塑造“新美利堅”

文章導讀

作為一個在新大陸“白手起家”的現代國家，美國長期以來在人們心中形成了根深蒂固的“先社會、后國家”“強社會、弱國家”形象，這也是“美國例外論”的一個重要維度。但事實上，自19 世紀南北戰爭以來，美國國家系統不斷擴張，中央行政權力持續強化;20世紀以來，在福利國家轉向以及國家安全和行政管理的要求下，美國以聯邦行政部門為中心形成了一個“中央官僚國家”。

本文作者牛可綜合了翔實的歷史文獻以及學界對美國國家構建的討論，向我們展現了美國國家百余年來的動態發展過程。同時文章也指出，這一歷史也并非是國家單方面膨脹、擠壓社會空間，而是國家嵌入社會、社會力量與國家力量合作發展的過程。美國大大小小的商業組織、公民組織、職業組織、公益基金、智庫和大學，都與國家之間有著千絲萬縷的聯系。本文旁征博引，對當代美國國家權力運作的歷史形成過程做了細致的梳理，是一篇有分量的綜合性討論文章。

?[關鍵詞]

協合型國家

美國歷史

國家構建

關鍵字（段）

國家議題畢竟有廣闊、豐富的概念內涵以及在理論上的包納、集成效應，是其他政治研究的議題和向度不可替代的。

反“‘弱國家神話”論說抗拒對“國家”和國家權力的窄化理解，有意把國家研究推進到美國歷史縱深處，大幅度擴展對美國國家的多重面向和社會根基的探究，發揮出國家議題本應具有的豐富性和復雜性。

我們可以將現代美國國家分解為四個面向：“福利國家”“國家安全國家”“管理型國家”和“協合型國家”。前三個“國家”可直接、明顯地呈現美國國家擴張趨勢;而“協合型國家”則標識著美國國家的歷史根基及其與社會的聯結和嵌入方式。

管理型國家的羽翼豐足，終究是要等到大蕭條和“二戰”以來政治氛圍大變，福利國家和國家安全國家的阻滯因素被決定性地削弱，三者之間形成聯動擴張態勢。

在美國，社會對國家自主性施加的調節和限制尤其大，國家和社會中間經常有一些其他國家不容易看到的中介機制和聯結方式。

“協合型國家”研究有意超越以往美國政治思維模式和相關專業研究中常見的——在公共和私人部門、大政府和小政府、自由主義和保守主義、國家和社會（經濟）——之間的分裂和對立。

20世紀初東部沿海工商界生發了一種“合作理念”或者所謂 “合作自由主義”的思想路線，它攜帶著工商界在高速工業化年代里生成的經驗和智識，在當時情境下是一種格局宏闊、平實穩健的國家擴張方案。

在當時美國國家行政機器弱小，政府專業化、官僚化水平低下的情況下，商業界大型建制組織和其他社會組織的知識成果、組織技術、組織文化、實踐方法以及人員流入國家領域，意味著不斷復雜化和不斷提升的組織要素和能力直接轉化為國家的組織能力。

社會調查成為專業社會科學組織和民間改良團體廣泛參加的社會性運動，其成果為美國式管理型國家和福利國家預備了廣泛、充實的信息數據基礎。

美國一些社會組織名稱中有“national”一詞，或者被公認為具有“全國”“國家”地位，它們本身卻并不屬于“聯邦”或者政府。這個語用現象正同時昭示美國社會的組織性和美國國家的社會根基。

發達的社會組織和公民社會一方面確實為國家擴張提供了替代、支撐和輔助，但另一方面，正如弗雷德伯格的研究所揭示的，美國反國家主義也歷史地成為一種塑造國家的力量。

美國的“國家缺位”和“國家無感”

國家（state），是現代世界的首要“權力容器”（power container）[1]。在世界上很多地方，它被認定為天然、神圣和必不可少，是大眾政治意識中最為龐大的自在之物。在歐洲大陸的政治哲學思考中，國家一直居于顯要地位;而在美國，無論是國家構建的實際歷程，還是國家意識和國家思想，都呈現顯著的獨特性。一方面美國中央國家長期顯著弱小;另一方面美國人的觀念信條和歷史敘事中突出自由、權利、個人主義、市場等，既連帶對國家權力的恐懼和反感，也引致對國家的低估甚至無視。這是歷史上美國的著名外部觀察家如黑格爾、托克維爾、詹姆斯·布萊斯和桑巴特等，以及美國政治思想家如路易斯·哈茲、小亞瑟·史萊辛格和亨廷頓等，都看到的。19和20世紀之交，H. G. 威爾斯斷言，美國的中央政府是“俄羅斯以西文明世界各國最軟弱、最難接近、最低效無能的”;布萊斯則稱：“美國人既沒有關于國家的理論，也不認為國家理論有什么必要。”[2]政治意識中的“國家無感”和政治信條上的“反國家主義”，造成歷史記憶和敘說中的“國家缺位”（apparent statelessness）。[3]

