基于內容分析法的科技成果轉化政策演進趨勢分析

趙建強，石 安

ZHAO Jian-qiang, SHI An

河北經貿大學 公共管理學院，河北 石家莊 050061

HebeiUniversity of Economics and Business,Shijiazhuang 050061,China

推動科技成果轉化是實現創新驅動、經濟高質量發展的重要環節，高水平的政策引導是其中的關鍵舉措。我國各級政府對科技成果轉化政策制定工作高度重視，自1996年《中華人民共和國促進科技成果轉化法》出臺后，各類政策陸續推出，科技成果轉化政策體系日漸完善。為深化對科技成果轉化政策體系的認知，有必要梳理挖掘該政策演進的趨勢和內在規律。本論文擬對此展開研究，以深化各界對科技成果轉化政策演進方向與變化特征的認識，為有關政策的制定和優化提供借鑒和參考。

1 研究現狀

科技成果轉化政策相關研究近年備受學界關注，從研究樣本選取角度分為兩類研究，一是以國家層政策為研究對象，分析我國科技成果轉化政策體系完善程度。如劉江濤(2014)基于扎根理論，將我國《促進科技成果轉化法》作為樣本進行統計分析，通過政策工具和價值鏈雙維度的考察得出政策工具選擇、組織中的問題，為政策改進優化做出指引[1]。李玲娟(2014)則基于成果轉化鏈對科技成果轉化政策體系進行述評，指出科技成果產權歸屬及收益分配；成果轉讓及投融資；產業化實施等方面政策面臨的問題，為科技成果轉化提供經驗[2]。馬江娜(2017)在政策工具和創新價值鏈的雙重視角下，對選取的64份我國中央政府頒布的科技成果轉化政策運用內容分析法進行文本分析，發現環境型政策工具過溢，供給面需求面政策工具嚴重不足[3]。二是以地方政策為研究對象，對各地科技成果轉化政策發展及異同進行對比研究。如黃菁(2014)運用定量統計分析、多維尺度分析方法，對239項地方科技成果轉化政策樣本的時間、類型、地域分布和作用領域等進行統計分析，指出科技成果轉化政策地區發展不平衡、敏捷性待提升、體系建設仍需完善的問題并提出政策建議[4]。張永安(2016)基于文本挖掘方法，對科技成果轉化政策結構進行研究，構建科技成果轉化政策三維結構框架，并以此分析北京市政策特點，從政策內部結構與宏觀布局角度提出建議[5]。杜偉錦(2017)基于政策文本進行量化分析，對京津冀和長三角區域3個階段科技成果轉化政策進行差異對比，得出政策目標，政策工具和政策執行方面兩地特征及差異原因，并結合兩地特點提出政策意見[6]。

國外文獻并無“科技成果轉化”這一說法，與之相近的是“技術轉移”，目前研究多集中于政策特性對技術轉移的影響，通過政策結合案例進行分析。例如Anne Olhoff(2015)通過對UNFCCC修改的研究，探討政策環境變化對于技術開發與技術轉讓的影響，提出良好的政策環境能夠提升科技適應力的結論，以此推動技術轉移[7]；Nahom Ghebrihwet(2017)對不同國家間科技政策自由度與跨國公司技術流動間關系進行分析，得出較高的政策自由度有利于東道主國吸引國外技術流入[8]。

通過上述文獻梳理可知，當前我國科技成果轉化政策研究多集中于政策本身的研究，將不同時期的政策文本作為整體進行分析及對于從時間維度考察科技成果轉化政策階段演進的研究較少。本文以前人的研究成果為基礎，探討各階段中央政府發布科技成果轉化政策的不同特征，分析階段之間政策如何承接、修訂，從而歸納出科技成果轉化政策的整體發展趨勢。

2 研究設計

2.1 文本采集與篩選

本文以1996—2017年我國科技成果轉化政策為研究對象，所選取的政策文本均來自于中央政府及各部委網站。在堅持公開、相關及權威性原則的前提下，按照以下標準對政策文本搜集、篩選：一是發文機構為國務院及其下屬各部委；二是與科技成果轉化密切相關；三是規定所選取的政策類型，主要選取法律法規、規劃、意見、辦法、細則、條例、公告、通知等體現政府政策的文件，行業標準等文件不計入統計范圍，最終梳理出有效樣本85篇。

