青海東部貧困山區(qū)扶貧主體的多元治理

鄧彩霞

在現(xiàn)有體制及政策背景下，如何通過扶貧主體的角度協(xié)調(diào)和優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)？如何突破現(xiàn)實(shí)困境及構(gòu)建相應(yīng)的協(xié)同治理路徑，以更好地實(shí)現(xiàn)東部山區(qū)脫貧攻堅(jiān)、脫貧鞏固及推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化？鑒于此，筆者赴青海東部貧困山區(qū)進(jìn)行了廣泛和深入的調(diào)研，以期對(duì)青海東部貧困山區(qū)鄉(xiāng)村治理以及脫貧攻堅(jiān)工作的完善提供參考。

一、當(dāng)前青海東部山區(qū)精準(zhǔn)扶貧的多元治理格局

近年來，青海東部貧困山區(qū)的扶貧也出現(xiàn)了多元協(xié)同治理的新變化。一是區(qū)（縣）政府各部門是青海東部山區(qū)各定點(diǎn)扶貧單位。以下派第一書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部、對(duì)口聯(lián)系貧困戶干部、村支“兩委”等通過扶貧資金、項(xiàng)目扶貧、合作社產(chǎn)業(yè)開發(fā)等形式參與扶貧，政府系統(tǒng)集中了較多的扶貧資源及扶貧骨干投入扶貧工作，貧困戶在土地流轉(zhuǎn)、技能培訓(xùn)，外出務(wù)工補(bǔ)貼、種養(yǎng)殖、教育、醫(yī)療、生態(tài)、社會(huì)保障兜底等扶貧資金補(bǔ)貼，基礎(chǔ)設(shè)施配套、公共服務(wù)保障，政府扶貧小額無息貸款等方面均獲得較為穩(wěn)定的收益。二是社會(huì)組織是當(dāng)前社會(huì)扶貧的代表，各類商會(huì)作為社會(huì)組織介入扶貧工作是較有代表性的，如甘肅商會(huì)等社會(huì)組織在樂都區(qū)達(dá)拉鄉(xiāng)馬圈村開展扶貧，為脫貧致富發(fā)揮了重要作用。三是以公司為代表的市場(chǎng)主體也參與到青海東部貧困山區(qū)的扶貧工作中。當(dāng)前主要通過“龍頭企業(yè)+合作社+村民”的形式帶動(dòng)脫貧，政府通過扶持龍頭企業(yè)，龍頭企業(yè)通過合作社吸納貧困人口進(jìn)行脫貧。四是從公民角度來看，村中能人帶頭領(lǐng)導(dǎo)及組織的合作社也帶動(dòng)了村民脫貧致富，如樂都區(qū)高廟鎮(zhèn)卯寨鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目產(chǎn)生、發(fā)展和壯大，均是村中能人帶頭，以集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管理的模式進(jìn)行扶貧治理。村莊以外的扶貧慈善及愛心人士、退休干部、志愿者也參與到了扶貧工作中來。通過對(duì)東部貧困山區(qū)精準(zhǔn)扶貧多元主體種類、扶貧日常運(yùn)作及合作方式的考察發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前東部貧困山區(qū)精準(zhǔn)扶貧的多元協(xié)同治理格局為：參與主體多元，政府主導(dǎo)地位明顯，協(xié)同治理格局初步顯現(xiàn)。從協(xié)同治理的治理主體上來看，青海東部貧困山區(qū)扶貧中的政府與村民、政府與企業(yè)、政府與社會(huì)組織、社會(huì)組織與村民、企業(yè)與村民等多元主體及其日常互動(dòng)共同構(gòu)成了村莊扶貧治理的關(guān)系網(wǎng)。

二、青海東部貧困山區(qū)扶貧的多元主體治理困境

從對(duì)青海東部貧困山區(qū)的考察和分析看，由于扶貧主體權(quán)力的不同、扶貧資源的多寡，致使各主體間協(xié)同程度、扶貧效果各異，從而使貧困地區(qū)陷入結(jié)構(gòu)化治理困境。