實際發生的歷史和講出來的故事往往是兩碼事。美國世界地位的升進是19世紀末以來最重大的世界歷史事態之一，其中的核心環節正是美國國家（state）的轉型和擴張——這也經常被表述為美國大政府的創生。冷戰史家也認為，美國之所以打贏冷戰，大可以歸因于它的“國家”的成功變革。[4]這本是一種常識論斷。但“二戰”以后美國社會科學和歷史學的主流卻是：美國國家的研究議題，一直被政府、政治體系和政策過程之類的議題所替代和擠壓，也被廣為流行的社會中心觀和反精英主義所消解或遮蔽。

然而，國家議題畢竟有廣闊、豐富的概念內涵以及在理論上的包納、集成效應，是其他政治研究的議題和向度不可替代的。戰后美國社會科學對國家形態、效能和構建進程的研究，先是依托對非西方世界的“地區研究”興起，后逐漸擴展回返到歐美歷史中，在比較政治學、發展政治經濟學、歷史社會學、政治社會學等領域中繁盛起來，逐漸形成“回歸國家”潮流。[5]這種思潮影響到對美國本身的研究，即在政治學和歷史學中出現以國家構建議題為中心的“美國政治發展”（American Political Development）學派或者論域，以斯科羅內克的《構建新美利堅國家》為發軔和標志。[6]歷經幾十年發展，美國國家構建已經成為一個醒目的題旨和活躍的領域，在歷史學范圍內不僅更新著政治史，還連接國際史-冷戰史、社會史、知識史-教育史等領域的諸多研究，生產了豐富的論說。[7]本文力圖綜合國內外美國史和美國政治研究中國家構建的相關討論，對這一重大議題做一精簡論述，以期有助于公共知識界對美國國家認知的討論。

“‘弱國家”論說與反“‘弱國家神話”論說

“無國家”是對“弱國家”狀況的一種夸大表述。長期以來，美國歷史敘說中通行各種形式和版本的“弱國家、強社會”模式。這種敘事突出的是美國聯邦行政力量歷史上弱小的事實，可以說是對美國歷史總體特征的某種反映和強調。但這種敘事一旦成為“教規性”（canonical）或“霸權性”敘事，就遮蔽了國家權力在美國歷史上的存在和擴張，也淹沒了構建國家的力量和抗拒國家的力量之間的復雜張力和相反相成的關系，造成所謂“美國‘弱國家的神話”。

國家構建研究重新理解和組織建國以來的美國歷史，有研究以挑戰和批判“‘弱國家神話”為旗號，來構建新階段的國家研究。反“‘弱國家神話”旗號下的研究論說，一方面致力于發掘美國歷史上國家權力獨特、復雜和多樣化的存在，把國家構建議題引入美國早期史以來的各個歷史階段;另一方面著意超越單一的歐陸式、“韋伯式”國家觀，在越出官僚行政體系和中央政府的更廣范圍內觀察認識美國國家，避免過度執念于國家的“自主性”和主權，也避免在公私之間、國家和社會之間做截然二分，相應地看重相對于“專斷性權力”（despotic power）——經常被等同于全部國家權力——的“基礎性權力”（infrastructural power）[8]在美國歷史上的突出作用，從而揭示國家權力的復雜構成及其在社會中的多重來源。他們接續斯科羅內克的“法院和政黨的國家”論說，認為在19世紀，法院和政黨在美國全國性政治生活中占有重要地位，有效地履行聯邦事務;但和斯科羅內克不同，他們不認為“法院和政黨的國家”意味著美國國家的弱小。他們強調，與歐洲不同，美國歷史上國家在權力的組織和分配上更多的是平行而不是垂直的，州和地方政府在公共行政中發揮著重要作用，而它們如果不被納入國家范疇加以充分考慮，則難以充分理解美國國家的真正效能。

反“‘弱國家神話”論說自有其合理之處。首先是它抗拒對“國家”和國家權力的窄化理解，有意把國家研究推進到美國歷史縱深處，大幅度擴展對美國國家的多重面向和社會根基的探究，發揮出國家議題本應具有的豐富性和復雜性。這也反映了對美國以外世界的國家研究中經由深化和綜合而出現的一些共通趨勢。[9]然而，放大對“‘弱國家神話”的批判也會帶來新的風險。一是一種新式的美國例外論，即因強調“基礎性權力”在美國具有特別的重要性，而認為美國與歐洲和其他國家根本不同，以至于無視這一事實：自漢密爾頓和聯邦黨人以來，構建歐洲式“財政軍事國家”和擴充“專斷權力”一直是美國人不可逃避的歷史律令和宿命，不斷從深層給美國的政治發展施加壓力和動力。[10]其次則是與之相反低估美國特性，認為20世紀以前美國國家權力的強度并不弱、范圍并不小，與歐洲大陸沒有什么重大差別。反“‘弱國家神話”論說偏重長期結構和連續性，較不敏感于時代變化，傾向于把美國國家說成向來不弱，忽略了美國國家在許多方面（尤其是中央行政權力），的確經歷了從弱到強的變化過程。