2.2 樣本階段劃分

經搜集的科技成果轉化政策文本從1996—2017年共跨度22年，將其分為1996—2000年；2001—2005年；2006—2011年；2011—2017年四個階段。保證相隔時間相近的前提下，對我國科技成果轉化政策演進特征進行分析。

2.3 研究方法

2.3.1 文本挖掘法

文本挖掘法是對文本內容進行數據挖掘，抽取具有代表性的元數據進行統計分析，首先尋找和搜集與研究問題相關的政策文本，形成文本庫。利用ROSTCM 6.0軟件將文檔進行分詞處理及特征提取，刪除無效關鍵詞。依據抽取的有效關鍵詞及共詞矩陣，運用UCINET 6.0軟件生成關鍵詞網絡，顯示各高頻詞之間的連接方向及關系緊密程度。通過不同階段關鍵詞網絡的比較歸納政策著力點的變化，詳細過程見圖1。

圖1 文本挖掘過程Fig.1 Text Mining process

2.3.2 數量統計法

數量統計法與文本挖掘法類似，首先需要建立政策文本庫，制定分析框架，本文中將政策內容劃分成若干工具維度，確立各項工具邊界，根據Zegveld和Rothwell的研究[9]，將科技成果轉化政策所涉及的政策工具分為需求型、供給型和環境型三個維度，其中需求型和供給型工具直接為科技成果轉化提供推力與拉力，環境型政策工具則起著間接影響作用[10]。結合馬江娜[11]科技成果轉化政策工具分類，進一步細化分析框架，分類見表1。確定分析單元，本文將政策文本條款作為基本單元進行分析，政策文本中按“文本編號-具體章節/條款”編碼，例如24-4表示第24篇政策文本第四章節內容。

表1 1996—2017年我國科技成果轉化相關政策工具分類及解釋

3 科技成果轉化政策統計分析

3.1 政策統計分析

3.1.1 發文數量分析

我國四階段科技成果轉化政策發文數量成“S”型變動。第一階段(1996—2000)11篇，第二階段(2001—2005)7篇，第三階段(2006—2011)24篇，第四階段(2012—2017)43篇，總體趨勢先下降后上升。由圖2中的曲線可看出，科技成果轉化政策在近20多年的發布數量趨勢大致呈現“S”型走向，與布朗(Lawrence A. Brown)和考克斯(Kevin R. Cox)提出的政策創新擴散過程在時間維度上呈現 S形曲線的經驗性規律一致。第一階段《促進科技成果轉化法》作為科技成果轉化的綱領性文件頒布，科技成果轉化政策體系初步建立，為此制定一系列配套政策；第二階段政策制定部門為觀察第一階段政策執行效果，加深對科技成果轉化運行機制的認識，政策制定量相對較少；第三、四階段，制定部門對科技成果轉化機制理解加深，政策發文數量快速增加。

3.1.2 發文機構及類型分析

政策制定部門間協調性增強。通過85篇政策文本梳理，有32個部門參與科技成果轉化政策制定與發布，其中機構獨立發文57篇，機構聯合發文28篇，其中兩部門聯合發文13篇，多部門聯合發文15篇，四階段機構聯合發文比例分別為27.3%、14.3%、37.5%、34.9%，政策制定部門間交流日益頻繁，政策協同作用顯著提高。

政策制定部門層級上升。第一階段以科學技術部和財政部為主要發文機構，分別參與發布8、3篇；第二階段7篇政策文本全部由科學技術部獨立發文；第三階段科學技術部、教育部和財政部為主要發文機構，分別參與發文17、8、6篇；第四階段國務院、科學技術部、財政部和教育部，分別參與發文19、15、9、7篇。總體上看，科學技術部是科技成果轉化研究的主管部門；財政部是促進我國科技成果轉化的主力推手；教育部越來越多地參與到政策制定。值得注意的是第四階段國務院作為發文機構逐漸增多，代替科學技術部成為科技成果轉化的首要發文機構，科技成果轉化政策的權威性提升。

政策制定內容系統性提高。從政策適用范圍的角度，我國科技成果轉化政策中針對某一行業、某一具體科技成果轉化的環節的“專一型”政策偏多，共67篇，普適型政策僅18篇。普適型政策第一階段3篇，第三階段6篇，第四階段9篇，普適型政策逐漸增多，對于科技成果轉化總體性的指導、規劃能力增強。