（一）扶貧主體力量不均衡，扶貧資源不優(yōu)化。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，兩縣多地都存在扶貧中政府強(qiáng)而社會(huì)力量弱的現(xiàn)象，扶貧中政府強(qiáng)勢(shì)，而其他治理主體難以與政府平等地開展工作，政府掌控大部分的扶貧資源而其他扶貧主體扶貧資源薄弱、政府扶貧資源開放度不夠的情況，可見政府與其他主體治理力量明顯不平衡。各治理主體中擁有資源的多寡決定了扶貧主體的實(shí)力、扶貧治理的地位以及貧困對(duì)象對(duì)扶貧主體的信任度。而政府在眾多治理主體中無疑是處于絕對(duì)的資源主導(dǎo)地位的，并且擁有權(quán)威的資源分配權(quán)，其他扶貧治理主體扶貧活動(dòng)的開展，也大部分是通過充分利用政府扶貧政策與資源來將扶貧資源更好地惠及貧困主體的。這些都影響了扶貧力量的優(yōu)化組合，也導(dǎo)致了扶貧資源優(yōu)化配置度不高、扶貧成效降低的情況。加上從多元主體的日常運(yùn)作與各主體間的合作方式是各主體獨(dú)立地開展扶貧活動(dòng)，而各主體擁有自身的組織規(guī)則、活動(dòng)方式、考核績(jī)效等，從而導(dǎo)致了在扶貧開展過程中信息不對(duì)稱、扶貧行動(dòng)沖突、扶貧項(xiàng)目重復(fù)、扶貧資源未能充分利用的情況。

（二）貧困群體在扶貧中主體地位缺失 。尊重貧困群體的主體性訴求， 也是近年來我國(guó)政府積極倡導(dǎo)并付諸實(shí)踐的“以人民為中心”的思想、社會(huì)公平正義的價(jià)值理念在貧困群體身上最真實(shí)的體現(xiàn)。但是，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，貧困群體由于缺乏主體意識(shí)，不僅對(duì)扶貧政策知之甚少，也完全不具備自我發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。大部分貧困群體都表達(dá)了對(duì)于“脫帽”后生活的擔(dān)憂，即使有些達(dá)到了“脫帽”標(biāo)準(zhǔn)，他們也以各種理由表示不愿意被“脫帽”。究其原因，一是基層干部與貧困戶的溝通不夠全面、徹底，造成了貧困戶對(duì)“脫帽”后的“后扶”政策不了解，形成“脫帽”工作的障礙;二是對(duì)扶貧政策中有關(guān)就業(yè)培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)扶貧等可持續(xù)發(fā)展舉措的投入不足，流于形式。由于缺乏行之有效的可持續(xù)發(fā)展措施和內(nèi)生性的發(fā)展機(jī)制，很多建檔立卡戶一味“等、靠、要”，認(rèn)為一旦離開了物質(zhì)扶持，就會(huì)回到脫貧前的狀態(tài)，思想及行動(dòng)都沒有做好自力更生的準(zhǔn)備。

（三）扶貧過程中社會(huì)力量參與不足。社會(huì)力量能夠在政府和個(gè)人之間起到關(guān)系調(diào)節(jié)的作用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)各方利益的均衡。近年來，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視社會(huì)力量在扶貧開發(fā)領(lǐng)域中的重要地位和價(jià)值。然而調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層干部對(duì)社會(huì)力量的接受程度并不高，雖然也在肯定社會(huì)力量對(duì)扶貧的重要性，但同時(shí)也認(rèn)為企業(yè)、群團(tuán)組織、商會(huì)等社會(huì)力量是行政體制外的群體，對(duì)其掌握的扶貧資源和扶貧能力以及扶貧的可持續(xù)性等表示悲觀。顯然，這與我國(guó)當(dāng)前“強(qiáng)政府，弱社會(huì);大政府，小社會(huì)”的現(xiàn)狀有關(guān)，但這種觀點(diǎn)缺乏對(duì)社會(huì)力量概念、定位及作用的深刻認(rèn)知，同時(shí)阻礙了社會(huì)力量充分參與扶貧實(shí)踐。社會(huì)力量的積極、廣泛參與程度不夠，與我國(guó)一直以來追求和倡導(dǎo)的創(chuàng)新社會(huì)治理體系是不相符的，既無法使扶貧工作得到有效、持續(xù)的推進(jìn)，又極大地浪費(fèi)了社會(huì)力量廣泛集聚的扶貧資源。

