河北雄安新區宅基地制度改革路徑探索

趙淑芹

ZHAO Shu-qin

河北地質大學 土地資源與城鄉規劃學院，河北 石家莊 0050031

Hebei GEO University, Shijiazhuang 050031, China

0 引言

從土地資源用途角度，按照我國現行的土地資源管理法和物權法，農村土地分為農用地、集體建設用地和未利用地三類。集體建設用地又可以分為宅基地、集體公益性用地和經營性集體建設用地三種，其中，宅基地在集體建設用地中占比最大。我國當前的宅基地制度有三個特征：一是集體所有，農戶家庭占有、使用和收益，支配權受集體所有權制約的財產制度；二是以村民身份確認資格、按戶申請、按人均確定面積，用途嚴格管制的分配制度；三是按戶確權、房地一體、不得違規違法買賣宅基地、終身一次資格的監察制度。宅基地的基本功能是保障村民“住有所居”，主體是村民“住所承載”，有時也是家庭手工作坊的承載。

無論是從城鄉統籌或城鄉一體化、土地集約節約或提高土地資源利用效率的角度，還是從解決當前農村人口數量增長與集體建設用地規模增長背離的角度，改革現行的宅基地制度是必然選擇。如何按照習總書記[1]“堅持土地公有制性質不變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”的底線，按照國務院辦公廳[2]《關于支持雄安新區全面深化改革和擴大開放的指導意見》(以下簡稱《深改意見》) 提出的“思路再寬一些、再活一點”、“堅持大膽探索、先行先試”的改革原則，通過梳理我國宅基地改革政策、學者爭論和試點地區經驗，按照雄安新區規劃和總體規劃，探索適宜的雄安新區宅基地改革框架，促進新區土地與人口協同城鎮化、鄉村振興和美麗鄉村建設，并為其他地區提供宅基地改革經驗是本文的目的。

1 我國宅基地制度改革及試點特征

1.1 宅基地改革政策及學者爭論焦點

鄧小平同志講中國的改革是從農村開始的。習近平總書記講農村改革是從調整農民與土地的關系開啟的[3]。自習近平總書記2014年9月29日在中央全面深化改革領導小組會議上針對宅基地發表重要講話后，宅基地改革穩中推進。如，2015年在全國33個縣(市、區)試點“集體經營性建設用地入市、農村宅基地改革和征地制度改革”、原國土部從33個中選擇了15個縣(市、區)探索宅基地改革[4]；2017年底探索宅基地“三權分置”改革[5]；2018年中央1號文件提出“完善農民閑置宅基地和閑置農房”政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”[6]等。改革的基本脈絡都是促進集體土地要素流動和為村民融入城鎮準備啟動資金，其政策時間點和關鍵內容如圖1所示。

圖1 我國宅基地改革時間點及關鍵內容Fig. 1 Point time and key contents of homestead reform in china

學者們也積極探索宅基地改革，何雪峰、周其仁、華生等之間就此產生了激烈爭論[7-10]。但普遍認同當前我國宅基地存在“人均面積高”“單位面積投入低”“空置率高”“資產專用性強”和“不能對集體成員外流轉”等問題；認同受“承包地比較收益低”“農村二、三產業不發達”“基礎設施水平低”“交易人身份限定”等因素影響，農戶宅基地使用權和房屋所有權流轉受限，影響了農民土地財產顯化、增值和農民分享土地改革紅利等；認同我國宅基地制度需要改革。但對宅基地改革的方向和總體方案存在分歧，主要不同集中在：是保持原有的宅基地制度？還是對原有的宅基地制度進行改革，比如，宅基地能否對集體成員外流轉等，見圖2。

圖2 學者的爭論焦點

1.2 當前農村宅基地制度改革試點

黨的十九大提出了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！?0字鄉村振興總要求[11]。通過放活宅基地使用權，以宅基地為載體，吸引資金、技術與人才等城市要素流向農村、發展農村新產業新業態、拓寬農民增收渠道、讓農民更多分享產業鏈和土地增值收益，成為今后宅基地改革的指導思想和農村、農業和農民優先發展的抓手[12]。