長期以來，美國歷史敘說中通行各種形式和版本的“弱國家、強社會”模式

自內戰以來，美國以聯邦行政部門為中心的“中央官僚國家”的強度和范圍一直在擴張，美國人不熟悉的“揚基利維坦”在“二戰”后已成赫然事實。如果說19世紀美國國家曾經在很大程度上的確是“法院和政黨的國家”，而且國家權力傾向于由下至上地授予和發生，偏重于橫向而不是垂直地組織和分配，州和地方政府在其中占有重要地位，那么，到20世紀中葉這種局面已經發生重大變化。

美國國家的長期擴張運動：“福利國家”“國家安全國家”和“管理型國家”

綜合已有研究，為扼要呈現19世紀晚期以后美國國家轉型和擴張的長期態勢和歷史特性，我們可以將現代美國國家分解為四個面向：“福利國家”“國家安全國家”“管理型國家”和“協合型國家”。前三個“國家”可直接、明顯地呈現美國國家擴張趨勢;而“協合型國家”則標識著美國國家的歷史根基及其與社會的聯結和嵌入方式，同時也說明美國國家的擴張性和局限性。

第一，福利國家（welfare state）。和歐洲一樣，美國福利國家也服從于現代國家擴大社會性職能和道德責任的深刻歷史要求，擴張性地擔負公民的福祉、權利和安全，更多地參與塑造社會公平和正義，以政府權力和公共政策對經濟、社會和文化不平等加以矯治，在現代條件下更新和擴充國家的道德理想內涵。美國福利國家經常被認為相對于歐洲是遲滯的和發育不良的，晚至羅斯福新政才開始構建。也有研究將美國福利國家的起源追溯到內戰后對退伍軍人和婦女兒童的社會保障政策，以及進步主義時代活躍的社會政治運動和“新國家主義”（New Nationalism）。[11]但總體來說，美國福利國家畢竟是在新政以后憑借民主黨自由主義的壯大，才成為美國政治主潮并推動制度構建工程。戰后直至冷戰終結的1991年，聯邦政府社會福利開支增長超過經濟增長的速度一倍以上。[12]美式福利國家在肯尼迪、約翰遜時代經歷了重大擴張，尤其是當時聯邦政府順應甚至引領增進公民權利和社會權利的“權利革命”，接受和護持文化多元主義，擴充了美國國家的道德角色和“國家理性”，也應被視為美式福利國家的應有之義。

第二，“國家安全國家”（national security state）。國家（“合法地”）壟斷暴力，構造汲取經濟資源以供養戰爭機器的制度體系，是起源于歐洲的現代民族國家發生學的機理和內生特征。國家必然、必須具備“財政軍事國家”（fiscal-military state）和“戰爭制備國家”（war-making state， warfare state）的功能和屬性，這本是自革命時期即對美國構成強烈壓力——這種壓力尤其為聯邦黨人所感受到——的歷史律令。但美國政治文化中一直又有獨特而強固的反國家主義和反軍國主義要素，抑制著財政軍事國家的發育，致使常備軍和一體化國防組織動員體制等“戰爭制備國家”的必要構件長期付之闕如。厄內斯特·梅曾談到，20世紀30年代一棟不大的老行政大樓（今艾森豪威爾行政大樓）裝得下國務院、陸軍部、海軍部等全部聯邦對外政策部門，而那時的華盛頓特區不過是個“和辛辛那提城差不多的首都”，其規模和形制本來是經受不了“二戰”的。[13]直到“二戰”和冷戰決定性地驅除孤立主義，并大幅度削弱反國家主義和反軍國主義，美國才終于能夠推行“因應總體戰的永久性戰爭準備”，以擴張性、包納性的“國家安全”理念整合軍事、外交、內政等各個政策領域，推進政府組織設施（如國家安全委員會、國防部、中央情報局等）的大規模改擴建，設立和維持龐大的戰爭機器和對外政策設施，構筑美國式的“財政軍事國家”和“戰爭制備國家”——也就是“國家安全國家”或者“冷戰國家”。[14]

第三，管理型國家（administrative state，managerial state，proministrative state）。這一論說不妨視之為現代官僚行政國家的美國版本。[15]與戰爭制備國家和福利國家成長遲滯相關，歷史上美國中央行政部門特別弱小，職業化文官隊伍也長期發育不良。20世紀初，聯邦政府僅有24萬名雇員，其中近6成任職于聯邦郵政系統;除去立法機構和司法機構職員，僅有五分之一約5萬人的政府職員能被視作聯邦行政部門雇員。[16]在其他國家屬于中央政府的職司業務中，有很多美國聯邦政府是不承擔的。比如“二戰”前美國聯邦政府一般不供養也不組織科學研究（尤其是基礎科學）和高等教育。與美國國家行政官僚職業化程度低、養成機制薄弱相關的是，美國除軍校外不設國立大學，自國父一代到重建時期，包括前六位總統在內不斷有人發起建立一所培養國家官員的國立大學的動議，但均歸于流產。19世紀晚期以來工業主義引發長期社會危機，擴大聯邦政府規模和職權的迫切性更多顯現，對“科學管理”、控制和規劃的迫切需要也從地方層次和經濟領域向聯邦行政領域推進，現代社會的“理性化”、專業主義和技術治理（technocracy）律令，都在19世紀后期抵達國家政治層面。重建時期伊頓（Dorman B. Eaton）創建全國文官改革團（National Civil Service Reform League），力求仿效英國文官體系經驗，其在1883年起草的《彭德爾頓法》（Pendleton Act）或許可以標志現代美國管理型國家的初創。同一時期的進步主義社會政治運動，以及企業界豐富的組織管理實踐，也在理念、智識和人員儲備上為美國管理型國家大擴張準備了條件。但管理型國家的羽翼豐足，終究是要等到大蕭條和“二戰”以來政治氛圍大變，福利國家和國家安全國家的阻滯因素被決定性地削弱，三者之間形成聯動擴張態勢。1939年聯邦行政部門重組，是為建國以來規模最大、影響深遠的一次行政機構改革。

