疫情防控期間適用妨害公務(wù)罪的相關(guān)問(wèn)題

吳春妹 賈曉文

摘 要：在當(dāng)前疫情防控的特殊時(shí)期，妨害公務(wù)罪中國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的范圍較以往有所擴(kuò)張，這有助于保障疫情防控工作順利開(kāi)展。解決防疫時(shí)期妨害公務(wù)罪司法適用突出問(wèn)題，需要分析“公務(wù)說(shuō)”視角下妨害公務(wù)罪對(duì)象的擴(kuò)展與邊界，并探討受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)委托代表其行使疫情防控職權(quán)，特別是居（村）委會(huì)等基層組織受委托的實(shí)務(wù)判斷標(biāo)準(zhǔn)。另外，妨害公務(wù)罪對(duì)象擴(kuò)展的前提應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制為從事與防控疫情相關(guān)的公務(wù)，且執(zhí)行公務(wù)的行為應(yīng)具備合法性。

關(guān)鍵詞：妨害公務(wù)罪 新型冠狀病毒感染肺炎 疫情防控 國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員 行政委托

在新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間，各類(lèi)違法犯罪案件呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，各地也出現(xiàn)了一些拒不配合疫情防控措施的行為，可能涉嫌妨害公務(wù)罪等犯罪。2020年2月6日，“兩高兩部”制定實(shí)施《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），對(duì)妨害公務(wù)罪中國(guó)家工作人員的范圍和疫情防控公務(wù)的內(nèi)容均作出明確規(guī)定，有擴(kuò)展亦有限制，在司法實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確理解與適用。

一、妨害公務(wù)罪對(duì)象法律規(guī)定沿革

刑法明確將國(guó)家工作人員規(guī)定為妨害公務(wù)罪的犯罪對(duì)象，在此后的諸多立法解釋和司法解釋中，也逐步將事業(yè)編制人員和其他行政機(jī)關(guān)的工作人員納入這一罪名的對(duì)象范疇。但對(duì)于妨害公務(wù)罪的對(duì)象，理論界歷來(lái)有“身份說(shuō)”和“公務(wù)說(shuō)”兩種不同學(xué)說(shuō)。其中，“身份說(shuō)”認(rèn)為，既然刑法已經(jīng)明確規(guī)范本罪的對(duì)象是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，則不應(yīng)隨意擴(kuò)大這一概念的范圍，以免超出公民對(duì)法律的一般理解，侵犯公民的合法權(quán)利;而“公務(wù)說(shuō)”則認(rèn)為，該罪名是為了保護(hù)公務(wù)的依法正常執(zhí)行，從保護(hù)法益的角度來(lái)講，當(dāng)然可以將依法從事公務(wù)，但不具有編制的人員納入本罪對(duì)象，同時(shí)，該理論在瀆職罪的相關(guān)司法解釋中也能得到印證。而在司法實(shí)踐中，對(duì)于妨害公務(wù)罪對(duì)象最為突出的爭(zhēng)議，則在于無(wú)編制的警務(wù)輔助人員（輔警、協(xié)警等）在執(zhí)法過(guò)程中受到侵害時(shí)，是否屬于本罪的對(duì)象。

在傳染病疫情等突發(fā)災(zāi)害來(lái)臨時(shí)，司法解釋中對(duì)妨害公務(wù)罪犯罪對(duì)象的規(guī)定也有一定變化。早在2003年“非典型肺炎”疫情爆發(fā)后，“兩高”當(dāng)年頒布實(shí)施的司法解釋中，對(duì)妨害公務(wù)罪的對(duì)象仍限定為國(guó)家機(jī)關(guān)和紅十字會(huì)工作人員，恪守了“身份說(shuō)”的理論。而“兩高兩部”最新制定實(shí)施的《意見(jiàn)》則實(shí)際上基本參考了前述瀆職罪解釋中對(duì)主體的規(guī)定內(nèi)容，突破了既往的“身份說(shuō)”限制，更多地體現(xiàn)了“公務(wù)說(shuō)”的內(nèi)涵，即不論從事公務(wù)人員的身份和編制，只要在國(guó)家機(jī)關(guān)中或受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)委托依法從事與疫情防控有關(guān)的防疫、檢疫等公務(wù)，即可成為本罪的對(duì)象。

