緊急狀態(tài)：安倍的最后王牌與最壞打算

陳祥

4月7日晚，日本首相安倍晉三發(fā)布緊急狀態(tài)宣言，宣布東京、神奈川、埼玉、千葉、大阪、兵庫和福岡七地進(jìn)入為期一個(gè)月的緊急狀態(tài)，自3月13日日本國會(huì)通過《新型流感對(duì)策特別措施法》修正案后即呼之欲出、卻遲遲沒有出現(xiàn)的緊急狀態(tài)終于靴子落地，安倍也成為戰(zhàn)后第一個(gè)突破地方自治體自治權(quán)限的首相。

“最后王牌”讓安倍獲得什么權(quán)力

日本是中國以外新冠肺炎疫情最先蔓延開來的國家，北海道地區(qū)也早在2月28日就宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)。然而，日本中央政府面對(duì)這種情勢，卻因缺乏法律依據(jù)而陷入無法宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)的尷尬局面。

針對(duì)此次疫情，日本分別于2月13日和3月10日通過了兩輪應(yīng)急對(duì)策。第一輪對(duì)策重心放在“鉆石公主”號(hào)游輪上，防疫措施慢了幾拍且極為教條，從而擴(kuò)散了病毒。此后確診病例逐步上升，不得不啟動(dòng)第二輪對(duì)策，其中最為引人注目的不是高達(dá)4308億日元的各項(xiàng)具體應(yīng)對(duì)措施，而是日本朝野兩派達(dá)成一致的“最后王牌”，決定修改2012年應(yīng)對(duì)禽流感疫情時(shí)頒布的《新型流感對(duì)策特別措施法》，在其中追加新冠肺炎內(nèi)容。該法案于3月13日下午提交國會(huì)并得以通過。這意味著一旦新冠肺炎疫情擴(kuò)大至能夠預(yù)見的巨大危害，首相有權(quán)在全國范圍宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)。

二戰(zhàn)以來，在日本遭遇的種種危機(jī)中，2011年發(fā)生的“東日本大地震”當(dāng)屬最為嚴(yán)重，但當(dāng)時(shí)的民主黨政權(quán)沒有留下政府召開會(huì)議的記錄，因此導(dǎo)致追查相關(guān)責(zé)任人時(shí)出現(xiàn)諸多紕漏。2012年日本國會(huì)授權(quán)政府可以在新型流感爆發(fā)之際宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，并通過了前述法案。

根據(jù)該法條文，緊急狀態(tài)宣言將賦予首相四項(xiàng)強(qiáng)大權(quán)限。一是在發(fā)布緊急狀態(tài)宣言后，內(nèi)閣能夠“制訂等同于法律效力的政令”，亦即無需經(jīng)過國會(huì)同意，就能限定國民的權(quán)利、設(shè)定義務(wù)，并在很大程度上剝奪了法院的權(quán)限。二是如果首相認(rèn)為“有必要從財(cái)政上支出及其他處理”，他就可以這樣做，無需提前制訂預(yù)算，緊急狀態(tài)下國會(huì)的預(yù)算審議權(quán)被架空。三是能夠?qū)Φ胤阶灾误w行政首長發(fā)出指示，由此徹底顛覆了戰(zhàn)后以來的中央與地方分權(quán)體制。四是如果首相和內(nèi)閣判斷必須如此，就可以不遵守“不得侵犯國民權(quán)利”的義務(wù)。

在平常時(shí)期，日本國會(huì)通過一項(xiàng)法案極為不易，往往在各黨派之間經(jīng)年累月討論、審議、協(xié)調(diào)。此次，安倍迅速主導(dǎo)并實(shí)現(xiàn)該法律的修改，一方面體現(xiàn)了他作為成熟政治家的“聰明”，避開了新立法的長期糾纏不休，只需微調(diào)既有法律條文就能獲得有利于中央政府提升舉全國之力處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的權(quán)力，由此讓他成為二戰(zhàn)以來最有權(quán)勢的首相;另一方面也說明日本政府及各黨派意識(shí)到新冠肺炎疫情的嚴(yán)重性。

2020年3月22日，東京上野公園內(nèi)櫻花盛開，賞櫻的人很多都戴上了口罩。

首相是否可以隨心所欲

按法律規(guī)定的權(quán)限而言，從3月14日起，首相在面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，即可啟動(dòng)緊急狀態(tài)程序。各方也都認(rèn)為二戰(zhàn)以來首次緊急狀態(tài)即將出現(xiàn)。然而安倍卻遲遲沒有宣布緊急狀態(tài)，或可從中覓出日本首相意欲行使該權(quán)限仍存在諸多界限。

第一，首相如意欲宣布緊急狀態(tài)，需就事態(tài)向相關(guān)專家咨詢委員會(huì)咨詢。在3月11日國會(huì)答辯中，該法案的擔(dān)當(dāng)大臣西村康稔就表示，是否符合條件宣布實(shí)行緊急狀態(tài)，需要向?qū)＜医M成的委員會(huì)咨詢，基于專家意見做出判斷。相比韓國、意大利等國，日本疫情蔓延是十分緩慢的。政府專家會(huì)議副座長尾身茂表示，最擔(dān)心的是“沒有病癥的人涌向醫(yī)療現(xiàn)場會(huì)導(dǎo)致醫(yī)療體系崩潰”，而最重要的是防止重癥化。3月19日夜，日本政府召開第八次專家咨詢委員會(huì)會(huì)議，擔(dān)任委員會(huì)座長的國立感染癥研究所所長脅田隆字認(rèn)為，現(xiàn)在還有不明感染源導(dǎo)致確診人數(shù)持續(xù)增加，依然存在“確診病例驟然增加出現(xiàn)疫情大流行”的可能性。4月1日，尾身茂在記者會(huì)上指出“已經(jīng)設(shè)想好出現(xiàn)疫情大流行前陷入醫(yī)療供給體制窘迫、超醫(yī)療限度負(fù)擔(dān)、功能缺失的情況”。可見，專家委員會(huì)的意見對(duì)安倍宣布緊急狀態(tài)與否，起到了重要的專業(yè)依據(jù)，科學(xué)與專業(yè)的判斷是首相能否宣布緊急狀態(tài)的前提。