新政以降的 40年里，美國積累了國家擴張所需的政治共識和動力

福利國家、國家安全國家和管理型國家共同構成美國國家擴張長期歷史運動的三個基本面向。這三個“國家”從內戰到里根革命之前的百多年間持續積累動能，尤其在新政后形成國家擴張只能進不可逆的“棘輪效應”（ratchet effect）。三個“國家”相互之間更多呈現出相互聯動、相互增進的態勢，而不是相互競爭和抵消的情形（盡管所謂“大炮和黃油”的競爭即福利國家和戰爭制備國家之間的競爭也時而浮現）。[17]在美國“弱國家”的歷史基礎上，在反國家主義的強固政治文化傳統中，重大國家危機成為克服“正常”情況下難以克服的障礙的機遇，國家擴張的突破和突進屢屢由此發生。經由內戰，經常具有反國家主義意圖和實際效應的州權才受到決定性壓制，中央國家權力凌駕于地方勢力的政治經濟結構才得以建立;經由大蕭條和“二戰”，美國人才接受了大規模聯邦財政，以及政府權力在諸多領域里的進占和存在;經由冷戰初期國際危機的陡然加劇和對冷戰威脅的夸大認知，“二戰”后最初幾年里向小政府的回歸潮流才被扭轉。新政以降近40年里，民主黨自由主義勢力強勁，小施萊辛格所說的“生命力中心”（vital center）[18]主導的政治格局形成，國家擴張所需的政治共識和動力長期維持。到1971年，當尼克松懷著復雜的心情說出“如今我們大家都是凱恩斯主義者”時，美國的“洛克式國家”（Lockean State）和傳統的反國家主義者已消失。那些喜歡小政府，反對福利國家的人——比如羅納德·里根——卻往往喜歡美帝國，從而不能不接受——甚至熱愛——美國的戰爭利維坦，所以也無從在根本上消除國家擴張的基礎方案。

“協合型國家”：高度組織化的社會支撐國家擴張

進一步討論，美國國家的演化和特質并不是單純的擴張故事就能涵蓋得了的。以社會中心論去消解國家，固然是應該避免的偏差，但國家也只有以各種方式被置于社會之中加以觀察審視，才能得以完整理解。國家構建研究興起之初，常見對國家的自主性的體察和強調，但細致的考察也顯示，在美國，社會對國家自主性施加的調節和限制尤其大，國家和社會中間經常有一些其他國家不容易看到的中介機制和聯結方式。觀察現代美國國家的演化過程、特性和效能，少不得還要從“社會中的國家”或者國家對社會的所謂“嵌入性”出發，而這正是淵源長久的“協合型國家”、“社團國家”（associational state，associative state）論說所做出的貢獻。

國家嵌入社會，國家有作為社會的受體和產物而存在的方面，國家能力也依賴于社會的組織和智識資源，相關現象和道理在各種不同的議題和歷史細節中，都有可能被觸及。在“社團國家”（associative state）、“組織綜合”（organizational synthesis）、“合作主義”（corporatism）、“協合主義”（associationalism）、“合作自由主義”（corporate liberalism）、“協合論綜合”（associational synthesis）等論題下，政治史、社會史、商業史、經濟思想史和國際關系史的多種研究和論說早已闡發過類似主題。更近期的“補償性國家構建”（compensatory state-building）和“準國家”（paratstate）等討論，也在綜合相關論說，試圖更系統深入地處理國家構建與其社會根源的問題。艾斯納討論了從威爾遜到新政時期的“補償性國家構建”，即在福利國家和戰爭制備國家虛弱的情況下，正式國家力量的不足是經由吸納商界的組織和人員力量加以彌補的;勞斯則在對美國高等教育的研究中指出，20世紀的國家建構中，國家的治理權威被分散和涵育在一系列的“準國家”——即“替代”國家履行公共職責的非政府組織中;而正經歷大擴張的高等教育體系以多種方式構成與國家的密切合作關系，成為一個首要的“準國家”。大學在國家和公民之間充當中介，也為國家擴張提供多方面的輔助。[19]顯然，美國國家行政職能的薄弱和空缺經常以社會組織的力量加以彌補，而其擴張和能力的提升也總是得到社會力量的助長。

