關于我國電網體制改革方案的思考

吳安平

電網體制改革和電力市場建設都是本輪電改的重要內容。電改過去五年了，人們看到的是電力市場建設取得不少成果和突破，而電網體制改革似乎仍在原地踏步。體制改革與市場建設相比，前者具有基礎性、決定性作用，本應適度超前，但實際上則明顯落后，這顯然不是人們期望的結果。

2020年5月中旬，中共中央和國務院下發《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，提出“構建更加系統完備、成熟定型的高水平社會主義市場經濟體制”的要求和目標，這對電網體制改革無疑是一個最具刺激性的信號，因為電力市場也需要高水平的電網體制作支撐。或許本輪電改重新聚焦體制改革，將電網體制改革作為重點，跟上全國改革步伐，已經是時候了。

筆者認為，在充分考慮電網體制改革的市場化要求和我國國情的前提下，將電網體制改革方案劃分為低、中、高三個層級，構成一個完整的三級遞進方案，不僅可以使電網體制改革的思路和目標更加清晰、明確，而且有助于深化對方案實施必要性的認識，增強改革的信心和決心。

建議方案設計應遵循三個基本原則

一是必須符合市場化改革方向和市場經濟規律的要求，有利于打破壟斷與促進市場的公平、公正競爭。

二是必須符合電網的物理規律和技術特性要求，有利于電網的安全經濟運行與高質量發展。

三是必須符合能源轉型對調整生產關系的要求，有利于促進我國能源互聯網的建設和能源轉型的進程。

三個原則盡管同等重要，但在改革方案的設計中，第三個原則常常被遺忘，得不到應有的重視。其實，在能源轉型的大背景下，正是這個原則為本輪電改賦予了鮮明的時代特征，使其顯得比以往任何時候都更加重要和迫切。

關于電網體制改革的層級方案

如果從國務院2002年下發《電力體制改革方案》（國發〔2002〕5號文）算起，我國的電力體制改革走過近20年歷程。經過長期反復的比較和實踐的檢驗，不能不承認，既滿足三個基本原則要求，又適合我國國情的電網體制改革方案，就是5號文明確的“主輔分離+區域電網+輸配分開”的方案。按照筆者的理解，它實際上包含三個層級：第一級為主輔分離方案，第二級為區域電網方案，第三級為輸配分開方案，分別代表電網體制改革低、中、高三個不同的水平。

主輔分離方案。在市場經濟條件下，為保障市場競爭的公平、公正性，具有自然壟斷特性的公共事業企業不應當介入競爭性行業的相關業務，因此，電網企業退出傳統的設備制造、房地產等業務，以及由主業庇護的其他競爭性業務（包括企業辦社會的有關業務）是理所當然的。如果不實行主輔分離，不僅不利于電力市場自身的健康運行，還會嚴重干擾其他市場的公平、公正競爭。主輔分離是電力（電網）體制改革必須完成的最基本任務，或者說是市場化改革的一個最低要求，在國發〔2002〕5號文和中發〔2015〕9號文中對此都有明確的要求。但令人遺憾的是，這個最基本的任務至今仍然沒有完成。

區域電網方案。對5號文確定的6個區域電網公司進行必要調整，省級電網公司仍為相應區域公司的子公司，考慮到深化改革的需要和目前的新情況，華北電網公司宜包括蒙西電網，應新增西南電網公司（含四川、重慶和西藏電網），華中電網公司不再包括川、渝電網，其他4個區域電網公司不變。國家電網公司不再與區域和省級電網公司保持隸屬關系，其主要職責為承擔區域電網聯絡線路的建設運營、從技術上協調各區域電網的電力電量平衡等事宜。

筆者認為，與一網獨大的體制相比，區域電網體制無疑是一個巨大的進步。一網獨大體制人為強化了電網的壟斷地位，不可避免地帶來諸多弊端。我國電網盡管電壓等級最高，付出的投資和環保代價最大，但整體效率比較低，相當多的工程輸送容量長期達不到設計要求，可再生能源比例也與發達國家有較大差距，電網的高質量發展會受到舊體制的制約。

筆者認為，區域電網體制絕不是改革的普通選項，而是一個不能放棄的必選項，原因在于：第一，我國地域廣闊，電網規模巨大，組建區域電網公司，有利于各網根據自身特點，優化建設方案提高電網效率，有利于電網向著扁平化、分布式的正確方向發展。第二，區域電力市場的建設、電力資源的優化配置，都需要區域電網公司的有力協調和配合。第三，區域電網體制實質上是按照市場競爭的理念，在自然壟斷行業內部設計的一種可以進行“比較競爭”的管理模式，為克服和防止壟斷弊端提供了必要保障，是電網體制改革堅持市場化方向的體現。