二、疫情防控期間妨害公務(wù)罪對(duì)象擴(kuò)展的邊界

在以往的理論和實(shí)踐中，對(duì)瀆職犯罪的犯罪主體和妨害公務(wù)罪的犯罪對(duì)象應(yīng)采何種學(xué)說(shuō)均有不同理解。瀆職犯罪如果堅(jiān)持“身份說(shuō)”，就會(huì)造成侵害公務(wù)法益的部分行為因不滿(mǎn)足主體身份而免受刑法處罰，從而有放縱犯罪之嫌;但妨害公務(wù)罪如果全盤(pán)拋棄“身份說(shuō)”，則會(huì)侵害公民對(duì)于刑法的期待可能性。因此，對(duì)于妨害公務(wù)罪的對(duì)象范疇，理論界和實(shí)務(wù)界也一直持謙抑態(tài)度。但在重大傳染病疫情防控的特殊時(shí)期，公民生命權(quán)和健康權(quán)因受到了國(guó)家機(jī)關(guān)的保護(hù)，亦有相應(yīng)的義務(wù)讓渡一部分自由和權(quán)利，依法接受為防控疫情而采取的相應(yīng)措施。因此，一刀切地采納“身份說(shuō)”或“公務(wù)說(shuō)”，都不能有效應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題帶來(lái)的挑戰(zhàn)。此次對(duì)疫情防控期間妨害公務(wù)罪中“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”的內(nèi)涵作重新界定，正是在特殊時(shí)期，在新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境下，為回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，服務(wù)防控大局提供法治支持的突出體現(xiàn)。

根據(jù)《意見(jiàn)》的規(guī)定，妨害公務(wù)罪的犯罪對(duì)象相較以往有一定擴(kuò)展，但并非沒(méi)有邊界地?zé)o限擴(kuò)大，具體分析如下：

第一，根據(jù)《傳染病防治法》規(guī)定，縣級(jí)以上政府領(lǐng)導(dǎo)、衛(wèi)生行政部門(mén)主管傳染病防治工作，政府內(nèi)的其他部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)防治工作負(fù)責(zé)。因此，“在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國(guó)家有關(guān)疫情防控行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員”，應(yīng)當(dāng)限定理解為在縣級(jí)以上政府內(nèi)工作，從事與疫情防控有關(guān)公務(wù)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，也即傳統(tǒng)的具有“身份”的人員，在此不再贅述。

第二，要正確理解“在受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)委托代表國(guó)家機(jī)關(guān)行使疫情防控職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員”，應(yīng)當(dāng)先解釋何為“受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)委托”。要證明受委托，一是要證明委托主體的身份和職責(zé)，即委托機(jī)關(guān)是否有權(quán)將相關(guān)職權(quán)委托，是否在其法定職權(quán)范圍內(nèi)開(kāi)展委托，因此，這里的“國(guó)家機(jī)關(guān)”，應(yīng)當(dāng)理解為“依法有權(quán)行使國(guó)家有關(guān)疫情防控行政管理職權(quán)的組織”，而非所有國(guó)家機(jī)關(guān)均能成為委托主體;二是要證明委托的職責(zé)和委托形式，即以何種法定形式，委托哪些組織行使哪些防疫職權(quán)，上述“依法有權(quán)行使國(guó)家有關(guān)疫情防控行政管理職權(quán)的組織”應(yīng)當(dāng)是以法定形式，如法律規(guī)范、書(shū)面文件等形式，明確其委托的何組織在何種范圍內(nèi)行使疫情防控職權(quán)。

在現(xiàn)行法律法規(guī)中，未見(jiàn)明確規(guī)定對(duì)疫情防控職權(quán)的委托，僅有《突發(fā)事件法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定了街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、居（村）委會(huì)在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，具有協(xié)助開(kāi)展防控工作的相應(yīng)職責(zé)。但行政委托與行政授權(quán)不同，根據(jù)《行政訴訟法》相關(guān)司法解釋?zhuān)词箾](méi)有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，行政機(jī)關(guān)授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或其他組織行使行政職權(quán)的，也應(yīng)當(dāng)視為委托。這就肯定了行政委托可以不依據(jù)成文法而單獨(dú)成立。

因疫情具有突發(fā)性、廣泛性，當(dāng)前又正處于疫情防控的關(guān)鍵時(shí)期，在各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)的組織動(dòng)員下，各地街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、居委會(huì)、村委會(huì)等基層政權(quán)和組織實(shí)際上承擔(dān)了大量的疫情防控工作，但其開(kāi)展的疫情防控工作是否都屬于刑法中的“公務(wù)”行為，在其中開(kāi)展疫情防控工作的人員是否均屬于妨害公務(wù)罪的犯罪對(duì)象，仍需討論。

