PPP項目需要復合型項目經理

王守清 陳海清 蘇靖丹

PPP模式由于能夠減輕政府部門的財政負擔、發揮社會資本的專業能力、提高基礎設施和公用事業項目的效率，得到了越來越廣泛的應用。對于大中型企業特別是工程企業來說，參與PPP項目是企業轉型升級和可持續發展的重要機會。然而，PPP項目具有周期長、結構與合同關系復雜、相關方眾多等特點，在項目合同期內會面臨各種錯綜復雜的風險，從而增加了項目管理的難度。

眾所周知，項目是企業發展的載體，項目管理是戰略落地、事情辦成、經驗復制的流程與方法論。企業選擇了正確的項目后，還需要合理地實施與運營，才能發揮項目對企業的貢獻。現代項目管理的目標已經從傳統的“范圍、進度、成本、質量”鐵三角逐漸向健康安全、資源節約、各方滿意，進而向社會責任、環境協調和以人為本等方面轉變，企業實施PPP項目時更要注重項目管理。項目經理是推動項目進展的靈魂人物，相較于一般項目，PPP項目更需要項目經理具備復合型能力，具體原因如下。

全生命周期管理

對任何項目的管理都必須經過啟動、規劃、執行、監控與收尾五個階段，每個階段的目標、任務和工作方法都不相同。根據2000年的《中華人民共和國招標投標法》及2012年的《中華人民共和國招標投標法實施條例》、2014年11月財政部頒布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》、2015年3月施行的《中華人民共和國政府采購法實施條例》等法規政策，以及世界銀行、亞洲開發銀行等建議的PPP項目流程文件，PPP項目的一般過程包括準備階段、招標階段、融資階段和實施（含建設和運營）階段。對社會資本而言，與一般項目管理的內容相比，PPP項目管理還包括前期的融資和后期的運營等環節。

此外，PPP項目的目標層次也與一般項目不同。除了政府希望增加基礎設施服務供應、企業希望獲得合理項目回報等初級目標外，PPP項目還具有政府希望提高供給效率、企業希望提高市場占有份額等高層次目標，這就要求PPP項目在實施中要實現物有所值（比傳統模式效率高），各參與方發揮各自優勢，合理分擔項目風險和收益，最終實現共贏。如何在把握項目整體目標的同時合理規劃各個階段的目標，最終實現項目成功，都考驗著項目經理的復合型能力。

目前，公共管理正呈現從政府統管傳統模式逐步向功能性和實質性企業化轉化的趨勢，國有企業乃至民營企業、外資企業都將成為公共項目的參與主體；項目交付模式也從單一的建設階段發包到包含“設計+建設”發包，再到包含“融資+建設+運營”全過程發包模式。基礎設施和公用事業項目的PPP應用，既是政府管理的改革，也是大中型企業的發展路徑。可見，隨著國內外建筑業市場及項目交付模式的變化，以“帶資”特別是基于項目融資的PPP模式承攬基礎設施、公用事業、資源開發等公共項目的企業就更具備競爭優勢，更能從項目的上游盈利，從項目的集成管理盈利，同時延長公司的業務期和盈利期，獲取更高水平的收益，實現工程管理各階段利潤的“微笑曲線”，同時應對建筑業市場的波動和夕陽化，實現轉型升級。

然而，PPP項目有著更高層次的目標、更多的相關方、更復雜的合同關系、更多的環節、更長的周期、更多的不確定性等特點，使得對PPP項目的管理難度更大，風險處理不當造成的損失也更大，需要項目經理具有全過程各階段的知識和專業能力，才能更好地把PPP項目實施成功。

涉及學科多

項目管理知識體系不僅包含一般管理知識和實踐經驗、應用領域的知識和實踐經驗，還特別強調與項目本身特點相關的知識和實踐經驗，后者按《PMBOK？指南》而言，具體包括整合管理、范圍管理、進度管理、成本管理、質量管理、資源管理、采購管理、溝通管理、風險管理和相關方管理；按IPMA ICB而言，則包括行為能力、技術能力和環境能力；都是復合型要求。

