試論解決相對貧困的長效機制的路徑選擇

黃春

摘 要：我國當前對貧困人口的識別主要采用的是以收入為指標的絕對貧困線（即按2010年不變價的每人每年2300元）。在收入維度外，我國也提出了“兩不愁、三保障”的扶貧標準，即穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，農村貧困人口義務教育、基本醫療、住房安全有保障，但這一標準目前仍未量化?？梢哉f，中國現行的脫貧標準強調的仍是絕對貧困，目標是幫助貧困人口擺脫生活困境，滿足最基本的物質需要。2020年以后，我國減貧將步入由絕對貧困轉向相對貧困、收入貧困轉向多維貧困的新階段，相對貧困和多維貧困將成為新的貧困存在形態。本文試圖從分析相對貧困人群生存現狀入手，探索建立解決相對貧困的長效機制的路徑。

關鍵詞：相對貧困;長效機制;路徑

黨的十九屆四中全會明確提出，要“堅決打贏脫貧攻堅戰，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”。這是黨中央對當前精準扶貧工作以及精準脫貧后如何治理貧困問題的根本要求，按照中央統一部署，到2020年現行標準下的貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽，這標志著我國將徹底消除絕對貧困。但從貧困發生理論來講，貧困是一個相對的狀態，且脫貧群眾還存在隨時返貧的可能性，甚至出現新的貧困群體。因此，必須以全面深化農村改革為契機，努力構建解決相對貧困的長效機制，以鞏固脫貧攻堅成果，面向更高層次的脫貧目標。

構建解決相對貧困長效機制就是要建立能長期穩定運行并發揮扶貧功能的制度體系。這一機制是我國在解決絕對貧困之后的更高層次脫貧目標的內在要求，建立解決相對貧困的長效機制，這既由相對貧困本身特征所決定，同時也與中國城鄉二元結構和區域發展不平衡密切關聯。過去10年間，我國農村20%最低收入人口的相對收入水平是下降的，且城鎮貧困、農民工貧困等問題逐漸凸顯，這些問題交織疊加在我國消除絕對貧困和全面建成小康社會的進程中，極大影響了短期內的減貧成效。

隨著中國經濟進入高質量發展新階段，相對貧困人群的需求也更為多維，除收入差距外，對教育、醫療等其他維度的需求更為迫切，而目前中國對農村相對貧困人群的社會保障制度供給仍較為有限。構建解決相對貧困的長效機制離不開中國城鄉勞動力市場、財稅體制和社會保障等一系列制度改革的支持。隨著絕對貧困的消除，扶貧工作的投入力度、工作強度和社會各界的關注程度可能會下降，易于造成后脫貧時代脫貧工作的斷檔和懈怠等情況，同樣有必要建立解決相對貧困的長效體系來規范脫貧工作的內容、范圍和程序，使扶貧成為常規性工作。

一、相對貧困的標準問題

解決相對貧困是中國進入高質量脫貧階段的重要體現，更是“后脫貧時代”的主要攻堅方向。第二，相對貧困實質上仍然體現為個人收入與社會平均收入的差距較大。按照國際通用的衡量標準，相對貧困人口通常是指收入低于社會人均收入（或中位數收入）一定比例（如50%）的人群。目前我國尚未制定全國統一的相對貧困標準，但已有不少省份提前明確了本地區的“相對貧困標準”。如2016年，廣東省以本省2014年農村居民人均可支配收入的33%（即人均4000元）作為新的扶貧標準，同時認定相對貧困人口176.5萬。由于中國區域經濟發展差異明顯，全國統一的相對貧困標準或將難以制定，未來的相對貧困標準將根據各區域具體情況分區制定，并且有一定的彈性區間。第三，在注重解決相對貧困的同時，“后脫貧時代”的攻堅工作要更為重視多維貧困標準，特別是在農村義務教育、基本醫療、住房安全的“三保障”上要進一步下功夫，提高保障標準，同步減少相對貧困與多維貧困。

二、實現扶貧長效機制的途徑

（一）第一，構建以“相對貧困線+致貧原因”的精準識別機制。精準識別相對貧困人口是建立解決相對貧困長效機制的出發點?？紤]到相對貧困人口的收入水平相對較低，且致貧因素復雜，可建立“相對貧困線+致貧原因”的城鄉多維一體化精準識別機制。這一機制要求在識別相對貧困人口時，不僅要以相對貧困的收入線為衡量依據，還要將收入和致貧因素相結合，從多個角度精準定位相對貧困人口。對于相對貧困線的制定，應充分考慮區域和城鄉差別，根據經濟發展水平、城鄉差距、鄉村振興戰略實施狀況和貧困人口分布特征等，制定差異化的相對貧困線標準。