美國大學與國家建立了密切的合作關系，在政策制定中扮演了重要角色

“協合型國家”論的確可以把美國國家納入一個更深遠、復雜的社會歷史圖景中。這些研究有意超越以往美國政治思維模式和相關專業研究中常見的——在公共和私人部門、大政府和小政府、自由主義和保守主義、國家和社會（經濟）——之間的分裂和對立。相關討論著眼點也往往遍及國家建制、社會變化、觀念演化、大眾政治和公民組織多個方面，揭示出美國國家構建的多種參與者和貢獻者;尤其注意各種非政府組織包括企業、工會、大學、基金會、職業組織、學術組織、智庫、宗教組織、旨趣集團（interest groups），發掘這些行為體對成長中的政府權力的各種替代、助長、涵育和制約作用。這種研究路徑并不是否認和消解國家權力的重要性和維系“‘弱國家神話”，而是要對現代美國國家巨大而復雜的權力的根源、構成、表現方式和效能予以更周全的處理。

在常見的國家干預和自由市場的兩極化思維模式下，商業階級往往被視為國家擴張的對立物，但19世紀晚期以來國家擴張的一大支撐和輔助力量卻是來自工商界。20世紀初東部沿海工商界生發了一種“合作理念”（corporate ideal）或者所謂 “合作自由主義”（corporate liberalism）的思想路線，它攜帶著工商界在高速工業化年代里生成的經驗和智識，在當時情境下是一種格局宏闊、平實穩健的國家擴張方案。[20]考慮到美國的歷史背景，這一理念簡直可以說是一大“美國尤物”。商界精英中出了不少國家擴張的倡導者和參與者。“一戰”正好提供了這種理念的實踐機遇。當時，美國面臨前所未有的總體戰動員經濟的巨大迫切需要，但沒有承載這些職能的政府組織設施。在這種情況下，一些經常也是國際主義者的工業和金融業人士不僅呼吁擴大政府權力、提高政府的規劃和管理能力，而且以各種方式投身于戰爭動員和其他政府活動。在戰爭制備機器如此虛弱的情況下，美國在倉促間能夠實現“一戰”所需的動員，頗能呈現美國機制的特性。當時政府缺乏增設部門、擴充編制的常規途徑，很多工業家、金融家、律師、工程師以 “年薪一元人”（one-dollar-a-year man）身份涉入政府事務，經常在各種作為政府臨時性延伸機構或者顧問機構的委員會或者小組組織（committee，Commission，board，task force， group）中發揮作用。少數委員會組織甚至在某些情況下行使和創制行政權力。比如“一戰”中的“戰時工業委員會”（War Industrial Board），就是由少數政府官員和一大群產業界代表共同組成的法律身份不清的臨時性的半政府、半產業公會性質的機構，它成為戰時工業動員的中樞部門，也成為后來合作主義行動的一個歷史原型，影響直至新政和“二戰”。這也是所謂東部“權勢集團”（the Establishment）的養成所和人際網絡策源地。[21]

美國協合型國家的一大構件就是委員會組織。委員會組織在現代各國都有，但它在美國語境下卻有不同尋常的重要性。20世紀美國的委員會組織往往可以用來標記重大政策事件和關鍵歷史環節。實際上自20世紀初以來，在美國經常可以看到一些沒有完整的政府機構身份卻用以招徠和聯系各行業人士參與政府事務的委員會和小組。這些不斷產生的為數眾多的組織，規模、任務類型和活動方式各有差異，但都在不同程度上從事調查、研究、創議、論說、咨議、決策，甚至直接創制和操作政府權力。其組織成員經常在政府之外選任，主要依據其專業知識和經驗，以及在各職業和行業領域里的代表性和人際聯系效能。委員會的典型產品是報告文件（有些委員會一經產生一項最終報告即宣告終止）。在報告形成中，往往會針對特定議題和任務來動員和配置委員會內外的專業知識，廣泛采集、測量和分析事實數據，而報告則經常發揮政策建議、政策規劃設計以及政策知識的傳播和教育的功能。有些報告，特別是大型報告，經常跨越職業和政府事務領域的常規界限，貫通思想和行動、原理和方案、目標和現狀、愿景和政策，成為一種承擔“社會智能”（social intelligence）和國家能力的特殊文體類型。

委員會和報告也代表了美國式計劃的特點和能力。20世紀初以來美國在“技術治理”（technocracy）、“國家計劃”（national planning）、“聯邦計劃”（federal planning）名目下的思想和實踐運動，一向倚重各種委員會機構在合理的范圍內探索以合理的方式推動計劃實踐。冷戰時代“計劃”一詞被污名化，成為政治禁忌語詞，但正如加爾布雷斯所斷言的，現代商業和國家都同構于“計劃體系”，[22]計劃的功能和要素，已經經由“協合型國家”的“血管”和“毛細血管”浸透到美國“管理型國家”“國家安全國家”和“福利國家”的肌體中了。