自2015年國家批準33個縣(區)進行宅基地改革和征地制度改革試點以來，各地推出和形成了一系列村莊宅基地制度改革舉措。本文以“某省+某縣(市、區)+宅基地改革”為關鍵詞，通過文獻檢索和訪談，總結了33個試點區在探索中形成的各具特色的做法，見表1。

表1 全國33個縣(市、區)農村宅基地改革試點情況表

33個試點區縣宅基地改革的總體表現為積極開展試點，并呈現出東、中、西部；南、北部空間分異特征。東部宅基地“三權分置”的步伐較大，市場主體熱情較高；中、西部地方政府推動力度較大，呈現出市場熱度不均和政策創新程度不一的特點。

(1)市場熱度不均。33個試點地區均采取了“先確權、再分置”、“一戶一宅”、“面積法定，超標有償”的宅基地改革思路。但在各試點區表現出了冷熱不均的現象。東北三省的黑龍江、遼寧和吉林積極推動，但實施案例較少，基本處于宅基地改革的設計階段；山西、內蒙、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆和西藏等省區有實施案例，但規模較小；重慶、四川、云南、貴州、廣西和海南等省區有規模、有案例；山東、河南、湖北、湖南和京津冀協同區的案例較多；廣東、福建、上海、江蘇和浙江省經驗比較成熟。

(2)政策創新程度不一。宅基地改革試點區具體做法主要歸為五種類型：一是較為初級的“一戶多宅”有償使用和自愿有償騰退的宅基地改革，如江西余江縣；二是通過宅基地綜合整治或者村莊土地綜合整治新增的耕地指標貨幣化，實現有償騰退宅基地，如河北定州；三是通過集體建設用地結構調整，將超過“一戶一宅”制度和人均或戶均宅基地標準的結余宅基地直接登記為經營性建設用地，或者將宅基地直接登記為經營性建設用地，如貴州湄潭和廣東南海；第四是宅基地和農房抵押，實現村民集中居住，如上海與天津試點區。第五種是不區分宅基地的集體與國有建設用地性質，如廈門。

2 河北雄安新區宅基地現狀及其改革依據與基礎

2.1 宅基地現狀分析

河北雄安新區包括雄縣、容城、安新三縣行政轄區(含白洋淀水域)，高陽縣龍化鄉和任丘市鄚州鎮、茍各莊鎮、七間房鄉，規劃面積1 770km2[13-14]。安新縣、雄縣和容城縣面積合計1 556 km2。其中，建設用地占比分別為12.42%、19.21%和31.63%，農村居民點用地占建設用地總量的比例分別為58.10%、59.50%和67.01%(表2，表3)。

本文取保定市土地利用總體規劃(2006—2020年)[15]中2010年近期和2020年遠期村居民點用地規劃數據的平均數為2016年三縣的村居民點用地總量(表3)。由表2和表3可得，2016年安新縣村莊密度3.52 km2/個，雄縣村莊密度2.30 km2/個，容城縣村莊密度2.47 km2/個，雄縣和容城縣村莊密度規模差異較小，安新縣村莊密度受白洋淀水域影響較大。

安新縣村平均每個村莊居民點用地365.6畝，雄縣為381.0畝，容城縣為523.0畝。三縣村平均居民點用地規模差異較大，其中雄縣村莊居民點用地最大。安新縣村居民點用地人均184.05m2，雄縣人均214.95m2，容城縣人均387.67m2。三縣人均宅基地差距也較大，其中雄縣是安新縣的2倍多。

由此可見，雖然區間包括白洋淀自然保護區和白洋淀省級風景名勝區，但該區域城鎮和村民人均可支配收入都較低，且三縣農村居民點用地占建設用地總量均超過50%，村莊密度較大、村莊占地和居民占有宅基地較為粗放，村民數與宅基地數量相關性較差。這對探索新區宅基地制度和管理改革提出挑戰。