第二，宣布緊急狀態(tài)將對(duì)日本經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重影響。日本必須優(yōu)先處理東京奧運(yùn)會(huì)問題。當(dāng)疫情已經(jīng)在全球大規(guī)模蔓延時(shí)，日本擔(dān)心由自己提出東京奧運(yùn)會(huì)取消或延期，帶來的損失將只能由日本來承擔(dān)。因此安倍晉三本人曾多次強(qiáng)調(diào)，雖然已經(jīng)有國家拒絕參加，但日本政府不會(huì)考慮取消奧運(yùn)會(huì)。3月24日晚，日本與國際奧委會(huì)之間相互僵持的局面由雙方達(dá)成推遲舉辦的共識(shí)而塵埃落定。此后，日本開始擴(kuò)大檢測規(guī)模，出現(xiàn)了患者持續(xù)增加的情況。安倍在27日國會(huì)參議院預(yù)算委員會(huì)上強(qiáng)調(diào)，如果東京都因疫情擴(kuò)大導(dǎo)致封城之類的事態(tài)，將對(duì)日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步造成嚴(yán)重影響。面對(duì)奧運(yùn)延期和確診病例激增的雙重重壓，確保經(jīng)濟(jì)依然是重點(diǎn)，安倍不得不對(duì)宣布緊急狀態(tài)慎之又慎。

第三，宣布緊急狀態(tài)將震動(dòng)日本社會(huì)，恐成為安倍政治生涯中的一筆涂鴉。在在野黨的堅(jiān)持之下，日本朝野雙方在上述法案之中還通過了寫有“除非迫不得已的情況，（在宣布緊急狀態(tài)前）將事先向國會(huì)報(bào)告”的附帶決議。這個(gè)決議從行文本身而言，對(duì)于安倍能否宣布緊急狀態(tài)并不產(chǎn)生過多掣肘，但卻牽動(dòng)著整個(gè)日本社會(huì)的反應(yīng)。3月12日是安倍擔(dān)任首相累計(jì)達(dá)到3000天的日子，他已經(jīng)創(chuàng)下日本憲政史上“前無古人”的首相在位記錄。安倍顯然不希望在其執(zhí)政招牌“安倍經(jīng)濟(jì)學(xué)”成果已經(jīng)因新冠疫情遭受重大打擊之際，再因?yàn)樾季o急狀態(tài)而導(dǎo)致黨內(nèi)外支持率暴跌，進(jìn)而波及安倍之后的“接班人”問題。如果造成這種局勢，安倍或成為“最失敗”的創(chuàng)記錄首相，這是安倍最不愿意看到的。

依然屬于權(quán)力斗爭中的量變

安倍獲得宣布緊急狀態(tài)的權(quán)力，可以視為安倍在法律通道上讓首相增加了應(yīng)對(duì)危機(jī)的“最后王牌”，同時(shí)意味著安倍也做好了最壞的打算。這是安倍向全體國民展示政府堅(jiān)決抗擊疫情的姿態(tài)，更是進(jìn)一步強(qiáng)化首相官邸作為國家權(quán)力和應(yīng)急中樞的重大突破。但這種突破依然屬于日本政治權(quán)力斗爭過程中的量變，并不像外界有人猜測的那樣將帶來推動(dòng)修憲或軍事獨(dú)裁化的質(zhì)變。日本是一個(gè)嚴(yán)格遵守“操作守則”的社會(huì)，這雖然能帶來井井有條和按章辦事的程序化，但在突發(fā)新情況之際，又會(huì)讓日本人茫然無所適從。首相有權(quán)發(fā)布緊急狀態(tài)，對(duì)此次防止疫情蔓延起到最大的助力作用，在于讓安倍這種對(duì)日本“一盤散沙”狀態(tài)感到痛心疾首的政治家，在某種程度上擁有了整合二戰(zhàn)以來日本中央政府與地方自治體權(quán)力分散的能力。

3月26日，日本設(shè)立“政府對(duì)策本部”，完成了宣布“緊急狀態(tài)”前的政治準(zhǔn)備。4月1日，日本政府通過全國郵政系統(tǒng)向每戶人家分發(fā)兩個(gè)口罩，安倍也戴口罩出席參議院決算委員會(huì)，成為七國集團(tuán)中第一個(gè)在公共場合戴口罩的領(lǐng)導(dǎo)人。雖然安倍到4月3日依然堅(jiān)持聲稱對(duì)宣布緊急狀態(tài)采取謹(jǐn)慎態(tài)度，但此后東京確診病例開始出現(xiàn)增加的趨勢。美國駐日使館要求在日美國人立即準(zhǔn)備回國。形勢步步進(jìn)逼，安倍終于緊急按下緊急狀態(tài)啟動(dòng)鍵，盡管緊急狀態(tài)下政府對(duì)企業(yè)和國民的要求依然不具有強(qiáng)制力，主要還是要依靠社會(huì)的自覺。

人們需要關(guān)注：緊急狀態(tài)將對(duì)日本防疫起到何種作用，特別是對(duì)疫情之后日本整個(gè)國家政治和社會(huì)產(chǎn)生何種影響？