“新美利堅國家”的長期社會歷史根基

委員會組織在美國社會歷史中有深厚根基。它首先是鍍金時代工業化大潮引發、連帶的一些社會趨勢。在急劇的社會變動中，“美國生活方式”中原有的鄉村-市鎮的、地方性的和個人主義根基被深刻銷蝕，大型官僚組織在工業界和城市迅猛成長，新生的技術經濟領域和行業-職業大量增殖，擁有全新的技術和知識內涵、又超越狹隘地方性的全國性職業團體繁茂生長，由此，美國社會原有的組織格局產生巨變。所有這一切歸結起來就是美國社會的組織化程度大幅度加深。另一方面，在社會“疾病”和社會失序引發的危機感和社會病理學思維之下，“進步主義”的改革思潮和社會運動，也在強化調查、管理、控制的理念。從19世紀晚期到20世紀上半葉，技術律令、專業化、職業主義的趨勢，管理、組織和計劃的動能，從社會經濟層面被傳導輸入到國家領域，而這一過程似乎格外主動、格外順暢、格外有建設性。在當時美國國家行政機器弱小，政府專業化、官僚化水平低下的情況下，商業界大型建制組織和其他社會組織的知識成果、組織技術、組織文化、實踐方法以及人員流入國家領域，意味著不斷復雜化和不斷提升的組織要素和能力直接轉化為國家的組織能力。這是美國國家構建的獨特“后發優勢”。顯然，這種來源于或者借重于社會力量的國家擴張，所付出的經濟、社會和道德代價是比較小的。

這種優勢的直接根基，在于19世紀末以來美國出現的一個突出事態，即具有高度組織效能和公共事務興趣的職業組織和公民組織（“志愿團體”）呈現爆發性增長，其總的效應就是支持和輔助國家的轉型和擴張。這些組織中有很多與進步主義思潮和“新國家主義”理念密切相關，其中有些致力于在公共事務方面彌補和替代國家職能，[23]有些組織在開發和傳播新的國家觀念和國家態度，探究提升國家能力的恰當路徑和方式;還有一些是在有意識地為“新美利堅國家”打造各種各樣的信息、知識乃至于意識形態基礎。這正是進步主義運動的一大要義和長久遺產。社會事實、調查統計、科學管理、組織效率、理性計劃、社會智能之類的目標和理念大行其道，尤其社會調查成為專業社會科學組織和民間改良團體廣泛參加的社會性運動，其成果為美國式管理型國家和福利國家預備了廣泛、充實的信息數據基礎。城市改革、城市規劃和一些州政府的改革組織和運動（比如“威斯康星理念”旗號下的威斯康星州進步主義運動）所產生的理念、人才和智力成果向華盛頓和全國流動傳播。同時，大批改革者前往歐洲，大規模地吸收累積歐洲社會改革和國家治理的經驗、知識和思想，以至于后來新政時代改革者的柜子里塞滿了來自歐洲的方案。[24]

在 20世紀初急劇的社會變動中，美國生活方式中原有的鄉村-市鎮的根基被城市文化取代

在這整個過程中，又有兩種形態的非政府組織興起，成為標志“美國世紀”的美國造物。其一是致力于“科學公益”（scientific philanthropy）和開發“社會智能”的大型私人公益基金會;其二是致力于將社會知識運用于公共事務和國家政策的“智庫”。前者擁有巨大的財政資源、比美國中央國家更高的“自主性”、廣泛的精英人脈與社會和國際聯系;它們尤其還具有大型官僚機構的組織肌體和巨大行動效力，當被視為首屈一指的“準國家”。而智庫（美國智庫大多是非政府組織）則成為現代美國國家汲取政策知識和政治理性的獨特而重要的工具。[25]

還需要特別重視的是成長中的各類社會科學組織。美國的國家本來不組織科學和學術研究，但美國智識生活和學術領域卻有很強的組織傳統和組織文化。[26]在尚無社會科學正式建制的內戰后初年，一批業余學者和改革家開始在新生的“社會科學”概念下嘗試理解、探究和改革現代社會，致力于更翔實和嚴格、同時也能有效運用于公共政策的社會知識的生產，這種努力集中呈現在新英格蘭地區知識精英組織的“美國社會科學協會”（American Social Science Association）。該組織運作到20世紀初，代表了創立職業化社會科學和構建現代國家的知識基礎的早期重大努力。[27]而當社會科學的專業化、職業化初步加深，社會科學各學科都越來越多地與公共關切和政策事務疏離后，以增進社會知識的公共關切和政策效用為宗旨的社會科學研究理事會（Social Science Research Council，SSRC）在1923年建立，成為美國社會科學的超學科“旗艦”組織，也成為社會科學和國家之間的一個重要連通渠道。以SSRC為依托，名為“近期社會趨勢”（Recent Social Trends）的大型調查在1929年啟動，為新政以后的政府社會經濟政策提供了豐厚的信息和知識基礎。在經濟政策方面影響更大的是1920年在波士頓成立的國家經濟研究局（National Bureau of Economic Research，NBER），它招募和聯系頂級經濟學家，多年來一直致力于關于經濟指標、社會經濟趨勢、商業周期和經濟衰退等方面的調查和研究，成為美國宏觀經濟政策的一個發動機構。在具有反智傳統、國家向來不供養社會科學的美國，社會科學共同體依靠社會供養（尤其是大基金會的資金）和強勁的自組織能力繁茂生長，其意識形態取向與進步主義-民主黨自由主義多有合轍之處。社會科學成為一種“國家資源”，重塑和強化著美國現代國家的智識基礎、社會構成和文化風格。[28]