認為電網的規模越大、管理方式越集中，越有利于電網發展的看法，是一種不了解電網技術特性的誤解。電網與其他行業很不一樣，它有一個最基本、最重要的規律是分區平衡，這個規律左右著電網的規劃建設和生產運行，其要義是：（1）在環保允許的情況下，最大限度開發和利用本地的能源資源與廠址資源，以最經濟的方式就近供電；（2）動態保持全網以及各區域電網的電力平衡，構筑保障電網安全穩定運行的三道防線；（3）掌握不同時期、不同時段區域電網的盈余或缺額，綜合考慮各種制約因素，以最優的方式進行平衡。分區平衡實質上就是分區管理，它不僅不排斥聯網，還為聯網提供依據和支撐，電網的不斷發展正是在分區平衡的基礎上實現的。區域電網體制并非主觀臆想的方案，而是電網分區平衡規律的客觀要求。

輸配分開方案。即將存量配電網從省級電網公司中分離出來，實行壟斷環節與競爭環節的徹底分離。輸配分開意味著各區域電網公司和各省級電網公司，正式成為只經營壟斷業務（輸電網）的公共事業企業，配電網及其售電業務則完全進入市場，由競爭性企業（配售電公司）經營。由于配電網與地方經濟發展和社會民生聯系緊密，分離出來的存量配電網，可由省級政府以特許經營方式，授權給中央和地方的發電集團、有關能源公司，以及獨立的配售電公司經營，形成中央政府主管輸電、地方政府主管配電的格局。

為保證配電網同樣擁有一流的技術水平和規模效益，經營大電網分離的存量配電網的企業數量不應過多，一個省內不宜超過10家；從全國范圍看，可以成立若干全國性配電集團公司。在今后的發展道路上，包括原來眾多配電企業，都需要積極引入社會資本參與配電網建設，并進行混合所有制改革，但可以肯定，我國配電網整體上國有資產始終會保持主導地位。

輸配分開后，配電網企業可以同時經營售電，但必須履行供區內電力普遍服務義務和承擔供電保底責任，并且歡迎獨立售電公司參與供區的售電競爭。配售電業務不只有單純的比較競爭，經營不善的配售電企業，若未達到特許經營約定的基本要求，將被勒令提前退出，其供區經政府重新特許，或由新的企業接手，或并入其他經營業績優秀的企業。

電網體制改革的三個層級方案，可看作是改革的三個步驟：第一步，按市場化要求，剝離具有競爭性的輔業；第二步，引入市場競爭理念，在電網行業內部形成比較競爭格局；第三步，分離電網具有競爭性的環節，實現市場競爭最大化。每完成一個步驟，電網體制的水平都將上升一個臺階。三個方案可分步實施，也可以統籌安排：前兩個方案同步推進，后一個方案則先在兩、三個省試點后再鋪開。

對輸配分開意義的深化認識

一、構建高水平電網體制的必然選擇

構建高水平的電網體制不僅是電力行業市場化改革的需要，也是構建我國高水平社會主義市場經濟體制的要求。高水平的電網體制，主要有兩個評價標準：一是與市場化要求有很高的契合度，可以保障電力市場公平、公正競爭；二是能夠促進能源互聯網建設，加快我國能源轉型的步伐。

要達到第一個標準，電網體制改革必須完成三項任務：（1）形成真正科學合理的“管住中間，放開兩頭”的體制架構；（2）重新定位電網企業（即輸電網企業），使其完全回歸公共事業屬性，成為市場的服務者，而非競爭者；（3）不僅剝離電網具有競爭性的輔業，也剝離其具有競爭性的環節。顯然，電網體制改革如果只停留在主輔分離，或者區域電網體制的方案上，不進行輸配分開改革，這些任務是根本不可能完成的。

要達到第二個標準，輸配分開更重要。能源互聯網的建設將推動配電網向著有源化、局域化、協同化、智能化、低碳化、市場化方向發展，配電網的“六化”建設，正是我國實現能源轉型的真正抓手。正像“廠網分開”將發電廠推入市場，從而“解放”發電廠一樣，“輸配分開”將配電網企業推入市場，也必然“解放”配電網企業。可以預計，輸配分開改革將對我國社會產生強烈震撼，極大地調動地方政府和社會資金參與配電網建設的積極性，激發企業因地制宜建設能源互聯網、實現配電網“六化”的熱情和創造性。也就是說，輸配分開改革將動員社會上一切可以動員的力量，在我國掀起一場能源轉型的“人民戰爭”，不僅會大大加快我國能源轉型的步伐，還將為我國新時代的經濟發展注入新的活力。

二、解決“廠網分開”與“廠網一體”矛盾的“鑰匙”

