緬甸修憲或是大選前的“政治秀”

孔鵬

緬甸現(xiàn)行憲法全稱為《緬甸聯(lián)邦共和國憲法（2008）》，在前軍政府主導(dǎo)下，歷經(jīng)15年討論，于2008年起草完成，并于同年5月經(jīng)全民公決通過。根據(jù)新憲法，2010年11月緬甸舉行了大選，代表軍方利益的聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨（鞏發(fā)黨）贏得選舉。2011年，軍政府正式向鞏發(fā)黨政府移交權(quán)力，緬甸完成政體轉(zhuǎn)型。而緬甸全國民主聯(lián)盟（民盟）指責(zé)憲法存在重大缺陷，為軍人保留諸多權(quán)力，是緬甸政治轉(zhuǎn)型的障礙，一直呼吁修改憲法。

2020年伊始，由緬甸執(zhí)政黨民盟發(fā)起的修憲工作進(jìn)入議會討論表決階段，各方圍繞修憲提案展開了激烈的辯論交鋒。3月10日起，緬甸聯(lián)邦議會陸續(xù)對修憲提案進(jìn)行投票表決。截至3月20日，僅有四項(xiàng)修改文字表達(dá)的提案獲得通過，如將“殘疾人”改為“殘障人士”，其余131項(xiàng)涉及軍隊(duì)參政權(quán)力、總統(tǒng)候選人資格等關(guān)鍵問題的提案全被否決。

修憲是民盟的政治目標(biāo)之一，也是緬甸轉(zhuǎn)型發(fā)展的必由之路，圍繞修憲的互動與斗爭反映了緬甸軍政關(guān)系和朝野博弈的態(tài)勢。今年正值緬甸大選年，修憲成為各種政治力量“打選戰(zhàn)”的工具，過程重于結(jié)果，修憲不會對既有權(quán)力格局造成根本性的沖擊。

舞動“修憲之劍”

緬甸民盟政府2016年接掌政權(quán)時(shí)，宣布任內(nèi)將努力實(shí)現(xiàn)國家和平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、修改憲法三大任務(wù)。在執(zhí)政前幾年，民盟花費(fèi)大量精力推動前兩項(xiàng)工作，修憲議題并無任何實(shí)質(zhì)性舉措。緬甸現(xiàn)行憲政體制和政體轉(zhuǎn)型由軍隊(duì)設(shè)計(jì)推進(jìn)，修憲意味著改變既有規(guī)則，局部或全面地重塑權(quán)力格局，是對軍方利益底線的挑戰(zhàn)，極易引發(fā)政治沖突。民盟作為“執(zhí)政新手”，在首個(gè)任期里貿(mào)然挑起修憲爭端并非上策。因此民盟采取較為理性、務(wù)實(shí)的執(zhí)政路線，主動擱置了修憲等高敏感議題，避免刺激軍方，換取軍方的有限配合，不過度阻撓民盟施政。

但在2019年，民盟亮出雪藏已久的“修憲之劍”。2月20日，經(jīng)民盟議員提議，緬甸聯(lián)邦議會宣布組建“修憲委員會”，正式啟動修憲程序。來自民盟、鞏發(fā)黨、軍隊(duì)及少數(shù)民族政黨的45名議員組成委員會，收集整理了3765條修憲提案形成報(bào)告提交議會。8月9日，緬甸聯(lián)邦議會審議通過了修憲報(bào)告。12月，緬甸聯(lián)邦議會議長吳迪昆妙表示將努力在議會任期屆滿前完成修憲討論與表決。民盟“亮劍”并非與軍方“攤牌”或者“翻臉”，而是欲借機(jī)達(dá)到“一石二鳥”的效果：一來彰顯民盟政府履行執(zhí)政承諾的形象;二來修憲事關(guān)緬甸轉(zhuǎn)型前景和民盟價(jià)值觀，以此可以凝聚民意、爭取選票。修憲時(shí)機(jī)選擇頗有講究，啟動太早，可能引發(fā)對手在其他領(lǐng)域的反制;啟動太晚則無法達(dá)到效果;現(xiàn)在推進(jìn)，到年底大選投票時(shí)既能向選民有所交待，還可以將妨礙改革的責(zé)任推給對手。

軍方和鞏發(fā)黨全力阻擊

此次修憲，民盟的提案主要涉及三方面訴求：首先是掃除杜昂山素季出任總統(tǒng)的障礙，提案欲廢除現(xiàn)行憲法第56條中關(guān)于總統(tǒng)候選人的配偶子女不得是外國人等資格條件限制。其次是強(qiáng)化文官政府的權(quán)力。例如修改“始終堅(jiān)持軍隊(duì)能參與和擔(dān)負(fù)對國家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)”相關(guān)表述;減少國防安全委員會中軍人成員、增加文官成員，逐漸削減議會中軍人議員的比例;大幅調(diào)整軍隊(duì)在緊急狀態(tài)下行使國家權(quán)力的規(guī)定等。第三是降低修憲門檻，將修改憲法關(guān)鍵條款需要75%的議員支持改為三分之二議員同意。這些提案皆觸及緬甸軍方利益底線，但礙于民意，軍方對修憲采取表面謹(jǐn)慎配合，實(shí)際堅(jiān)決反對的策略。