戰后的美國社會科學成為一種重要的國家資源

像NBER和SSRC一樣，美國一些社會組織名稱中有“national”一詞（如NBER），或者被公認為具有“全國”“國家”地位（如SSRC），它們本身卻并不屬于“聯邦”（federal）或者政府。這個語用現象正同時昭示美國社會的組織性和美國國家的社會根基。在NBER和SSRC的早期歷史中，洛克菲勒和卡內基等大基金會，赫伯特·胡佛和富蘭克林·羅斯福等政治家以及眾多社會科學家，都是時常出現的角色。鏡頭推遠我們更可看到，商界、職業組織、公民志愿組織、大基金會、精英俱樂部（如紐約的“世紀協會”）和大學相互之間是四通八達的孔道，而它們各自和國家之間也都有著千絲萬縷的聯系交往。“旋轉門”有無數個，遠不止在政府和大學、政府和商界之間。國家和社會之間邊界開放，而上層社會各領域之間也是孔道多多。內戰后美國社會的專業化和職業化趨勢似乎并沒有把精英群體分裂隔離在不同領域中，相反，新的國家精英處在一個貫通經濟資本、政治資本和文化資本的統一場域中。精英比大眾更善于組織;而且對于國家構建而言，上層精英的而不是底層大眾的組織活動和行為顯然更加重要，對國家的深入理解也需要對精英組織的歷史社會學和政治人類學研究。[29]

對美國國家社會根基的探究當然還可以延伸到更久遠的歷史中。自托克維爾以來美國基層的公民結社和志愿主義傳統已廣為人知，我們當然可以在這種傳統和美國國家的社會起源之間看到廣泛而深刻的關聯。美國發達的市民社會也是反國家主義的土壤或者伴生物，而這對國家構建和擴張也造成巨大的抗衡和制約作用。發達的社會組織和公民社會一方面確實為國家擴張提供了替代、支撐和輔助，但另一方面，正如弗雷德伯格的研究所揭示的，美國的反國家主義也歷史地成為一種塑造國家的力量。[30]

作者單位：北京大學歷史學系

（責任編輯：王儒西）

注釋：

致謝：本文初稿經由李劍鳴、王立新、趙梅、徐劍梅、毛亮、翟韜、杜華、師小芹、王禹等同事和學友評閱指正，北京大學歷史學系博士研究生髙曦、陳希對本文相關研究給予多方支持和輔助，在此謹表謝忱。

[1] Anthony Giddens， The Nation-State and Violence， Polity Press， p.13.

[2] H. G. Wells， The Future in America： A Search after Realities， Chapman & Hall， 1906， p. 339; James Bryce， The American Commonwealth， Macmillan， 1891， p. 417.

[3] William E. Leuchtenburg， “The Pertinence of Political History： Reflections on the Significance of the State in America ”， Journal of American History， vol.73， no.3， Dec.， 1986， pp. 585～600. 另參見赫伯特·斯托林：《反聯邦黨人贊成什么—憲法反對者的政治思想》，汪慶華譯，北京大學出版社2006年版。

[4] Melvyn P. Leffler， Safeguarding Democratic Capitalism： U.S. Foreign Policy and National Security， 1920-2015， Princeton University Press， 2017， pp. 221～242. 我國學者的類似看法見王緝思：《大國戰略——國際戰略探究與思考》，中信出版社2016年版，第225～239頁。

[5] Peter Evans， Dietrich Rueschemeyer， Theda Skocpol eds.， Bring the State Back in， Cambridge University Press， 1985; Gabriel Almond， “The Return to the State，”? American Political Science Review， vol. 82， no. 3， Sep. 1988， pp. 583～874.

[6] Stephen Skowronek， Building a New American State： The Expansion of National Administrative Capacities， 1877-1920， Cambridge University Press， 1982.

[7] Karen Orren and Stephen Skowronek， The Search for American Political Development， Cambridge University Press， 2004; Desmond King and Robert Lieberman， “Ironies of State Building： A Comparative Perspective on the American State，” World Politics， vol. 51， no. 3， July 2009， pp. 547～599; 杜華：《國家構建理論與美國政治史研究的新趨勢》，載《史學理論研究》2015年第1期，第133～143頁。

[8] Michael Mann， “Infrastructural Power Revisited，” Studies in Comparative International Development， vol.43， no.3， December 2008， pp. 356～365.

[9] 比如這些主張與一些對第三世界的國家的研究甚相投合。如見Peter Evans， Embedded Autonomy： State and Industrial Transformation， Princeton University Press， 1995;米格代爾：《社會中的國家：國家與社會如何相互改變與相互構成》，李揚，郭一聰譯，江蘇人民出版社2013年版。

[10] Gordon S. Wood，“Alexander Hamilton and the Making of A Fiscal-Military State，” in Revolutionary characters： What Made the Founders Different？， The Penguin Press， 2005， pp.119～140.