（二）形成鄉村多元產業帶動機制

產業是經濟發展的基礎，產業扶貧是脫貧攻堅的核心。不管是過去的開發式扶貧，還是現階段小康社會的精準扶貧，通過發展農村產業帶動一方百姓脫貧致富奔小康一直是農村扶貧最重要的方式。首先，要因地制宜發展深度貧困地區的特色優勢產業。深度貧困地區具有深度貧困的共性，但各地自然環境、社會環境、文化環境都有其特點和差異，為此要選擇適宜本地環境條件的產業進行發展，做到宜農則農，宜牧則牧，宜游則游。需要特別說明的是，而對深度貧困地區象地質災害多發區、極端高寒地區、偏遠深山區而言，基本上在短期內無法發展產業進行產業扶貧。其次，要依托縣域經濟發展農產品加工業。本著高起點、有特色的原則，全面推進農產品品牌戰略，做好當地農產品的深度加工，通過制度安排，改變農民、龍頭企業和物流銷售環節利益分配不均的格局，盡可能讓農民更多分享農產品精深加工的增值效益。此外，要通過市場化路徑推動農村多元產業發展。鼓勵龍頭企業和農民合作組織與貧困戶建立購銷關系，形成市場帶動農村產業發展。

（三）打造貧困農戶持續增收機制

無論是脫貧攻堅，還是鄉村振興，落腳點是農民生活富裕，而生活富裕的關鍵在于農民持續穩定增收。首先，要創新困難群眾的多渠道收入來源。在深度貧困地區，除了傳統的發展優勢特色產業之外，必須多方開辟困難群眾的就業渠道和收入來源。比如，通過因地制宜進行土地流轉，讓貧困戶的土地承包權產生收益;通過城鎮化、工業化進程，帶動周邊困難群眾發展服務業或就地就近就業;通過對口援助和技能培訓，實現剩余勞動力轉移就業從而穩定其工資性收入。其次，要保障易地搬遷群眾的持續收入。雖然通過易地搬遷解決了困難群眾的生存居住條件，但需要相應政策措施來保障他們的“生活水平不降低”，如 通過提供公益性崗位，就地就業創業等方式，保證搬遷群眾有持續的收入來源。最后，要通過全面完善生態補償機制來增加貧困地區農民收入。我國大部分深度貧困地區同時又是生態環境保護地區，他們為國家生態環境保護作出了重要貢獻，因此應該根據其對生態環境的貢獻給予相應的生態補償。比如引導鼓勵生態保護補償資金、國家重大生態項目資金向貧困地區和貧困人口傾斜，引導各類收益主體自覺履行生態補償責任并通過資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓等方式進行實現，特別是在林地保護中優先安排周邊貧困群眾從事生態保護等崗位工作，以多方增加困難群眾收入。

（四）升級完善農村社會保障機制

持續推進城鄉公共服務均等化，完善相對貧困區域的社會保障制度。貧困人口是農村社會相對弱勢的群體，通過升級完善現有社會保障制度做好他們的兜底保障工作，是解決徹底脫貧和防止返貧的重要措施。首先，要全面升級現有社會保障制度。要在提高保障標準，擴大社保范圍的基礎上，單獨劃定貧困線，這樣凡是貧困線以下的困難群體都應該通過低保、五保、新農臺、新農保等不同政策措施實行全面兜底保障，以便他們能維持基本的生活。其次，要分類完善各種保障措施。對于因病致貧的，要通過醫療保險來解決;對于因學致貧的，要通過減免學費和助學貸款來解決;對于天災人禍致貧的，要通過救災救濟來解決，這樣保證每一個返貧的家庭和個人者仔能得到及時救助。最后，從政策層面應該將現有特惠性精準扶貧政策逐步向普惠性的民生政策轉變，也就是要把以前單純針對貧困戶的政策，轉變為對農民尤其是低收入農民的常態化政策，從而形成農村低收入群體的社會保障政策體系。此外，要加大對農村地區尤其是深度貧困地區的教育、醫療、文化、基礎設施等領域的投人，減少貧困戶的支出成本;同時通過實施農村飲水安全工程、電網升級改造、農村公路建設、農村危房改造和農村環境整治等，大力改善農村生產生活條件，從而提升貧困群眾的生活質量，使之具備向上發展的基本條件和可能性。