PPP項目除了要求項目經理具有一般項目管理的各方面知識和能力，還特別強調項目各個階段和領域的學科知識，如財務、經濟、管理等方面。同時，PPP項目所應用的基礎設施和公用事業領域，項目的規模、技術要求和行業特點與一般項目也有較大的差異，項目經理應對項目所在的行業和技術有充分的了解。PPP項目還涉及政府，并向公眾提供產品和服務，因此PPP項目經理還必須懂政治和社會。

另外，PPP項目一般涉及資金規模大、項目組織結構復雜，融資難度也相應增加。在融資模式上，與一般項目不同，PPP項目的融資方式主要是項目融資（通過項目去融資），它是以項目未來的期望現金收入為主要還款保證的有限追索甚至無追索的一種融資方式，這個過程不僅涉及投融資領域的知識，還要求項目相關方在嚴格的法律框架下簽署各種相關合同或協議，進行收益和風險的合理分配，因此項目經理還應熟悉相關法規政策、合同知識。

綜上所述，PPP項目管理會涉及行業、技術、投融資、管理、經濟、財務與法律等多個領域，不了解相關學科知識、不具備復合背景的項目經理無法管控項目進程，還可能造成項目的混亂和失敗。

相關方眾多，關系與合同復雜

PPP模式，顧名思義，是政府和社會資本之間的合作伙伴關系模式，但實際上，PPP項目的相關方遠不止此，除了政府、社會資本外，還包括通過投融資、承發包與社會資本建立關系的各個股東、金融機構、承包商、供貨商、咨詢公司等第三方，以及與項目密切相關的社會公眾。在項目中，各個相關方承擔著不同的角色，在進行項目管理時也應該兼顧各個相關方的利益與訴求，恰當的相關方管理是項目管理十分重要的一環。

復雜的相關方關系、相關方之間迥異的合同類型與內容，使得PPP項目的合同關系十分繁雜，再加上為了合理分擔風險和收益，PPP項目的合同設置極為詳盡復雜，包括政府與由投資者組成的項目公司之間的PPP項目協議、項目公司內部的資本金出資協議與股東協議、項目公司與債權人的貸款融資協議，項目公司與建造商、供貨商與運營商等之間的分包合同，項目公司與保險公司/擔保公司之間的保險/擔保合同等。這些合同或者協議以項目公司為核心，錯綜復雜的條款與關系給項目管理帶來了較大難度。因此，項目經理為了解并管理復雜的合同結構與相應的合同條款，應有足夠的能力和手段在各個相關方之間周旋和平衡。

風險不易管理

PPP項目是長期合同，風險種類復雜多樣。

按照項目類別，可以將PPP項目風險分為所有類別項目共有的風險，如電廠項目風險，交通項目（道路、橋梁隧道、鐵路、港口等）風險，（供水、污水、垃圾）處理廠項目風險，通信項目風險等，不同類別的項目都有其特有的風險。

按照風險類別，可將PPP項目風險分為政治風險、建造風險、運營風險、市場和收益風險、財經風險和法律風險等。

按照項目階段，可將PPP項目風險分為建造階段風險、運營階段風險和全階段風險。

按照層次，可將PPP項目風險劃分為公司層面、項目層面、行業層面和國家層面的風險，每一個層面的風險都包含法律、財務、管理、文化等多個方面的風險，這其中的風險根據是否可控制、可保險又分為可控制的風險、不可控制的風險、可保險的風險、不可保險的風險。

由此可見，PPP項目風險種類繁多，要想全面合理地預測每一方面的風險非常困難。因此，PPP項目經理必須具備復合型知識背景，掌握扎實的基礎知識，才能夠從全局精準管理風險。

對于PPP項目而言，風險管理非常重要。風險管理主要有風險識別、風險分析和風險應對三個階段，其中風險分析包含風險衡量和風險評估兩部分。對不同的風險要用科學的方法識別風險、評價風險，并設計、實施有效的措施來實現風險應對。風險應對的策略包含風險回避、轉移、減輕、共擔、自擔。應對風險可以采用合同、保險、準備金等具體措施，對不同的風險要采取不同的應對方法。風險應對能否成功取決于項目經理對風險的態度、控制力和承受力。在風險管理的過程中，項目經理必須具備極高的風險意識，重視風險的存在，在實施過程中嚴密地把控，落實工作計劃，在成本、時間、質量等多方面予以保證。

