我國環境規制的減排效應研究

武 藝

(中國電建貴陽勘測設計研究院有限公司，貴陽 550081)

一、引言與文獻綜述

生態環境有很強的外部性，需要嚴格的環境規制。從中國生態環境保護的實踐來看，2006年第六次全國環保大會曾對環境規制有過較為清晰的劃分，并提出要實現環保工作的“三個轉變”，即從重經濟增長輕環境保護轉變為保護環境與經濟增長并重，從環境保護滯后于經濟發展轉變為環境保護和經濟發展同步，從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題。也就是說，可以將環境規制細分成行政手段、法律手段、經濟手段和技術手段。此后，中國逐步強化實施最嚴格的生態環境保護制度，大體遵循以下原則：在行政手段上，重視環保督察、督查、約談等，進一步落實地方政府的環保主體責任；在法律手段上，強化環境法治建設，進一步強化排污者污染治理主體責任；在經濟手段上，實施“費改稅”，進一步發揮環境經濟政策的資源配置優化作用；在技術手段上，無論是環保公益性行業科研專項、水體污染控制與治理科技重大專項等科研投入，還是新的節能環保技術的引進，都在助推治污減排。

隨著生態環境保護的深入，環境規制的實踐越來越豐富，對環境規制減排效果的認識也越來越深刻，人們日益認識到：并不是環境規制強度越大越好，不同環境規制手段的減排效果是不盡相同的。例如，Frondel et al.(2007)認為，行政手段有利于末端治理，但對清潔生產或過程控制的作用不大[1]。王書斌和徐盈之(2015)實證研究認為，環境規制不同手段(如環境行政管制、環境經濟規制)的霧霾脫鉤路徑有所不同，而且環境經濟規制強度的提高也會減弱其霧霾脫鉤效應[2]。石慶玲等(2016)實證研究認為，行政手段可以在短期內營造“政治性藍天”，但可能會付出報復性污染代價，并不能實質性改善生態環境質量[3]。馮嚴超和王曉紅(2018)則認為，不同環境規制與中國循環經濟績效都存在倒U型非線型關系，也就是環境規制并不是強度越大越好[4]。當然，環境規制減排效果的實證研究結果并不完全一致，原因之一是環境規制并沒有完全一致的分類和度量(彭海珍和任榮明，2003)[5]，還有可能是因為地方政府的環境規制手段選擇或偏好沒有對癥下藥，環境規制強度的政策設計存在“過猶不及”，沒有考慮地區的差異性，沒有考慮環境規制手段的差異性，沒有考慮地方政府生態環保行為的差異性或異質性，也就是生態環境保護領域還沒有做到分區施策、分區管治。

基于此，本研究利用1996—2014年中國30個省份的平衡面板數據，基于第六次全國環保大會對我國環保工作的基本要求，從行政、法律、經濟、技術四個方面檢驗了環境規制手段的減排效果及其變動趨勢。與現有研究相比，本文的邊際貢獻是：考慮環境規制手段的差異性，從中國生態環境保護實踐入手，實證檢驗環境規制不同手段的減排效果，為推動生態環境治理體系和治理能力現代化提供經驗指引。

二、研究設計

(一)模型設定與變量定義

借鑒已有研究(李永友和沈坤榮，2008)[6]構建如下模型，以檢驗不同環境規制手段對環境污染的影響。

Polluit+α0+α1Adminit+α2Legisit+α3Econit+α

其中，因變量為環境污染(Pollu)，分別采用該地區的工業二氧化硫(SO2)排放量和工業化學需氧量(COD)排放量表征(單位：萬噸)。

自變量為環境規制，從行政手段(Admin)、法律手段(Legis)、經濟手段(Econ)、技術手段(Tech)四個方面予以刻畫。行政手段主要是指依靠行政組織，運用行政措施，按照行政的方式處理環境問題。環境行政處罰是比較典型的行政手段之一，是由環保行政機關根據相關環境法規對環境違法行為作出的行政制裁措施，處罰的具體形式包括罰款、責令停產等。但在缺乏足夠機制的情形下，地方政府往往會在衡量收益與成本的基礎上對環境規制進行選擇性執行(潘峰等，2015)[7]，而由環保部門主導的環境行政處罰受到的影響則更大(嚴厚福，2011)[8]。很大程度上，環境行政處罰的數量越多，意味著政府部門通過行政力量約束環境違規行為的程度也越大(黃壽峰，2016)[9]。因此，本文采用各地實施的環境行政處罰案件數表征行政手段(單位：件)。

