新疆烏魯瓦提水利樞紐運行管理體制機制探析

黃 濤

(新疆維吾爾自治區烏魯瓦提水利樞紐管理局，新疆 和田 84800)

烏魯瓦提水利樞紐為治理開發喀拉喀什河的關鍵性骨干工程，對于庫區以及維吾爾自治區的經濟社會可持續發展發揮著積極的作用[1]。隨著烏魯瓦提水利樞紐功能作用的發揮，其管理工作重心逐漸轉向促進庫區和諧發展、發揮水庫綜合效益和保障水庫安全運行等方面。由于烏魯瓦提水利樞紐的相關管理部門職能交叉、利益關系復雜、管理體制尚不完善、管理涉及面廣且責權劃分不清等因素，在實際管理中具有一系列難以解決的問題，對工程效益的發揮和正常運行產生極為不利的影響。所以，為實現烏魯瓦提水利樞紐的規范化、科學化管理，有必要建立系統完善的運行機制和管理體制[2-3]。

1 工程概況

烏魯瓦提水利樞紐屬于一座集生態保護、防洪發電、農業灌溉等功能于一體的大(2)型水利建設項目，位于喀拉喀什河上游，主要包括開關樓、水電站廠房、發電引水洞、泄洪排沙洞、沖沙洞、大壩、溢洪道等建筑結構。總庫容和調節庫容3.47、2.25億m3，裝機容量60MW，年發電量1.97億kW·h。建成后，顯著提升了下游河段的防洪能力和周邊地區的農業經濟發展水平，優化了庫區電力系統和能源結構，緩解了喀拉喀什河的能源緊張問題，對保障喀拉喀什河地區的可持續發展和水資源合理發揮著不可替代的作用[4-6]。

2 水利樞紐運行管理現狀

2.1 管理體制

烏魯瓦提水利工程運行管理涉及自治區政府、流域管理機構、工程業主、生態環境、交通運輸等多個行業主管部門。在運行管理實踐中存在事項繁雜、行為主體眾多等現象，完善的管理措施和統一的管理機制比較缺乏，當前表現出事權不清、職責交叉、多頭管理等突出問題。由于存在權力交叉使得管理過程中職責不清的現象普遍存在。對于水利樞紐的運行管理各涉水部門通常只注重局部利益，難以實現工程項目的合理利用和統一管理。

2.2 運行機制

1)不健全的協調機制。對于烏魯瓦提水利樞紐的安全運行管理，實行了分段管理的模式，庫區內孤島、洲灘、庫岸的開發利用以及網箱養魚、種植、采砂、旅游等活動頻繁，監督管理協調難度大且情況復雜。針對水利工程的聯合調度，和田河流域建立了包含水庫管理單位、交通運行、能源及水利等單位的跨部門協調調度機制，指導和協調流域內水庫大壩的統一調度。然而，目前尚未健全完善的協調管理機制，在協調機制中需要納入更多的部門和涉水單位，增強協調效果和相關事權，綜合考慮各方需求發揮工程效益[7]。

2)補償機制不完善。近年來，有關部門相繼制定了一系列與效益補償機制相關的制度。隨著烏魯瓦提水利樞紐工程效應的發揮，養殖與發電、供水與水源保護等矛盾逐漸顯露。水利發電為工程業主單位的主要收入來源，水量的多少在很大程度上直接決定著發電量，同時水量調度又會對灌溉效益和生態保護產生影響。因此，如何解決這些矛盾和協調好各方利益關系，當前尚缺乏有效的措施和完善的補償機制[8]。

3)突發事件協調處理機制不明確。烏魯瓦提水利樞紐建立了較為完善、系統的應急預案體系，制定了工程突發公共事件和總體事件專項預案，為明確突發事件的協調處置與管理主體還需要建立完善的預警和應急機制。

4)聯合執法機制尚未建立。水資源的綜合利用、河道和防洪安全受到非法養殖、違法采砂、違章建筑等涉水行為嚴重威脅。由于管理職責交叉、管理部門較多，且存在輕監管、重許可等現象的存在，對于各類涉水違法行為的控制仍存在較大的困難。另外，在涉水管理交叉事項上各部門具有其執法隊伍，行政執法力度不強且有效的協調組織缺乏。當前開展的聯合執法行動多為集中執法，由于未實施常態化聯合執法使得違法者通常采取游擊戰術，整治效果不理想[9]。

5)有待進一步完善信息共享平臺。維吾爾地區環境保護協調委員會制定了和田河流域水環境監測通報和信息交流制度，隨后有關部門組織搭建了和田河各支流水庫的信息共享平臺，在信息共享系統中納入了各支流水庫調度信息。實現了流域內各水利樞紐運行信息、基本參數信息的邊界溝通，但難以全面實現水情遙測站網信息和預報調度信息的共享，現狀水利信息共享還無法滿足聯合調度目標要求。仍需要進一步加強共享管理辦法和完善信息共享平臺，提升信息共享時效性和效率。

6)運行管理參與方式單一、公眾參與渠道少。當前，維吾爾地區各級政府、和田河流域管理結構、業主單位和涉水主管部門均建立了各自的網站，設置了反饋信箱和公眾信息發布平臺，但還有待完善 公眾參與制，具體包括：①缺乏公眾參與水庫監督、管理活動的程序規則和保障制度；②無法體現公眾的監督權、參與權、知情權，水利樞紐管理信息不對稱；③參與運行管理方式單一、渠道較少[10]。

3 運行管理體制機制

3.1 構建原則

根據監督有力運轉高效、合理分工和國家行政管理體制改革總體部署，以建設和諧、生態、安全的烏魯瓦提水利樞紐為目標，盡可能的發揮水利灌溉、防洪、生態等效益為原則，遵循協調發展、公平協商、事權清晰、統籌兼顧、依法公正和分工明確等原則建立科學合理的工程管理體制機制。