[11] Theda Skocpol， Protecting Soldiers and Mothers： The Political Origins of Social Policy in the United States， Harvard University Press， 1992; 丹尼爾·羅杰斯：《大西洋的跨越：進步時代的社會政治》，吳萬偉譯，譯林出版社2011年版。

[12] John F. Walker and Harold G. Vatter， The Rise of Big Government in the United State， M. E. Sharpe， 1997， pp.187～192.

[13] Earnest R. May， “The U.S. Government， A Legacy of the Cold War，” Michael Hogan （ed.）， The End of the Cold War： Its Meaning and Implication， Cambridge University Press， 1992， pp.217～228.

[14] James T. Sparrow， Warfare State： World War II Americans and the Age of Big Government， Oxford University Press， 2011; Michael Hogan， A Cross of Iron： Harry S. Truman and the Origins of the National Security State， 1945-1954， Cambridge University Press， 1998; 牛可：《美國“國家安全國家”的創生》，《史學月刊》2010年第1期，第63～89頁。

[15] “管理型國家”論說的發端是Dwight Waldo， The Administrative State： A Study of the Political Theory of American Public Administration， The Ronald Press Company， 1948。

[16] U.S. Bureau of the Census， The Statistical History of the United States： From Colonial Times to the Present， Basic Books， Series Y308-317， p.1102.

[17] Jytte Klausen， War and Welfare： Europe and the United States， 1945 to the Present， Palgrave， 1998， pp. 209～242.

[18] Arthur M. Schlesinger， Jr.， The Vital Center： The Politics of Freedom， Houghton Mifflin， 1949.

[19] Marc Eisner， From Warfare State to Welfare State： World War I， Compensatory State Building， and the Limits of the Modern Order， Pennsylvania State University Press， 2000; Christopher Loss， Between Citizens and the State： The Politics of American Higher Education in the 20th Century， Princeton University Press， 2012.

[20]“自由合作主義”的重要代表人物之一是曾任商務部長和總統的赫伯特·胡佛，他既自命為反對國家統制經濟的斗士，也是公私合作、理性計劃與提升國家職能的熱誠倡導者。Ellis Hawley， “Herbert Hoover， the Commerce Secretariat， and the Vision of an ‘Associative State， 1921-1928，” The Journal of American History， vol. 61， no. 1， June 1974， pp. 116～140.

[21] Robert D. Cuff， War Industries Board： Business-Government Relations during the World War I， The Johns Hopkins University Press， 1973.

[22] J. Kenneth Galbraith， The New Industrial State， Princeton University Press， 2007.

[23] 比如，在美國教育一向由各州自行其是，聯邦政府不加統一組織和管理。20世紀初以來全國性考試科目和智力水平測試體系的開發和建立，是經由多個非政府組織多年努力，最終才在1947年建立了“教育考試服務處”（Educational Testing Service），實際上成為美國教育考試的中心機構。Nicholas Lemann， The Big Test： The Secret History of American Meritocracy， Farrar， Straus and Giroux， 1999， 尤見pp. 28～29， 65～66。

[24] Oliver Zunz， Why the American Century？， University of Chicago Press， 1998; Martin Bulmer， Kevin Bales and Kathryn Kish Sklar eds.， The Social Survey in Historical Perspective， 1880-1940， Cambridge University Press， 1991;丹尼爾·羅杰斯：《大西洋的跨越：進步時代的社會政治》，吳萬偉譯，譯林出版社2011年版，第118頁。

[25] Olivier Zunz， Philanthropy in America： A History， Princeton University Press， 2012; James A. Smith， The Idea Brokers： Think Tank and the Rise of the New Policy Elite， The Free Press， 1991.

[26]參見Sally Gregory Kohlstedt， “Institutional History，” Osiris， 2nd Series， vol.1， Historical Writing on American Science， 1985， pp.17～36。

[27] Thomas L. Haskell， The Emergence of Professional Social Science： The American Social Science Association and the Nineteenth-Century Crisis of Authority， University of Illinois Press， 1977.

[28] 帕森斯曾在20世紀中期系統闡發美國社會科學作為一項“基本國家資源”的重要意義：Talcott Parsons， “Social Science： A Basic National Resource： A Report Prepared for the Social Science Research Council，” SSRC Collection， Record Group 1， Series 1.19， Box 154， Folder 86， Rockefeller Archive Center， Sleepy Hollow， New York。

[29] 特別值得注意的是波士頓和新英格蘭地區，這里一向有發達的商人慈善、精英結社和志愿主義傳統，也擁有聯邦主義和全國性觀念的傳統。參見Ronald Story， The Forging of an Aristocracy： Harvard & the Boston Upper Class， 1800-1870， Wesleyan University Press， 1980.

[30] Aaron Friedberg， In the Shadow of Garrison State： Americas Anti-Statism and Its Cold War Grand Strategy， Princeton University Press， 2000。