3.2 政策工具分析

根據對政策工具內容分析單元進行的編碼，從政策工具維度選取85篇政策文本共489條政策條款進行頻數統計，對政策工具的使用共計703次，分析結果如表3所示。

表3 我國科技成果轉化政策工具分析結果

3.2.1 工具頻數分析

以良好轉化環境建設為主要抓手，供給與需求面工具作用有限。根據表3可知，供給面、環境面和需求面政策工具使用所占比例依次為29.16%、64.72%和6.12%。所有政策工具中“政策性策略”(183次)使用頻次最高，接下來依次是“法規及管制”(152次)、“基礎設施建設”(70次)、“金融支持”(65次)、“稅收政策”(55次)和“人才培養”(50次)。其中“政策性策略”工具使用主要包括鼓勵、規劃、引導政府部門制定各類計劃，促進各部門間的相互協調等；“法規及管制”主要指政府對市場主體行為進行規制，維護市場運行秩序，營造公平的競爭環境等?！盎A設施建設”主要指政府為促進科技成果轉化所設立的國家重點實驗室，工程技術開發中心，企業孵化器基地等；“金融支持”作用于科技成果轉化各階段，為其提供保險、風險報酬、股權融資等服務；“人才培養”指與人才有關的相關政策，為其提供培訓教育，發展規劃和人才引進等。1999年《中共中央、國務院關于加強技術創新、發展高科技、實現產業化的決定》和2014年《中共科學技術部黨組關于深入學習貫徹十八屆三中全會精神 加快推進科技創新的意見》分別表明要重視市場對于科技資源配置的基礎性和決定性作用。環境面工具占較高比例與我國政府與市場的定位相符。供給層政策工具增多表明政府主動出手，為應對我國科技成果轉化體系尚未完善，科技成果轉化市場存在信息不對稱及其他風險，推動科技成果的順利轉化而做出的努力。需求面工具多集中于政府采購和海外機構的建設兩種方式，貿易管制和服務外包手段作用有限。

3.2.2 工具變遷分析

供給面與需求面政策工具增速大于環境面政策工具。根據圖3可以看出需求面政策工具使用占比僅有小幅度波動；供給面政策工具使用占比總體上漲，第四階段出現小幅回落；環境面政策工使用占比具總體下降，第四階段有所回升。

圖3 歷年新出臺科技成果政策工具使用比例Fig.3 Proportion of new policy tools for the introduction of scientific and technological achievements over the years

圖4顯示4階段三類政策工具累積使用量，三類政策工具的累積使用量與年份的擬合方程均為二次多項式，R2值為0.990、0.986和0.967。且這三個方程的一階導數存在供給面大于需求面大于環境面的等式恒成立，也可驗證供給面政策工具增長最快，環境面政策工具增長最慢的特征。

從政策工具使用量配比角度來看，政府作為市場的“守夜人”，主要責任為規范協調市場合理、高效運行，因此環境面政策工具為政府的主要政策輸出點，占總使用量的絕對比例。然從圖3、圖4可知，供給層面政策工具與需求層面政策工具增長均快于環境層面政策工具，筆者認為是由于我國科技成果轉化體系建立尚不完善，環境層面的制約因素較多，轉化困境的形成原因復雜，良好轉化環境的建立需要一定時間，因此間接發揮作用的環境面政策工具較供給面與需求面工具效果較弱。我國科技成果轉化率不足30%，與發達國家的60%～70%相差較大，為了快速改變成果轉化率低下的現狀，推動科技進步轉化為生產力，供給面與需求面政策工具被頻繁使用。第四階段出現供給面工具的下降與環境面的上漲現象，與上文所述的2014年《中共科學技術部黨組關于深入學習貫徹十八屆三中全會精神 加快推進科技創新的意見》有關，強調市場在科技資源配置中的決定性作用，使此后的政策制定者更為關注科技成果轉化環境層面的建設。

圖4 歷年科技成果轉化政策工具累積使用量Fig.4 Usage of policy tools for transformation of scientific and technological achievements over the years

3.3 關鍵詞詞頻分析

科技成果轉化政策著力于轉化鏈末端。圖5中“創業”“企業”“高新技術產業”和“產業化”之間的連線較為緊密，表明我國科技成果轉化政策著力點為企業方面，尤其重視“高新技術企業”的相關服務。鼓勵企業技術創新，重視知識產權管理，屬于科技成果轉化鏈的末端環節。此時節點中心度較高的動詞為“管理”與“服務”，表明一階段我國科技成果轉化政策屬于混合型政策，既有強制規范，又有引導鼓勵。

圖5 1996—2000年科技成果轉移轉化政策語義網絡圖Fig.5 Policy semantics of transfer and transformation of scientific and technological achievements in 1996-2000