2019年3月，緬甸國防軍總司令敏昂萊公開表示，軍方不反對修憲，但強(qiáng)調(diào)修憲應(yīng)當(dāng)在條件允許的情況下有序穩(wěn)定推進(jìn)。軍隊(duì)、鞏發(fā)黨及多個(gè)親軍方的政黨還發(fā)表聯(lián)合聲明，批評民盟修憲動機(jī)不純，是為了某些個(gè)人和集團(tuán)的一己之私。修憲應(yīng)當(dāng)在溝通協(xié)調(diào)達(dá)成共識的基礎(chǔ)上推進(jìn)，而不是各黨派自顧自地提出要求。同時(shí)，軍隊(duì)議員和鞏發(fā)黨議員針鋒相對地提出反制議案，認(rèn)為對總統(tǒng)人選設(shè)置資格限制是維護(hù)國家主權(quán)的重要舉措，要求將此條款的適用范圍擴(kuò)大至聯(lián)邦政府部長和地方行政長官，作為選拔任命這類官員的前提條件。如果反對議案獲得通過，杜昂山素季將失去在政府中出任要職的機(jī)會。

2010年11月7日，緬甸舉行新憲法通過后的首次大選，投票選舉1000多名聯(lián)邦議會議員和省邦議會議員。

在修憲提案議會討論期間，軍隊(duì)議員多次發(fā)表態(tài)度強(qiáng)硬的言論，聲稱“民盟的行為是在煽動民眾對軍隊(duì)的敵意”，甚至不惜違反會場紀(jì)律，通過吵鬧、喧嘩之類的失格行為表達(dá)不滿，向外界傳遞軍方維護(hù)自身利益的堅(jiān)定立場，警告反對力量不要輕易挑戰(zhàn)現(xiàn)行制度安排。鞏發(fā)黨還組織支持者在內(nèi)比都議會大廈外舉行集會，反對民盟提案修改總統(tǒng)人選資格條款。

軍政博弈態(tài)勢不會改變

盡管修憲成為開年以來緬甸政壇的熱門話題，議會中也較為罕見地出現(xiàn)激烈爭辯的場面，但各方清楚，在緬甸目前的政治經(jīng)濟(jì)情勢下，要對憲法進(jìn)行實(shí)質(zhì)修改無疑是天方夜譚。客觀上，修憲面臨很高的法定門檻，修改某些關(guān)鍵條款先要獲得聯(lián)邦議會75%議員的同意，還要舉行全民公決，獲得50%的贊成票方可修改。在緬甸聯(lián)邦議會中，軍方自行委任的議員已經(jīng)占據(jù)25%的席位，單一政黨贏下全部選舉議席獨(dú)自推動修憲的可能性幾乎為零。主觀上，修憲關(guān)乎權(quán)力分享與利益配置，轉(zhuǎn)型中的緬甸社會結(jié)構(gòu)松散、利益訴求多元，難以形成共識，更難付諸行動，即使軍方主動讓步，其他政黨配合，或者擁有壓倒性的民意支持，修憲也不會一帆風(fēng)順。

在本輪修憲中，民盟削減軍方權(quán)力的提案并未得到其他政黨的全力支持，被否決的民盟提案中，支持率最高的一份得到了62.9%的贊成票，反對票占37.1%，贊成否決提案的除了軍方和鞏發(fā)黨之外，還有其他政黨。民盟啟動修憲工作后，并未舉全黨之力推進(jìn)，既沒有全面的黨內(nèi)動員，也沒有廣泛的黨際協(xié)調(diào)，更沒有在全國范圍內(nèi)宣傳造勢。緬甸聯(lián)邦議會人民院議員吳佩丹表示，本屆議會不可能修憲，這一進(jìn)程純粹浪費(fèi)時(shí)間，民盟和軍方只是在打“口水仗”。

當(dāng)然，積極參與修憲，有助于各政黨爭取民意支持。一是展示本黨為推動轉(zhuǎn)型付出的努力;二是維護(hù)或主張自身利益，除民盟、鞏發(fā)黨和軍方外，一些少數(shù)民族政黨也借此次修憲機(jī)會提出保護(hù)和擴(kuò)大本民族群體權(quán)益的修正案;三是圍繞修憲提案的辯論，是宣示政策、反擊對手的重要渠道。對民盟來說，執(zhí)政四年表現(xiàn)平平，成績差強(qiáng)人意，支持率有所下滑。2019年12月杜昂山素季親赴海牙國際法庭針對“羅興亞人”訴訟案作抗辯發(fā)言，2020年初修憲表決，這兩件事無論結(jié)果如何，均能起到穩(wěn)定選票基本盤、拉抬選情的作用。

從根本上看，本輪修憲不會導(dǎo)致既有軍政關(guān)系的突變。隨著相關(guān)提案表決結(jié)束，緬甸新冠肺炎疫情防控形勢吃緊，各政治力量和民眾對修憲話題的關(guān)注將告一段落。