三、鄉(xiāng)村治理視角下的精準(zhǔn)扶貧主體多元化治理建議

（一）基層扶貧干部要由執(zhí)行和參與主體角色轉(zhuǎn)換為溝通者、協(xié)調(diào)者。在扶貧過程中，基層干部應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換角色，由國(guó)家扶貧政策執(zhí)行者、參與者轉(zhuǎn)換為國(guó)家與貧困戶間的溝通者、協(xié)調(diào)者。基層縣級(jí)政府作為扶貧開發(fā)工作的重要參與者，應(yīng)該積極促進(jìn)本級(jí)政府和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村級(jí)政權(quán)組織及其相關(guān)部門在扶貧工作中角色、身份的轉(zhuǎn)變，由過去扶貧工作的執(zhí)行和參與主體，向扶貧工作的協(xié)調(diào)者、合作者轉(zhuǎn)變，樹立貧困群眾是扶貧開發(fā)項(xiàng)目的主要參與者、執(zhí)行者和最終受益者的扶貧治理觀念，同時(shí)要關(guān)注并尊重貧困群眾的主體性地位，充分發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用， 積極調(diào)動(dòng)地方扶貧資源，切實(shí)為貧困群體解決扶貧開發(fā)實(shí)踐中遇到的各類問題。需要做到以下兩點(diǎn)：（1）基層政府需要進(jìn)一步優(yōu)化“考核責(zé)任制”背景下單一化的組織目標(biāo)，脫掉以政績(jī)考核為扶貧目標(biāo)的政治外衣，不能讓扶貧考核與完成“脫帽”目標(biāo)、通過國(guó)家評(píng)估等政治任務(wù)畫上等號(hào)。（2）需要加強(qiáng)對(duì)合理扶貧的監(jiān)督工作。扶貧干部工作壓力過大已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，扶貧工作中文牘主義嚴(yán)重，上級(jí)政府對(duì)基層扶貧的督促，讓不少扶貧工作花費(fèi)了大量時(shí)間用于迎接檢查，不同督查者有不同的要求和整改意見，名目繁多的表格和材料以及各級(jí)各類檢查，導(dǎo)致扶貧干部工作的政治壓力較大。基層干部不僅是連接國(guó)家扶貧資源和貧困群眾的紐帶，也是協(xié)調(diào)扶貧實(shí)踐中各個(gè)參與主體權(quán)利與利益的溝通者。在簡(jiǎn)政放權(quán)政策的引領(lǐng)下，基層干部應(yīng)當(dāng)自覺樹立“以貧困群體為中心”的正確扶貧理念，充分發(fā)揮基層干部的融入性、親民性，就扶貧目標(biāo)的制定、扶貧資源的分配、扶貧績(jī)效的評(píng)估等內(nèi)容，與廣大貧困群體進(jìn)行密切交流與合作，使扶貧項(xiàng)目更好地滿足實(shí)際需要。