首先，從基層政權(quán)和組織的性質(zhì)上予以分析。街道屬于政府派出機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)是縣的下一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，均具備一定的行政屬性，如果街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)受“依法有權(quán)行使國(guó)家有關(guān)疫情防控行政管理職權(quán)的組織”明確、合法委托，代表其行使疫情防控職權(quán)，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中從事疫情防控公務(wù)的人員，當(dāng)然可以納入妨害公務(wù)罪的犯罪對(duì)象。

而居委會(huì)、村委會(huì)屬于群眾選舉產(chǎn)生的基層自治組織，本身不具有行政管理職能，在瀆職犯罪中，對(duì)于村委會(huì)等群眾自治組織中的工作人員是否符合犯罪主體要件也一直存在爭(zhēng)議。在日常行政管理實(shí)踐中，也有縣級(jí)政府將行政權(quán)力先委托給街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而后街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)又將該權(quán)力中的部分內(nèi)容二次委托給居委會(huì)、村委會(huì)。在這種情況下，行政訴訟中一般認(rèn)可居委會(huì)、村委會(huì)實(shí)際上已經(jīng)受到委托，由委托機(jī)關(guān)作為行政訴訟的被告人，即二次委托同樣成立行政委托。因此，基層組織本身的自治性質(zhì)并不當(dāng)然阻卻“委托”的認(rèn)定，而應(yīng)當(dāng)著重審查居委會(huì)、村委會(huì)工作人員是否受到有權(quán)機(jī)關(guān)在行使防控疫情方面職權(quán)的合法委托、所委托職權(quán)的具體內(nèi)容以及工作人員是否在該委托范圍內(nèi)行使職權(quán)。

其次，委托形式一般應(yīng)當(dāng)合法、規(guī)范，委托內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確、具體。行政委托應(yīng)當(dāng)有明確的委托依據(jù)，主要包括法律、行政法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定，以及書(shū)面《行政委托書(shū)》等。如北京市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)為有效防控本次新冠肺炎疫情，于2020年2月7日發(fā)布的《關(guān)于依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情堅(jiān)決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）中規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處應(yīng)當(dāng)依法組織指導(dǎo)社區(qū)（村）、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、志愿者組織等有針對(duì)性地采取防控措施。社區(qū)（村）應(yīng)當(dāng)服從政府統(tǒng)一指揮，做好轄區(qū)內(nèi)人員往來(lái)情況摸排，加強(qiáng)人員健康監(jiān)測(cè)，防止疫情輸入，同時(shí)做好相關(guān)生活服務(wù)保障工作。對(duì)外地返回居住地人員的管理服務(wù)要嚴(yán)格遵守政府的相關(guān)規(guī)定。上述規(guī)定中，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道的職責(zé)在于組織指導(dǎo)社區(qū)（村）、物業(yè)、志愿者開(kāi)展防控，社區(qū)（村）的職責(zé)在于摸排、監(jiān)測(cè)、返京人員管理服務(wù)等。該《決定》以地方性法規(guī)的形式，將社區(qū)（村）的職責(zé)規(guī)定得較為詳實(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為是將開(kāi)展情況摸排、健康檢測(cè)等部分防控工作的權(quán)力委托給社區(qū)（村）行使，社區(qū)（村）應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為“受委托行使疫情防控職權(quán)的組織”，在社區(qū)（村）中開(kāi)展上述工作的人員，可以認(rèn)定為是“從事公務(wù)的人員”。

在疫情防控等特殊時(shí)期，對(duì)于以人民政府決定、通知、疫情防控指揮部通告等形式發(fā)布，并刊載于政府、人大官方網(wǎng)站上的通知、公告等能夠?yàn)樯鐣?huì)公眾所查閱的公開(kāi)文件，其效力可能不及前述成文法規(guī)，但如果其中明確規(guī)定了街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、居委會(huì)、村委會(huì)在疫情防控中具備可操作性的具體職責(zé)，可以認(rèn)為符合行政委托的合法形式。但如果相關(guān)文件只是籠統(tǒng)地規(guī)定由上述組織開(kāi)展疫情防控相關(guān)工作，而未明確疫情防控工作的具體范圍和內(nèi)容時(shí)，一般不宜將其認(rèn)為是合法有效的委托，否則將有可能對(duì)委托的事項(xiàng)作不當(dāng)擴(kuò)大，既侵犯公民對(duì)公務(wù)行為的可預(yù)見(jiàn)性，也會(huì)影響政府的形象和公信力。

