黨內法規與國家法律銜接協調：困境與實現路徑

[摘要]隨著依法治國與依規治黨的不斷推進，黨規與國法在實踐中的不銜接不協調的問題逐漸顯現。要實現黨內法規與國家法律的銜接協調，必須遵循國家法律高于黨內法規和黨內法規嚴于國家法律這兩個基本原則。然而，當前黨內法規與國家法律在立法規劃、審批發布、內容及實施方式上存在不銜接不協調的問題，這在一定程度上阻礙了社會主義法治建設。為此，需要科學地編制黨內法規的立法規劃，做好立法的統籌工作，逐步完善黨內法規的制定程序，并完善黨內法規的清理和解釋機制，以在制度的框架內實現兩者有機的銜接協調。

[關鍵詞]黨內法規? 國家法律? 銜接協調? 依法治國

[中圖分類號]D26? ? [文獻標識碼]A? ? ?[文章編號]1009-4245（2020）01-0024-05

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2020.01.005

一、問題的提出

新時期加強黨的建設的重要內容之一就是構建完善的黨內法規體系，實現依法執政，規范治黨。十八屆四中全會上明確指出社會主義法治建設離不開黨內法規體系，而黨內法規的體系性建設，從外部而言，就是要做好與國家法律的銜接協調工作，實現法治建設的協調性與系統性。隨后，十八屆六中全會進一步提出依規治黨，加強黨內監督，為從嚴治黨提供有力保障。2019年9月，中共中央又陸續發布了關于黨內法規的制定、備案與審查等一系列黨內法規，對于完善黨內法規的制定程序、加強黨內法規與國家法律的銜接協調具有重要意義。然而，在新時代背景下，如何妥善地處理好黨內法規與國家法律在制定、適用、監督上的復雜關系，準確地厘清兩者在銜接協調中的難點問題，并提出切實可行的銜接協調路徑是亟須回應的基礎問題。

二、黨內法規與國家法律銜接協調的基本遵循

在建設法治國家的過程中，黨內法規與國家法律作為兩種并存的規范體系，其各自效力的有效發揮，有賴于準確理順兩者之間的關系，明確兩者之間的定位，從而為兩者的銜接協調提供基本的價值指引。

（一）國家法律高于黨內法規

馬克思曾言：“在民主的世界里，法律就是國王。”[1]這句話生動地詮釋了法律在整個國家中的地位，在建設現代法治國家的過程中，必須堅持國家法律地位的崇高性。我國憲法第5條規定了一切政黨、組織都必須遵守憲法和法律，任何組織和個人不得享有超越憲法和法律的特權，因此，這一原則具有牢固的憲法基礎。該原則具體包括以下兩個方面：第一，黨內法規的內容不得同國家法律相抵觸。首先，黨內法規所規定的事項不得違反憲法所確立的各項基本原則和制度，其次，黨內法規所規定的事項，只能是屬于法律保留之外的黨內事務，即不得規定《立法法》第8條規定的11種法律保留之情形，例如國家主權、基本政治制度、訴訟制度、犯罪與刑罰等事項。再次，黨內法規在規定黨員和黨組織權利義務時，不得任意增加或不當減損。第二，國家法律高于黨內法規要體現在黨內法規的制定與實施的全過程。這要求在制定黨內法規時，必須嚴格按照《黨內法規制定條例》規定的程序，做好規劃、起草、審批與發布工作，并切實做好黨內法規的備案審查，此外，對于正在實施的黨內法規，必須適時地做好評估與清理，避免自身出現合法性障礙。在黨內法規與國家法律銜接協調的過程中，必須堅持國家法律至上。