（五）建立健全社會協同扶貧機制

脫貧攻堅工作需要全社會的共同參與。一是繼續加大東部地區和中央單位對深度貧困地區的對口幫扶力度。要通過東南發達地區市區縣精準對接中西部貧困縣“攜手奔小康”，從資金、人才、技術、項目等方面加大力度支援貧困地區，注意由“輸血式”向“造血式”轉變;中央黨政軍機關開展定點扶貧，是我國制度優勢的重要體現，要繼續發揮單位和行業優勢，創新扶貧舉措，爭取得更大成效。二是加大企業尤其是國有企業對深度貧困地區的幫扶。企業參與扶貧一方面可以踐行社會責任，同時也可以幫助企業拓展發展空間，實現合作互贏。國有企業應該積極主動履行社會責任，盡可能為深度貧困地區經濟社會發展注人新的更多的資源和能量。民營企業尤其是一些大的民營企業可以各自利用自身優勢特點，直接對接深度貧困地區的資源和產業，實現社會責任和商業利益的協調發展。還要鼓勵龍頭企業

通過直接幫扶、委托幫扶、股份合作等方式，和貧困群眾形成利益關聯機制，從而帶動貧困人口脫貧致富，實現企業與群眾雙贏。三是充分發揮社會組織在深度貧困地區脫貧攻堅中的作用。參與脫貧攻堅，既是社會組織服務國家、服務社會、服務群眾的重要責任，也是社會組織自身發展的重要機遇。要積極引導社會組織發揮自身專長和優勢，從幫助貧困人口解決最直接、最現實、最緊迫的問題人手，履行社會責任，積極主動作為。第四，要引導困難群眾通過參與合作社等合作互助組織來共同抵御農業風險?？傊凑铡皫头稣卟蛔?、幫扶隊伍不撤、幫扶力度不減”的要求，建立健全穩定可持續的脫貧后續幫扶機制。

（六）構建脫貧致富內生動力機制

毋庸置疑，消除外生性的致貧因素可以極大緩解深度貧困，但從貧困發生理論來講，外生性致貧變量的變化并不一定必然導致貧困的根本消除。也就是說，外因必須要通過內因而起作用，為此必須激發困難群眾主動脫貧致富的內生動力。

一是引導困難群眾樹立脫貧致富主體意識。通過宣傳脫貧致富典型與中華民族自力更生的傳統美德，激發困難群眾增強自身脫貧致富的主觀意愿，樹立他們自立自強、勤勞脫貧的信心和決心。特別是要注重在每個貧困村培育幾個致富帶頭人，充分發揮本地能人在脫貧攻堅中的引導和榜樣作用。二是通過生產獎補、項目補助等激勵措施，調動貧困群眾參與脫貧攻堅行動的積極性和主動性，鼓勵他們通過自己的辛勤勞動和艱苦奮斗一來脫貧致富。三是通過多種培訓手段來提高困難群眾的自我發展能力。比如針對深度貧困地區的勞動力進行全覆蓋的農村實用技術培訓、務工技能培訓、經商創業培訓，以提高困難群眾脫貧致富的基本技能。還必須提及的是，深度貧困地區的社會文化障礙是造成這些地區長期貧困的一個重要的內生性原因，解決這個問題當然不能依靠簡單的說教和一般性的技能培訓，而要運用義務教育、文化激勵、培養當地能人等教育文化扶貧手段實現深度貧困地區的文化再造，讓這些地區的貧困群眾具備基本的把握市場經濟機會的理念和認知能力。

（七）推動鄉村振興與解決相對貧困的有機銜接，構建可持續穩定脫貧機制。眾所周知，脫貧攻堅的具體目標和任務將在2020年確保實現，但實現鄉村振興戰略是未來較長時期內一項艱巨的任務。為此，必須統籌規劃、提早謀劃，建立脫貧攻堅與鄉村振興的有機銜接。比如可以擴大脫貧攻堅中的貧困戶小額貸款覆蓋范圍，這樣可以更好發揮小額信貸對于貧困地區的資金支持作用;還比如可以適度調整當下精準扶貧政策的內容和政策覆蓋范圍，將在目前脫貧攻堅中運用的一些針對貧困戶的福利性政策，轉化為覆蓋全體農戶的促進鄉村振興的發展性政策措施。

（八）建立解決相對貧困的監督與考核評價機制。一是需要建立相對貧困區域減貧政策的監督機制，跟蹤相對貧困人口的減貧過程，確保減貧資源合理用于相對貧困人口，同時對脫貧與返貧情況進行監督管理，切實提升減貧實效。二是建立解決相對貧困的考核評價機制，以可持續脫貧為標準，針對相對貧困人口的脫貧質量進行考核評價，實現相對貧困人口實現高質量脫貧。

參考文獻

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