以產出和績效為導向

PPP項目在項目全生命周期內以產出和績效為導向。項目的概念和定義階段確定項目目標和相應的績效指標（產出要求），每個階段結束都要檢查是否實現了績效指標，如設計階段要完善設計并保證該設計有利于實現項目的績效指標，使用階段更要評估績效。政府代表使用者監管項目的績效，根據績效向企業支付，有效實現了將有關風險轉移給企業。

PPP項目基于績效的支付主要有以下四個原則：①可用性支付（轉移完工與質量風險），即設施建成開始提供產品、服務時才支付，而且一般是特許期均布支付。②績效支付（轉移產出與服務水平風險），即支付與績效掛鉤，若所提供服務達不到所要求的標準，支付將扣減，甚至罰款。③用量支付（分擔市場需求風險），即支付與使用量掛鉤。若低于所期望的用量時，得不到全額支付；若用量多，價格應該打折。④移交支付（應對社會資本投機風險），即特許權終止時的支付取決于合同中規定的有償或者無償移交、投資者有無過錯等。由此可見，在績效考核壓力下，項目經理需要尋求質量、成本、進度三大目標與約束之間的最優解，這直接關系到項目運行和盈利問題，只有專業、高水平的項目經理才能保證項目的順利實施。

矩陣型組織協調難度高

對社會資本而言（對政府也類似），PPP項目涉及部門多，故常采用矩陣型組織模式，該模式下項目經理對項目的結果負責，職能部門經理負責提供和協調本項目所需資源，一個員工可能同時被分配到多個項目中，項目完畢后，回到自己所屬的部門。

矩陣型組織充分利用了企業資源，減少了人力資源的浪費。項目團隊的責權利比較對等，有雙重或多重匯報機制。存在資源沖突問題時，需要項目經理和職能經理進行經常性的協調和溝通。根據企業或行業的不同，可以采取不同控制等級的弱矩陣、均衡矩陣和強矩陣形式。矩陣型組織覆蓋了多個職能部門，成員具備不同的知識背景，將不同類別的人員組成一個緊密團結的高效團隊是一項挑戰。具備復合型知識背景有利于項目經理對各項矛盾合理化解，提高團隊的凝聚力，更好地完成工作任務。

全新的知識體系

PPP模式是近三十年才發展起來的一種新興模式，但發展非常迅速。同時，由于PPP模式的復雜性和各國體制的不同，導致了PPP的國際經驗難以在一個國家直接應用，一個PPP項目的經驗難以在另一個特別是另一類項目中直接應用，而學校還缺乏相應的課程設置和對人才的培養，于是產生了對PPP知識的迫切需求。此外，PPP項目的長期合同期內相關政策與法律、金融市場與工具、項目相關技術與工藝等的變化，以及多種相關學科的不斷發展，促使PPP知識需要保持更新。

以上三個方面的需求共同催生了全新的PPP知識體系（PPPBoK）。PPP項目經理只有對PPP知識體系進行系統學習，不斷總結、交流和提高，才能為成功的項目管理打下堅實的基礎。

結語

PPP項目涉及面廣、合同時間長、不確定性大、參與方多，又是新興模式，PPP項目管理是最復雜的項目管理，迫切需要對工程與技術、經濟與管理、金融與財稅、法律與政策等多方面知識都了解的復合型項目經理。鑒于目前我國高層次復合型人才急缺，因此對于PPP項目經理而言，在職教育、終身學習和能力培養非常重要，不僅要培養自學、應用和創新知識的能力，還要培養發現、分析和解決問題的能力。只有具備扎實的基礎知識和優秀的領導能力，項目經理才能成功應對復雜PPP項目中的各項挑戰，保證項目順利實施。P