最后，受委托的組織中何種身份人員屬于妨害公務(wù)罪的犯罪對(duì)象。在確定“受委托的組織”之后，還應(yīng)當(dāng)明確組織中的哪些人員符合妨害公務(wù)罪對(duì)象的范疇。根據(jù)《意見(jiàn)》對(duì)“公務(wù)說(shuō)”的貫徹理念，只要是從事被授權(quán)的防疫工作的，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道中也應(yīng)當(dāng)不分編制、身份，均納入從事公務(wù)的人員，居委會(huì)工作人員、社區(qū)中的專(zhuān)職社區(qū)工作者也應(yīng)當(dāng)納入這一范疇。當(dāng)前由于防疫工作人力緊張，也存在著居民小區(qū)物業(yè)公司工作人員、物業(yè)公司雇用的保安人員以及廣大黨員、群眾志愿者在統(tǒng)一安排下開(kāi)展防疫工作的情況，這些人群不隸屬于前述“受委托的組織”，但其實(shí)際從事的工作內(nèi)容可能與受委托組織中的內(nèi)部人員相同。我們認(rèn)為，不宜將妨害公務(wù)罪的對(duì)象無(wú)限擴(kuò)大，否則將嚴(yán)重限縮公民的合法權(quán)利。對(duì)于此類(lèi)情況，可以嘗試參考當(dāng)前在辦理輔警執(zhí)法期間被妨害公務(wù)案件的處理標(biāo)準(zhǔn)，安排受委托組織內(nèi)人員與上述外部人員共同開(kāi)展防疫工作，特別是開(kāi)展涉及公民個(gè)人隱私、自由等方面的強(qiáng)制性工作，以更好地依法保護(hù)從事防疫工作的外部人員。

第三，“未列入國(guó)家機(jī)關(guān)人員編制但在國(guó)家機(jī)關(guān)中從事疫情防控公務(wù)的人員”堅(jiān)持了“公務(wù)說(shuō)”。國(guó)家機(jī)關(guān)的范疇較為寬泛，包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等。因此，此處的“國(guó)家機(jī)關(guān)”也應(yīng)當(dāng)限定理解為“依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國(guó)家有關(guān)疫情防控行政管理職權(quán)的組織”，而亦不能無(wú)限擴(kuò)大。只要是在這些組織內(nèi)從事與疫情防控有關(guān)公務(wù)的，不論其是否具有國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員編制或身份，均可納入本罪的犯罪對(duì)象。

三、疫情防控期間“公務(wù)”職權(quán)行使的規(guī)范性

“公務(wù)”的范疇?wèi)?yīng)嚴(yán)格依法限定。如前所述，公民在特殊時(shí)期讓渡自己的部分權(quán)利，而非無(wú)限度地讓渡權(quán)利。妨害公務(wù)罪的對(duì)象無(wú)論如何擴(kuò)展，均應(yīng)當(dāng)是在疫情防控的特殊時(shí)期，針對(duì)特定的公務(wù)內(nèi)容所作的擴(kuò)展，而不具有一般性和普適性。同時(shí)，《意見(jiàn)》中也明確規(guī)定，被妨害的“公務(wù)”應(yīng)當(dāng)是“為防控疫情而采取的防疫、檢疫、強(qiáng)制隔離、隔離治療等措施”，只有前述適格主體在疫情仍未解除期間實(shí)施這些特定公務(wù)時(shí)遭到足以達(dá)到暴力、威脅程度的妨害，才能構(gòu)成本罪。