法律手段的實施有賴于完善的法制建設，比較典型的是地方政府頒布的環保法規與行政規章。此外，作為評判環保技術工作、考核污染防治效果的重要依據，環境標準同樣具有法律效力。已有研究中，以上三種形式均被大量學者接受并用于表征地區環境規制中與法律相關的行為(黃清子等，2016；劉萍萍，2016)[10][11]。環境規制法律手段的建設是逐步完善、層層累計的過程，對某一年份而言，法律手段的度量應是以往所有年份相關工作的有效累積。但在實際收集數據中發現，《中國環境年鑒》(1997—2015)中的大部分年份只披露了“當年頒布的環保法律(或行政規章)”，由于部分新舊法規間存在替代關系，簡單的加總并不能真實反映每一年份中法律手段的實際情況。相比而言，絕大部分年份同時披露了“(當年)頒布地方環境標準”與“累計頒布地方環境標準”，因此，本文采用各地累積頒布的地方環境標準數表征法律手段(單位：件)。(1)自2001年起的《中國環境年鑒》均披露了“累計頒布環境標準”，而以前則披露“(當年)頒布環境標準”。因此，本文通過倒推還原的方式確定1996—2000年累計頒布的環境標準數量。

經濟手段是依據客觀市場規律，通過經濟刺激措施來對環境經濟活動進行調節的政策措施。排污收費制度是我國主要環境規制中最具經濟特色的手段，其核心思想是將企業對環境造成的負外部性內化為企業成本，進而影響企業環境行為。除去本身對企業污染行為成本化的制度設計，征收的排污費還會由環保部門進行進一步管理投資，用于改善環境質量。同時，排污費也是我國少有的納入財政預算內的收費，具有轉移支付的作用。2018年，《環境保護稅法》正式實施，其中，由排污費演變來的環境保護稅進一步加強了對資源配置的優化作用。本文采用實際征收排污費總額表征(單位：萬元)。

我國的環境治理工作正逐步從末端治理向源頭防止轉變，相應地，技術手段對環境改善的意義也不僅局限于污染的處理中。具體而言，能源效率、生產工藝、原材料投入結構、最終需求結構等方面的改善都與技術手段的應用緊密相關。因此，為了衡量地區整體技術水平的高低，本文采用高校與科研機構R&D課題數表征技術手段(單位：個)。

控制變量的選取從地區發展水平、經濟結構、能源消費及外商直接投資四個方面選擇相應指標。具體而言：經濟水平(Gdp)，采用各地人均國民生產總值(GDP)表征(單位：萬元/人)；經濟結構(Struc)，采用第二產業與第三產業增加值的比值表征(單位：1)；能源消費(Energy)，采用各地區能源消耗總量表征(單位：噸標準煤)；外商直接投資(Fdi)，采用外商投資企業投資總額表征(單位：百萬美元)。

(二)計量方法選擇

考慮到因變量與自變量之間可能存在由互為因果而引起的內生性問題，例如，環境規制可能會抑制污染排放，但污染排放會刺激公眾反應，推動政府加強環境規制，也就是環境規制有可能反過來促使地方政府加強環境規制。以滯后一期的內生變量和全部外生變量作為工具變量，并采用兩階段最小二乘(2SLS)的方法進行回歸分析。此外，考慮到所采用的面板數據，在不同時間、地理稟賦等因素的影響下，估計結果可能出現偏誤，因此在回歸分析時對年份效應和個體效應加以控制。

(三)數據來源與說明

選擇中國30個省份(不包括香港、澳門、臺灣和西藏)作為研究樣本，時間跨度為1996—2014年，所有數據均來自相應年份的《中國統計年鑒》《中國環境年鑒》和《中國能源年鑒》。此外，針對少量缺失值采用直線插值法進行補全處理。

三、回歸結果

(一)描述性統計

表1報告了主要變量的描述性統計，可以看出，環境規制手段存在顯著的區域差異，計算四種環境規制手段的變異系數，法律手段的差異程度最大，其次是行政手段，經濟手段和技術手段的差異程度較小，這個較大的區域差異是否會引起污染差異需要進一步驗證。