表2 雄安新區三縣2016年經濟社會情況構成表 單位：km2,%;個,元/人,元

表3 雄安新區“三縣”規劃基年建設用地情況 單位：hm2

來自：保定市土地利用總體規劃(2006-2020年)[15]。

2.2 宅基地改革依據與前提

2.2.1 宅基地改革依據

《深改意見》[2]要求：“根據雄安新區實際情況和特點，推動各領域改革開放前沿政策措施和具有前瞻性的創新試點示范項目在雄安新區落地，構建有利于增強對優質北京非首都功能吸引力、符合高質量發展要求和未來發展方向的制度體系?！薄渡罡囊庖姟诽岢觥靶郯残聟^實施鄉村振興戰略，打造美麗鄉村樣板。允許農民轉讓土地承包權、宅基地資格權，以集體資產股權入股企業或經濟組織，推動資源變資產、資金變股金、農民變股東，保障農民持續穩定的收入增長機制形成”。提出了創新土地管理制度的重點任務：“建立土地利用全生命周期管理制度。探索建立建設用地多功能復合利用開發模式，研究制定符合雄安新區特點的建設用地標準，建立‘人地掛鉤’、‘增存掛鉤’機制等。”

2.2.2 宅基地改革前提

(1)保障農戶“住有所居”。在城鎮，土地政策改革的底線是保障“房子是用來住的、不是用來炒的”政策落地。采用多元化的土地利用和供應模式實現居民“住有所居”是雄安新區規劃目標。在鄉村，宅基地制度改革的底線是“農戶不失地、失所”。無論是利用空閑或閑置宅基地進行田園綜合體、美麗鄉村、鄉村振興，還是利用空閑或閑置宅基地吸引城市資本、人才等要素進入村莊，還是對宅基地進行農業科技旅游資源的綜合整治利用，都必須堅持宅基地的首要功能是農戶的住所承載。同時尊重村莊宅基地差異，并在此基礎上設計宅基地的復合利用探索與試點。

(2)保障農民生活富裕。雄安新區是城鄉統籌發展綜合配套改革試驗區，是建設宜居城市、特色小鎮、美麗鄉村和保障雄安新區城鄉居民共享改革發展和現代文明成果的試驗區。是統籌城鄉融合發展體制機制和政策體系、促進公共服務和基礎設施建設均衡配置、創新農村人居環境治理模式的試驗區。

隨著農村土地價值逐步顯化，宅基地無償使用和“一戶一宅”的配置體系受到了考量。當前我國土地征收補償是按照是否有宅基地和有多大面積的宅基地進行補償的，宅基地面積越大補償越多。這不但會加劇農戶宅基地需求與集體土地供給之間的矛盾，而且會加大違規與違法占地數量。從三縣戶均宅基地水平看，如果按照當前的宅基地“三權分置”流轉，不僅會加大宅基地變現后農戶貧富差距，還會進一步加大利用宅基地改革紅利難度。因此，生態優先下因地制宜進行宅基地空間優化配置，保障農民生活富裕是宅基地改革的目標。

3 雄安新區宅基地改革路徑探索

3.1 宅基地改革路徑

我國在21世紀第一個10年，農村人口減少1.33億人，農村居民點用地反而增加了3 045萬畝。每年因農村人口轉移，新增農村閑置住房5.94億m2，折合市場價值約4 000億元[16]。為解決農村集體建設用地增長與城鎮化背離，實現農村剩余勞動力轉移與土地同步城鎮化，國家采取了城鄉建設用地增減掛鉤制度、土地承包權“三權分置”、推進鄉村人口與鄉村集體建設用地面積的同步減少。但效果并不理想。據國家電網公司對其經營區域內居民房屋空置率(年用電量低于20千瓦時)的統計，城鎮居民房屋空置率為12.2%(其中大中城市為11.9%，小城市為13.9%)，而鄉村居民住房空置率為14%[3]。

雄安新區內的宅基地會隨著新區規劃的實施逐步變更用途，宅基地制度改革是不爭的事實。但雄安新區不搞土地財政也是政策底線。雄安新區建設是“千年大計”，是我國土地制度與管理創新的長期示范區。其美麗鄉村、田園綜合體和鄉村振興建設也是一個長期的過程。為此，本文提出3個遞進改革思路：