執(zhí)行公務(wù)的行為應(yīng)具備合法性。即使在疫情防控期間，執(zhí)行公務(wù)行為依然應(yīng)當(dāng)先自身合法，才能受到刑法的保護(hù)。一方面是疫情防控職權(quán)來(lái)源合法，即執(zhí)行公務(wù)的主體有權(quán)開(kāi)展疫情防控工作或受有權(quán)機(jī)關(guān)委托開(kāi)展疫情防控工作，否則不能構(gòu)成妨害公務(wù)的犯罪對(duì)象。對(duì)于受委托的組織而言，其自發(fā)性開(kāi)展或超越有權(quán)機(jī)關(guān)委托范圍開(kāi)展的疫情防控活動(dòng)，亦不屬于公務(wù)的范疇，不受刑法保護(hù)。如部分小區(qū)未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)許可，自行封鎖居民防盜門(mén)或單元門(mén);部分農(nóng)村未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)許可，自行封鎖進(jìn)出村道路的，這些行為不僅不屬于有權(quán)防控，而且有侵犯他人人身自由之嫌。另一方面是疫情防控職權(quán)行使合法，即在行使疫情防控職權(quán)時(shí)，特別是便衣行使職權(quán)時(shí)，也應(yīng)當(dāng)參照傳統(tǒng)的妨害公務(wù)罪入罪標(biāo)準(zhǔn)，先以出示證件、表明身份等方式，使公民能夠了解到其是在依法行使疫情防控職權(quán)的相關(guān)公務(wù)，再根據(jù)相關(guān)法律、條例的具體規(guī)定開(kāi)展防疫、檢疫、強(qiáng)制隔離、隔離治療等措施。

四、涉疫情案件中的寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策

一是要準(zhǔn)確區(qū)分罪與非罪、此罪與彼罪。即使在疫情防控的特殊時(shí)期，也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守刑法的謙抑性，而非將所有拒不配合防疫、檢疫、強(qiáng)制隔離等疫情防控措施的行為均納入刑法的規(guī)制范疇。一方面，對(duì)于未達(dá)到暴力、威脅程度的拒不配合行為，可以根據(jù)《治安管理處罰法》的相關(guān)規(guī)定，以行政拘留、罰款等行政處罰方式予以處理;另一方面，對(duì)于對(duì)象不適格的暴力、威脅等行為，如果達(dá)到追訴標(biāo)準(zhǔn)，也可以故意毀壞財(cái)物罪、尋釁滋事罪、故意傷害罪、侮辱罪等罪名加以規(guī)制。

二是在疫情防控期間依法做好認(rèn)罪認(rèn)罰相關(guān)工作。妨害公務(wù)罪的法定刑為3年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金，在刑法體系內(nèi)屬于輕微刑事犯罪案件，在辦理這一罪名案件時(shí)，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)刑事訴訟法和相關(guān)司法解釋的規(guī)定，依法開(kāi)展認(rèn)罪認(rèn)罰工作。對(duì)于犯罪嫌疑人有認(rèn)罪認(rèn)罰意愿，但其聘請(qǐng)的辯護(hù)律師或法律援助機(jī)構(gòu)指派的值班律師因疫情防控等原因不能按法律規(guī)定“在場(chǎng)”時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極利用遠(yuǎn)程音視頻等科技手段實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)化的“在場(chǎng)”。對(duì)于律師確實(shí)無(wú)法到場(chǎng)的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)釋法說(shuō)理，使犯罪嫌疑人更加充分地解釋認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的內(nèi)涵，保障其認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性和真實(shí)性，并通過(guò)全程同步錄音錄像的方式對(duì)認(rèn)罪認(rèn)罰過(guò)程予以記錄。同時(shí)，在依法從嚴(yán)從重打擊涉疫類(lèi)妨害公務(wù)犯罪的前提下，綜合考慮全案證據(jù)和事實(shí)，根據(jù)犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰的實(shí)際情況，適用相應(yīng)的強(qiáng)制措施并提出量刑建議。

三是在確保辦案質(zhì)量的前提下從快辦理涉疫犯罪案件。在當(dāng)前疫情防控最吃勁的特殊時(shí)期，對(duì)于影響疫情防控大局的犯罪案件從快辦理，是回應(yīng)社會(huì)需求、保障防控大局的必然要求，也有利于縮短在押認(rèn)罪認(rèn)罰犯罪嫌疑人的審前羈押期限。在確保嚴(yán)格依法辦案的前提下，應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律規(guī)定綜合運(yùn)用多種方式，如對(duì)有重大社會(huì)影響的案件提前介入引導(dǎo)偵查取證，適時(shí)開(kāi)展對(duì)犯罪嫌疑人的教育感化、釋法說(shuō)理和認(rèn)罪認(rèn)罰工作，及時(shí)依法保障辯護(hù)人的閱卷權(quán)等辯護(hù)權(quán)利，加強(qiáng)與法院在訴訟程序適用和確定量刑建議方面的溝通，運(yùn)用遠(yuǎn)程視頻提訊、遠(yuǎn)程視頻開(kāi)庭等技術(shù)手段，擴(kuò)大簡(jiǎn)易程序、速裁程序的適用范圍，以同步提高案件辦理的質(zhì)量和效率。