“廠網分開”是電力體制市場化改革的一個基本原則，也是構建“管住中間，放開兩頭”體制架構的要求。但是在改革中人們發現，很多情形下廠網是不應該分開、也很難分開的。比如微電網內，源、網、儲，甚至荷，需要一體化建設和運營；增量配電網（包括存量配電網）中的分布式電源，如果允許配電網企業控股或參股并一體化運營，其經濟性、效率、服務用戶的質量都會好得多。這就不能不使人們對“廠網分開”的必要性產生質疑。

導致改革實踐與“廠網分開”原則發生矛盾的原因，在于電力體制改革“放開兩頭”的要求沒有到位，用電側至今沒有放開。這個問題一旦解決，即實現輸配分開后，“廠網分開”與“廠網一體”將擁有各自明確的含義和應用場景，不會再產生矛盾。

顯然，“廠網分開”指的是發電廠與輸電網的分開（也是“廠網分開”改革的初衷），不允許具有自然壟斷特性的輸電網企業，擁有發電廠，這是建立公平、公正電力市場的基本要求。“廠網一體”則是指具有競爭性的配電網企業，可以根據自身的情況，在配電網內一體化建設和經營分布式電源，這是具有市場主體地位的競爭性企業的權利，也是促進能源互聯網及配電網“六化”建設的需要。當然，按照有利于配電網低碳化、電網安全運行的要求，配電網企業在其網內經營的電源不能是常規火電，單臺機組容量需控制在技術上能夠被配電網最高等級電壓接受的范圍內（新建常規火電單機容量均不低于60萬千瓦，一般應接入500千伏電網，屬于“廠網分開”電源）。

需要指出的是，輸配分開后很大一部分配電網將經特許程序，由政府授權發電企業（發電公司或發電集團公司）經營建設，這些發電企業將同時擁有發電廠和配電網，它也是一種必要、合理的“廠網一體”形式。

三、規范國家電網與地方電網關系的理想模式

除國家大電網外，全國很多省份一直都存在不少大大小小的地方電網，以及大用戶自建電網，其最高電壓等級大多為110千伏，個別為220千伏，基本上都與大電網相聯，性質上多數屬于配電網或有源配電網，少數具有局域電網的特征。從增量配電業務改革的邏輯看，本輪電改的一個愿景就是要打破大電網的壟斷，在配售電領域引入競爭，吸引社會資本參與配電網建設，推動配電網高質量發展。不能不承認，地方電網的存在與這個愿景是完全合拍的，似乎沒有理由反對和阻止地方電網的發展。

但在實踐中人們的認識并不一致，甚至相互矛盾。有的地區引入戰略合作者，積極對地方小電網進行整合，力促其進一步發展壯大；有的地區則推行國家電網與地方電網融合發展方針，由國家電網控股地方電網，實現多網合一。兩種做法代表的發展方向盡管南轅北轍，但都被認為是電改的成果。配電網由于與地方經濟和民生關系密切，地方政府對于處理好它的發展問題，一般都有較強烈的愿望和訴求，出現兩種完全不同的做法，說明在全國進行統一的輸配分開改革，不僅必要，而且已經很緊迫。

輸配分開是一次深刻的電網體制改革，針對的不僅是國家電網，也包括地方電網，遵循的基本原則是：有利于電網的安全穩定運行，有利于用戶的經濟可靠供電，有利于兩側電網的建設管理。因此，除110千伏及以下電網外，部分220（330）千伏變電站和線路也會根據具體情況歸入配電網。

輸配分開后，任何省份的電網都只包括兩個部分：輸電網和配電網。其中，輸電網是唯一的，也是統一的；配電網則按供電區域界定，以終端電網的形式覆蓋全省。按照中央政府主管輸電、地方政府主管配電的模式，輸電網就是國家電網，配電網就是地方電網。也就是說，輸電網與國家電網，配電網與地方電網將分別成為同一個概念，多網并存的問題將不復存在（輸電網和配電網在技術上是一張網），發展壯大“地方電網”的念頭也會自然打消。

有人擔心輸配分開后，配電網企業的投資能力和技術水平可能會受到削弱，導致其不能充分發揮應有的作用。這種擔心其實是不必要的。輸電和配電是相對獨立的專業，各自擁有的技術力量，可以隨體制的變化相應分開。而且只要有現實的需要，以我國目前的科技教育水平，所需技術力量完全可以迅速得到充實和提高。至于投資能力，配電網企業也有若干由國有資本控股、具有很強融資能力和吸引力的全國性集團公司，基本不會出現因資金不足影響配電網發展的問題。