科技成果轉化著力點發生前移。圖6中“科技中介”“中介機構”“孵化器”等科技成果轉化的中介組織出現，表明我國科技成果轉化政策著力點前移?！胺铡惫濣c中心度最高且遠高于“管理”一詞，我國科技成果轉化政策轉變為引導型政策為主，“建立”“提高”為中心的小團體表明政府注重科技成果轉化平臺的建立與轉化質量的提升。重視基礎設施建設，大力發展科技中介機構，以此推動科技成果轉化工作的順利進行。

圖6 2001—2005年科技成果轉移轉化政策語義網絡圖Fig.6 Semantic Network Diagram of the transfer and transformation policy of scientific and technological achievements in 2001-2005

轉化鏈外延逐漸擴展。隨著2006年出臺《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020年)》，“國家”“社會”“部門”等詞的出現，說明科技成果轉化逐漸成為全國性的一項活動。政府對科技成果轉化認識進一步深化，社會組織被納入科技成果轉化政策體系考量的范圍，各方力量共同促進科技成果轉化體系發展完善?！肮膭睢薄耙龑А薄胺铡钡仍~語高頻出現說明國家政策依舊以引導型政策為主(圖7)。

圖7 2006—2011年科技成果轉移轉化政策語義網絡圖Fig.7 Semantic Network Diagram of the transfer and transformation policy of scientific and technological achievements in 2006-2011

再次強調企業在科技成果轉化中的核心地位。圖8“企業”的節點中心度再次提高，2014年李克強總理提出“大眾創業，萬眾創新”的口號，與一階段“企業”相比，兩者內涵有些許不同，一階段“企業”注重企業科技創新與發展，四階段“企業”概念新增重視擁有科技成果的組織和個人創辦建立新企業。第四階段“鼓勵”“引導”“促進”等動詞的高頻出現表明我國依然以引導型的政策為主。

圖8 2012—2017年科技成果轉移轉化政策語義網絡圖Fig.8 Semantic Network Diagram of the transfer and transformation policy of scientific and technological achievements in 2012-2017

4 結論與展望

本文基于內容分析法對1996—2017年間的科技成果轉化政策文本進行統計分析，分別從政策制定部門、政策工具和共詞網絡對四階段科技成果轉化進行比較分析，得出以下結論：

第一，政策制定部門協同水平不斷提高。我國政策發文數量變化符合政策擴散模型時間維度“S”型曲線特征，現處于快速上升階段，各部門積極參與成果轉化政策制定與出臺；由國務院代替科學技術部成為科技成果轉化主要發文機構，高層部門積極參與科技成果轉化政策制定，政策權威性隨制定部門層級上升得到增強；各部委之間聯合參與政策制定，聯合發文比例逐年增加，普適型政策出臺頻率加快，表明政策制定部門間協調性與出臺政策系統性顯著增強。

第二，政策工具搭配組合日益多元。我國科技成果轉化總體上環境面政策工具使用量最高，供給面和需求面政策工具相對較少。各個時期政策工具使用量比例有一定波動，供給面和環境面政策工具增長速度大于環境面政策工具增長速度，政府越發重視直接產生“推拉力”的供需政策工具使用；細分十二項政策工具中，“政策性策略”與“法規及管制”所占政策工具的比例由第一階段61.8%下降至第四階段48.5%，其他政策工具使用量升高，我國科技成果轉化由兩政策工具主導向多政策工具協同轉變。

第三，重視提升政策客體轉化積極性。我國轉化鏈關注主體從企業擴展到各轉化相關主體，逐漸認識到中介機構、社會組織在成果轉化中的重要作用，各階段針對不同轉化主體制定相應政策，政策覆蓋面由轉化鏈末端向全方位延伸；政策類型由一階段混合型政策轉變為引導型政策為主。引導型政策重視資源供給，政策效力較強制性政策有更長的持續時間[12]。通過各階段對不同主體所制定的引導政策，強化轉化資源供給，提升各類主體參與轉化主動性，形成我國轉化相關主體積極參與科技成果轉化的良好氛圍。

綜上所述，我國科技成果轉化政策體系由初創、觀察期過度到改良、深化期。根據研究結論及國內外其他學者研究，筆者認為我國科技成果轉化政策制定部門類型將進一步擴展，政策目標從提升主體轉化積極性向提升政策體系對不同類型科技成果適應力方向轉變。[13-19]