（二）賦予扶貧群體參與權(quán)利，確立其主體性地位。如何保障貧困群體的合法權(quán)利和地位，如何使貧困群體脫貧以后具備可持續(xù)發(fā)展能力，這才是精準(zhǔn)扶貧的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。因此，基層扶貧工作要時(shí)刻提高警惕，防止陷入“梅佐喬諾”陷阱，即貧困地區(qū)在外部力量的支持下，能夠獲得區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)短期內(nèi)的高速發(fā)展，縮小與富裕地區(qū)的差距，而一旦這種外力消失，貧富差距就會(huì)再度擴(kuò)大。所以，精準(zhǔn)扶貧不僅要著眼于當(dāng)前貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“煥然一新”，更要立足于貧困群體在脫貧后能夠真正實(shí)現(xiàn)“脫胎換骨”。這就需要我們一方面革除陋習(xí)，加強(qiáng)文化扶貧，達(dá)到“精神脫貧”;另一方面，優(yōu)化扶貧過程，增強(qiáng)貧困群體的參與度。如在政策的制定中貫徹落實(shí)協(xié)商民主，在政策的落實(shí)中提高貧困主體的參與度，尊重個(gè)體意愿，在評(píng)估驗(yàn)收中讓貧困主體參與進(jìn)來，讓他們有更深的體會(huì)，從而激發(fā)他們的積極性和“主人翁”意識(shí)。基層政府應(yīng)該將培育貧困群體的內(nèi)生性動(dòng)力融入到扶貧工作的每一個(gè)環(huán)節(jié)，培養(yǎng)貧困群體自力更生、參與實(shí)踐、主動(dòng)創(chuàng)造美好生活的意識(shí)和能力，通過貧困群體的主體性重建，幫助其實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，真正成為扶貧項(xiàng)目的決策者、執(zhí)行者、參與者和最終受益者。

（三）重視社會(huì)力量的積極參與。社會(huì)力量扶貧也是精準(zhǔn)扶貧的一個(gè)重要工作方式。對(duì)于基層政府而言，首先要做好扶貧志愿者隊(duì)伍的培育和構(gòu)建，提高對(duì)慈善扶貧資金的收集、分配及利用的效率，不斷壯大社會(huì)扶貧群體的規(guī)模和力量。而具有專業(yè)社會(huì)工作知識(shí)、背景、經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)工作人員，無疑是社會(huì)力量中的精華組成部分，能夠在地方扶貧工作中起到“畫龍點(diǎn)睛”的作用。2017年6月，國(guó)務(wù)院扶貧辦聯(lián)合民政部、財(cái)政部共同發(fā)布了《關(guān)于支持社會(huì)工作專業(yè)力量參與脫貧攻堅(jiān)的指導(dǎo)意見》，從總體要求、服務(wù)內(nèi)容、扶持政策、支持項(xiàng)目、組織保障這五大方面強(qiáng)調(diào)了以社會(huì)工作為代表的新興社會(huì)力量在扶貧工作中應(yīng)該發(fā)揮的作用。如在扶貧過程中，能夠向貧困群體提供專業(yè)化、個(gè)性化、優(yōu)質(zhì)化的服務(wù);積極參與扶貧項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)，承接基層政府的部分職能。

總之，精準(zhǔn)扶貧的多元主體協(xié)同治理是經(jīng)濟(jì)落后貧困地區(qū)基層治理現(xiàn)代化的一種現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。東部貧困山區(qū)精準(zhǔn)扶貧中扶貧主體力量不均衡，扶貧資源不優(yōu)化，貧困群體在扶貧中主體地位缺失，扶貧過程中社會(huì)力量參與不足等這些結(jié)構(gòu)化治理困境將有可能消解多年來我國(guó)扶貧開發(fā)工作取得的寶貴成果，甚至也將在一定程度上阻礙國(guó)家扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)，需要我們通過基層政府治理角色的轉(zhuǎn)變，重塑貧困群體的主體性地位，充分發(fā)揮社會(huì)力量在脫貧攻堅(jiān)中的作用，構(gòu)建各方力量協(xié)同參與的多元化扶貧治理格局，調(diào)動(dòng)多元主體的活力和積極性，為打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)掃清障礙。

（作者單位：省委黨校）