3.2 體制機制

考慮水利工程運行實際情況和國內應用較為普遍的水庫管理模式，水庫管理模式分析，見表1。以問題為導向構建烏魯瓦提水利樞紐管理體制，當前“機構管理”模式的可操作性較低且不具備改變管理體制的條件，而設立水庫管理機構為“部門管理”模式的基本要求。綜上分析，建立烏魯瓦提水利樞紐構建“綜合管理”的模式，主要特點為：

1)強化分級負責、分類統計管理。針對已規范、確定的體制層面事項實行統一管理，分級落實復雜，如河道、水資源調度、防汛抗旱和樞紐管理[11]。

2)優化協商協作、跨類統籌協調。對于烏魯瓦提水利樞紐這種跨行政區域的多部門管理對象，在不涉及到常設機構的情況下建立具有決策性的協調機制，統籌管理水域利用、岸線利用和水質保護等事權[12]。

3)事權劃分細化、管理主體為屬地。烏魯瓦提水利樞紐管理事項和主體眾多，應明確各方管理職責實行以屬地管理為主的模式，協調管理聯合執法、監督管理等事權。

這種體現了“條塊結合”特點的“綜合管理”模式不設立機構，成立聯席會議制度為其核心內容，通過多方關系的協調較好的調動地方政府、相關行業主管部門積與運行管理的積極性，該模式具有較強的綜合管理能力，可以很好的處理管理、保護和水利開發過程中的沖突及矛盾，有效避免部門保護主義、追求部門利益和部門職權濫用的現象，確保各涉水方的利益。

表1 水庫管理模式分析

3.3 運行機制

3.3.1 協同管理機制

工程管理實踐表明，設置的任何機構和管理模式，各利益主體間均存在一個有效的協調平臺。所以，為解決跨行業、跨部門公共植物和問題，需要在烏魯瓦提水利樞紐建立一個席聯會議制度。機構成員由水利樞紐業主單位相關行政主管部門、維吾爾地區人民政府或國務院相關部門組成，工程管理及水資源開發等方面專家可作為臨時參會人員。

3.3.2 利益補償機制

針對庫區生態保護、經濟補償、防洪發電等問題，結合工程區實際情況建立談判仲裁和補償制度。工程運行管理涉及個人、單位和各方可結合實際情況提出補償要求，協商界定補償額度、方式、標準、對象和主體等內容。對于經濟利益受損方可以考慮從受益方提出部分資金補償，為了不給國家財政支出增添負擔遵守“誰受益、誰補償”的原則。受損方和受益方通過重大事項專題會議或例會協商議價，最終給出可行的補償方案。在無法協商利益補償的情況下，通過聯席會議由聯席各成員協商、仲裁解決[13]。

3.3.3 突發事件預警和應急機制

對于運行期水利樞紐工程發生的各類突發事件，根據各自事權管理各方采取有效的應急措施。主要包括：

1)預警預防制度的搭建。為提升監測能力各監測部門應制定周密而科學的危機應變計劃，通過不斷完善監測體系和應急預案，形成一套更加全面、規范的管理預警系統。

2)應急報告制度的構建。確定突發事件的報告流程、單位，制定緊急、重大事件的規范化報告體系。

3)設立演練和培訓教育制度。通過研討、培訓、資料發放等措施，對專業救援人員、運行管理及與預案實施相關的人員培訓[14]。

3.3.4 聯合執法機制

為實現庫區管理部門的常態化涉水事項聯合執法，應搭建系統、完善的聯合執法制度。主要內容如下：

1)設立巡查制度，對水利工程涉水事項由行政執法機構不定期或定期的聯合巡查。

2)完善通報制度，對于行政執法情況有關執法機構和流域管理部門應定期通報。

3)成立會商制度，通過專題會議、例會或聯席會議解決糾紛問題，可減少糾紛處理過程中存在的矛盾和建立良好的工作聯系渠道，有利于總結執法經驗和交流分享。

4)加強聯合執法，當地行政主管部門和流域管理解雇，通過專項聯合行動和日常聯合執法行動處理、排查庫區違法活動。

3.3.5 信息共享與發布機制

根據互惠、評定和自愿的要求和相關制度文件，水庫管理各方采取各種方法、技術和途徑，共享、發布、整理、收集水庫管理和水資源利用信息，通過設置接口和各自網站發布信息，供其他水利管理單位共享，盡可能的滿足社會公眾和水利管理各方的信息資源需求。在條件允許的情況下，建立信息發布和共享平臺，完善信息安全保密、資源共享、信息采集責任公開制。

3.3.6 公眾參與機制

為保障公眾的監督權、參與權、知情權和表達權，對于水利工程相關信息、重要的管理決策鼓勵公眾積極參與和了解，完善重大決策公眾參與制和監督舉報制。主要內容有：

1)對于違法違規涉水活動支持新聞媒體曝光，高度重視輿論監督并及時回復或解決監督舉報內容及相關意見。

2)對于涉及公眾利益的事項決策和水庫管理，對其可行性、合法性和必要性組織社會有關方面和當地行政主管部門論證，廣泛聽取各方面意見確保運行管理科學、合理的實施。

4 結 論

烏魯瓦提水利樞紐的運行管理涉及范圍廣、利益關系復雜，應結合烏魯瓦提水利工程實際情況，構建屬地為主、協同管理、分級復雜、統籌協商的“綜合管理”模式，不斷完善聯合執法、突發事件應急和預警、利益補償、協同管理等機制，確保水利樞紐生態保護和合理開發，最大程度的發揮工程效益，推動規范化、科學化水利樞紐運行管理。