(1)城鄉增減掛鉤模式(A模式)。在此模式內保持城鄉建設用地增減掛鉤，即現行宅基地模式。

(2)城鄉地政統籌模式(B模式)。在此模式內，實行分類確權，通過集體建設用地間流轉，擴展集體與國有建設用地流通渠道。這一模式的優勢是擴大了農戶宅基地的流轉渠道。

(3)城鄉地政統一模式(C模式)。在此模式內，實行同地、同價和同權，實現集體與國有建設用地流通和城鄉地政統一。

雄安新區可以選擇在一定區域分別采取A、B、C三種模式，進行分類試點；也可以采取分階段實施方式，首先由當前A模式向B模式改革，在B模式成功的基礎上，向C模式轉變，否則轉為其他優勢路徑。本文更認同分段實施方式，這更符合雄安當前農民收入水平低的狀況。

圖3 宅基地改革對比框架Fig.3 Comparative framework of housing land reform

3.2 城鄉地政統籌B模式

3.2.1 原宅基地分割確權

鑒于雄安新區村莊數量多、密度較大、村莊人均宅基地不均衡等雄安宅基地的現狀，對宅基地進行分割登記，分類管理。即按照“一戶一宅”制度和人均宅基地標準確權宅基地面積，超標準的原宅基地按照集體經營性建設用地和生態用地確權。

具體做法是以現有的村莊規模為基礎，實施“在村有宅，離村退宅”的“人地掛鉤”和“增存掛鉤”機制。對于在城鎮獲得社保并有穩定工作的農戶，實現宅基地的有償退出，一方面支持農業轉移人口市民化，另一方面解決部分人群“雙保障”問題，落實宅基地保障的公平性。其退出的宅基地或轉給新申請人，或者變為集體經營性用地和公益性用地，或者生態用地，提高宅基地的利用效率，并逐步實現人與地脫鉤發展。實現集體建設用地內部的集約節約，提高利用效率。并實現以“以宅引人、以宅引綠”的目標。

3.2.2 建立集體建設用地間的置換或流轉標準

雖然同為集體建設用地，但當前宅基地、集體經營性建設用地和公益性集體建設用地間有較為嚴格的界限，雖然都由農用地轉用而來，但三者之間流轉較少。這也是當前我國農村集體建設用地規模不斷擴張的原因之一。

建立宅基地與集體經營性和公益性建設用地置換標準，為宅基地與集體經營性建設用地和公益性集體建設用地合理流動提供基礎。對已確權為宅基地的必須遵守在規定的期限內不能對外流轉規定。而登記為集體經營性建設用地可以進行抵押或轉為二、三產業用地，成為振興產業的承載。確權為生態用地的部分，可作為優化“三生”用地結構，構建美麗田園、美麗小鎮和美麗鄉村的生態基礎。

3.2.3 城鄉地政統一C模式

隨著城鎮化水平提高，農村人口城鎮化是基本趨勢，解決人與地同時城鎮化、促進城鄉土地要素流動機制，實現城鄉地政統一管理是城鄉一體化的方向。

C模式是將村莊納入城市統一的規劃與管理中，對城鄉建設用地不予區分，將宅基地納入城市建設用地，按照城市建設用地確權、登記和管理。即原村莊宅基地按照新區規劃統籌統建成為城市社區。同時，尊重原住村民自主選擇，通過有償置換社區或有償退出宅基地，保障他們在新區或其他村莊落地。

另外，在新區規劃綱要和新區總體規劃引領下，利用“多歸合一”村莊規劃，進行村莊連片綜合整治。比如，按照循環經濟要求進行生態農莊開發建設，將村莊用地配置為綠色農產品生產區、農產品加工配送區、高科技農業展示區、農業品種技術試驗區和沼氣處理區等功能區。

4 結論

眾所周知，城市偏向的土地配置政策對改革開放40年來的城鎮化水平迅速提高貢獻巨大，但也是當前鄉村發展滯后的問題根源。雄安新區三縣農村居民點用地占建設用地總量均超過50%。其村莊密度較大，村莊占地和居民占有宅基地利用較為粗放，村民數與宅基地數量相關性較差。

本文在借鑒我國宅基地制度試點地區改革經驗，在保障農戶“住有所居”、保障農民生活富裕的基礎上，提出雄安新區宅基地可以選擇A、B、C三種模式進行分類試點。本文認同分段實施方式，首先由當前A模式向B模式改革，在B模式成功的基礎上，向C模式轉變。