表1 描述性統計

(二)回歸結果

對于模型進行估計，結果見下頁表2。從全樣本的回歸來看，無論以工業SO2排放量或工業COD排放量表征環境污染，法律手段和技術手段的估計系數均顯著為負，行政手段和經濟手段的估計系數均不顯著。這說明法律手段、技術手段能夠顯著抑制污染排放，而行政手段、經濟手段的減排效果尚不顯著。就行政手段而言，其治理效果，尤其是長期治理效果備受質疑。在財政分權下，許多研究證實正是地方政府的不作為而導致了環境污染(劉建民等，2015)[12]，而且，迫于強大的外部壓力和嚴峻的環境形勢，地方政府又不得不加大環境保護領域的行政手段，如此的行政命令即使在短期內有立竿見影的效果，但長期來看并不能有效抑制污染排放。就法律手段而言，其是眾多環境規制手段中最具強制效力，也是社會各主體共同認可、爭議最少的環境規制手段。盡管一些研究對環境法制的減排效果尚存質疑，認為“環境法律既無大錯也無大用”(汪勁，2012)[13]，環境立法本身并不能有效抑制環境污染的作用。但是，隨著環境立法的逐漸完善和環境執法的日趨嚴格，完善的環境法治應該能夠有助于治污減排。就經濟手段而言，其政策類型較多，實證并沒有一致的結論，不過，關于排污費的一些實證研究并不認為其有顯著的減排效果(牛海鵬等，2012)[14]，這可能與排污費的實際征收相關。根據最新頒布的《排污費征收標準管理辦法》，中國目前的排污收費仍施行以征收超標排污費為主，以征收非超標排污費為輔的收費體制，即“總量控制，超標處罰”。在這一現實約束下，排污收費制度并不能很好地控制總體污染排放，也無法滿足環境治理支出的需要。就技術手段而言，絕大多數實證認為技術進步有利于治污減排，畢竟，源頭治理、過程控制與末端治理有所不同，技術進步能在最大程度上抑制污染增量，削減污染存量(孫軍和高彥彥，2014)[15]。

表2 回歸結果

注：*、**、***分別表示回歸系數在0.1、0.05、0.01的水平上顯著，括號中的數字表示T值，常數項的估計系數略

以第六次全國環保大會(2006年)為時間節點，將總樣本按2006年前十年和后十年分成兩個子樣本分別進行回歸分析。對估計系數進行標準化處理，回歸結果見表2。由于北京市擁有眾多高校及科研機構，所以使用R&D課題數表征技術手段時，北京會顯著高于其他所有地區，因此在會后(第六次全國環保大會)樣本的回歸時剔除北京這一極端值。從會前、會后樣本的回歸結果來看，行政手段在會前有減排效果，會后其減排效果不再顯著；法律手段和技術手段在會前的減排效果不顯著，會后卻存在顯著的減排效果；經濟手段則在會前、會后都沒有顯著的減排效果。當然，出于研究的需要，對行政手段、法律手段、經濟手段、技術手段分別選取不同變量予以指代，并將其減排效果予以分割，忽視了不同規制手段之間的相互影響。

控制變量的回歸結果中，經濟水平與污染排放并沒有顯著的、一致的關系。通常認為，隨著經濟水平的提升，污染排放最終會下降，這是因為環境EKC對經濟水平和污染排放是基于長周期的假設，而面向短周期的數據實證并沒有取得一致的結論。從全樣本回歸來看，經濟結構、能源消費、外商直接投資對工業SO2排放量和工業COD排放量的影響不盡相同，不過，能源消費與工業SO2排放量顯著相關，但對工業COD排放量不顯著，這說明中國的能源消費可能對于水體污染中的COD排放出現了脫鉤現象，也就是說，在燃煤消費仍占很大比例的情況下，能源利用率低下仍是當下大氣污染防治的重要短板。此外，外商直接投資的估計系數對不同污染物同樣具有差異，對工業SO2排放量顯著為負，而對工業COD排放量顯著為正。這可能是因為外商企業擁有更高的能源利用效率，技術溢出提高了周圍企業的能源效率。

四、主要結論與政策建議

本文利用中國30個省份1996—2014年的面板數據，從行政、法律、經濟和技術四個領域來刻畫環境規制，實證檢驗了環境規制不同手段的減排效果。實證發現，全樣本期間內，法律、技術手段顯著降低了污染排放；將總樣本按第六次環保大會召開年份(2006年)分前后十年兩組分別進行回歸分析，結果顯示，2006年以前行政手段的效果顯著，2006年后法律手段和技術手段效果顯著?；诖?，應進一步加強環境法治建設，堅持依法保護環境；同時，在健全環境立法、嚴格執法、自覺守法的基礎上，應進一步強化環境司法、法律參與和監督等各個環節。