外部性解決思路中隱含著在不同的實際情況下對于環境產權的不同分配，此后的規制經濟學的相關理論研究中規制方案的制定就是沿著這兩種思路進行的。

環境規制可以分為正式環境規制和非正式環境規制。正式環境規制分為命令控制型和激勵型。正式環境規制需要政府等具有一定執行監管能力的機構或組織出臺并執行。政府可以運用價格、成本、利潤和稅收等經濟杠桿以及環境責任制等經濟方法，限制破壞環境的活動，并通過獎勵和收費等方法將微觀經濟單位保護環境的行為同其經濟利益掛鉤，從而節約污染減除成本，獲得經濟效益。這些正式環境規制主要針對的經濟主體是地方政府和各類企業，意圖從污染結果的事后懲治，污染過程中的降低排放等方法來達到環境保護的目標。政府環境規制是治理環境問題有效措施，一方面，環境規制能夠直接減少經濟活動中產生的環境影響，降低污染物的排放；另一方面，環境規制可以通過影響產業的分布狀況來影響區域之間的發展。

非正式環境規制主要有自愿性環境規制、隱性環境規制。非正式環境規制主要是各類環保公約和非盈利組織與企業達成的契約以及公眾的環保意識。一些非盈利組織(NGO)通過宣傳環境保護、抵制環境污染來提高各類經濟主體的環保意識。引導消費者進行綠色消費，購買以環保技術生產的產品，抵制各類以破壞環境為代價而生產的產品。

四、環境規制的演進

隨著社會發展，環境價值觀念也發生轉變，導致環境治理體系的轉變。這三代環境規制的變化，不僅反映出環境治理體系不斷完善的過程，也折射出社會環境價值觀念不斷進步的過程。

表1 環境規制的演進

我國環境規制的發展大體上可以分為三個階段[4]。第一階段環境規制以命令控制型為主，依靠政府政策和環境立法；第二階段環境規制以命令控制和市場激勵型相結合，在環境政策制定中更加注重使用市場機制；第三階段環境規制形式進一步優化，規制工具更加多樣化。