總之，輸配分開后配電網企業會更加接地氣，不僅能為服務地方經濟發展作出更大貢獻，也有能力承擔起相關的社會責任。

四、為輸電網的理性和科學發展提供體制保障

能源互聯網的建設將使越來越多的低碳和可再生能源接入配電網，我國今后很多地區的新增電力負荷，一部分甚至絕大部分都可以由這些電源來滿足，配電網不僅負責供電，還將承擔起平衡電力電量需求的部分責任。因此，不可避免地會出現輸電網下網潮流（電能）逐漸減少、遠距離輸電需求不斷減弱的情況。在一些地區輸電網的進一步擴展不僅不再需要，而且還可能會進行收縮性調整。隨著可再生能源比例不斷提高，原來的燃煤電廠被逐漸替代，輸電網的這種情況還會越來越突出。從全球范圍看，西方發達國家的輸電網早已從外延型電網變為內涵型電網，能源互聯網的建設也將有力推動我國輸電網逐步進入內涵型發展軌道。今后輸電網發展關注的重點，應當是如何應對能源轉型帶來的挑戰、如何保障能源轉型順利進行等問題。

配電網的有源化與輸電網的發展，相互間具有明顯的排斥性。配電網的有源化程度越高，輸電網的建設規模就越小；反之，輸電網的輸電容量規劃越大，配電網的接入電源容量就越少。深刻認識并妥善處理這個矛盾，不僅是現代電網規劃的重要課題，也是電網體制改革方案做到有利于電網高質量發展不能不考慮的問題。

輸配分開改革從體制上為解決輸配發展矛盾以及輸電網的內涵型發展創造了條件，提供了保障。輸配分開后，輸電網企業作為一個服務型公共事業企業，不用再為營業收入、利潤等問題操心，必然會自覺站在國家立場上履行職責，以社會效益最大化為目標，實事求是、高水平解決輸電網在能源轉型中遇到的所有問題，主動做好為實體經濟和電力市場服務的工作，全力支持配電網的“六化”建設。可以肯定，目前輸電網發展中存在的不理性、不科學、缺乏遠見、背離電網發展方向等現象，都將隨之消失。

科學性決定改革的成敗

舊體制為什么要改革，就是因為它缺乏科學性，在新的環境下喪失了存在的理由。科學性是決定改革成敗的最基本和最關鍵的因素，是改革方案的設計者最需要在乎的事。

體制改革的科學性體現在符合事物內在的客觀規律上。比如“廠網分開、輸配分開”的體制設計，不僅是“管住中間、放開兩頭”市場化改革的要求，本質上是電力系統結構性功能差異的反映，也是電網分區平衡規律的體現。為什么不能以“配售分開”替代“輸配分開”，原因就在于售電不是電力系統的一個技術環節，“配電網和售電”與“發電廠和賣電”一樣，從技術上看都是分不開的，因此，在電網體制架構中，與“廠網分開”對稱的“另一頭”只能是“輸配分開”，而不是“配售分開”。

體制改革的科學性還體現在邏輯的清晰和一致性上。中發〔2015〕9號文明確要重新定位電網企業功能，改革和規范電網企業運營模式，不再以上網電價和銷售電價價差作為電網企業的收入來源，而是按照政府核定的輸配電價收取過網費，確保電網企業收入來源和收益水平的穩定。這就是說通過改革，電網企業將完全回歸公共事業屬性，集中精力履行電力普遍服務義務，不再承擔直接創造利潤的任務（電網企業的收入主要用于保障電網發展的必要投入和職工的合理收益）。但人們看到，對電網企業的利潤考核依然照舊，并沒有出臺過渡性考核辦法，明顯與9號文的有關改革要求脫節，這種自相矛盾的做法釋放的信息，必然會嚴重干擾電力體制的深化改革。

體制改革的科學性也體現在符合大眾的常識認知上。比如電力調度機構是電力系統生產運行的指揮中心，輸電網則是電力系統的樞紐，從有利于保障整個系統的安全、經濟運行的角度看，調度機構與輸電網一體化運行是合理的。但從電力市場交易的角度看，電網企業如果繼續經營售電業務，不可避免地要同時扮演裁判員和運動員的雙重角色，常識告訴人們，這無法保證市場競爭的公平性。調度機構與輸電網一體化只有在輸配分開的前提下才是真正合理的。

體制改革的科學性還體現在落實方案的嚴謹性上。關于重新定位電網企業功能，改革和規范其運營模式的要求，中發〔2015〕9號文已經明確提出來了，但遺憾的是后來陸續出臺的幾十個指導落實改革要求的配套文件中，卻沒有指導電網企業實現重新定位的文件。只提出要求和目標，沒有具體的落實措施，只有上文，沒有下文。我國的電力體制改革是由政府主導，自上而下進行的，對象是國資占主導地位的電力行業，解決問題的關鍵在于政府主管部門，而不在企業。改革必須是嚴肅和嚴謹的。

在科學性的基礎上，堅持市場化方向，不動搖，不折騰，再加上一點只爭朝夕的精神，電網體制改革取得成功還是有希望的。