（二）黨內法規嚴于國家法律

黨的十八屆四中全會提出“黨規黨紀嚴于國法”，這一規定意味著黨內法規對黨員干部提出了更高的要求，不僅要求黨員承擔國家法律中的公民責任，還要承擔更為嚴格的政治責任，黨的先進性要求全體黨員干部既要守國法，亦需遵黨規。筆者認為，黨內法規之嚴，主要體現在紀律要求之嚴和履行職務行為之嚴兩個方面。首先是對黨員的紀律要求之嚴。與國法相比，黨規黨章對黨員的組織、政治和生活有更高的要求，在組織上，黨內法規規定了嚴格的黨內規則與程序，任何黨員不得違反，在政治上，黨內法規要求全體黨員在思想和行動上必須與黨中央保持高度一致，樹立政治意識和看齊意識，在生活上，黨內法規也可以對黨員的私生活行為予以約束，與國法相比，這些是更為細致與嚴格的要求。其次是對黨員履行職務行為之嚴。從《中國共產黨紀律處分條例》中可知，黨員若在履行職務上存在嚴重的失職或瀆職行為，不僅會受到國家法律行政責任、刑事責任的追責，還會受到撤銷黨內職務、開除黨籍等嚴重的紀律處分。顯然，黨內法規在黨員履行職務行為上施加了更為嚴格的責任承擔方式，因此，在兩者銜接協調過程中，必須堅持黨內法規嚴于國家法律，以適應新形勢下從嚴治黨的需要。

三、當前黨內法規與國家法律銜接協調面臨的困境

十八大以來，黨內法規的體系建設逐漸完善，黨內法規體系不斷科學化、合理化，然而在實踐中，兩者的銜接協調還面臨著諸多問題，若不妥善解決這些問題，一方面不利于從嚴治黨，阻礙了黨增強依法執政的本領，另一方面，法治是治理能力和治理體系現代化的重要方面，要實現治理能力和治理體系現代化這一制度之治，必須要依靠法治、落實法治、完善法治，厘清黨內法規與國家法律銜接協調存在的問題，是推進國家治理能力和治理體系現代化的必然要求，從而更好地實現社會主義法治目標。為此，具體剖析黨內法規與國家法律在銜接協調上的困境實屬必要。

（一）黨內法規與國家法律在立法規劃上不銜接不協調

黨內法規的制定，相比于國家法律的制定，是黨內的一種“立法”，援引立法概念至黨內法規，可以更好地描述黨內法規內涵和外延。[3]當前，黨內法規與國家法律在立法規劃上存在著較大的差距。2013年頒布的《黨內法規制定條例》（以下簡稱《條例》），規范了黨內法規的制定工作，提升了黨內法規的制定質量，并明確了黨內法規應當統籌制定這一基本原則，逐漸注重通過規劃與計劃的方法來對黨內法規進行編制，保證黨內法規本身的科學性、體系性和協調性。然而，如何科學地制定五年規劃與年度計劃，如何廣泛地吸取各級黨組織和黨員的建議來確保規劃和年度計劃的民主性，《條例》并沒有明確規定，總體規劃得比較籠統，也缺乏相應的黨員參與機制。此外，對于立法規劃，有學者認為它是一種立法建議，[4]將其進行報備是不可或缺的環節，《條例》對于中央和地方黨內法規制定的規劃報備情況，也沒有明確規定。從科學、民主規劃的角度來說，黨內法規的立法規劃與國家法律相比，還存在一定的差距，這在一定程度上也阻礙了兩者之間的銜接協調。

（二）黨內法規與國家法律在審批發布上不銜接不協調

首先，審批作為黨內法規制定的一個重要程序，《條例》對此規定并不嚴格。《條例》第27條規定了由審議批準機關所屬的法規工作機構負責草案的前置審核工作，審核的內容包括是否與黨的方針政策相抵觸、是否違反憲法與法律以及是否超越法定的權限與程序等。其中，對于是否違反憲法與法律是前置審核的重要內容，但是，細看規定的內容可以發現，如果審議批準機關經過審查后發現草案存在違反憲法和法律的情形，由于此時缺乏約束起草機關的相關規定，且在《條例》中也沒有規定起草機關拒不執行相關修改決定的責任，這在一定程度上也阻礙了對黨內法規的合法性審查。其次，在黨內法規的發布程序上，還有黨內法規的規定處于語焉不詳的狀態。《條例》第29條第1款和第2款規定中央和地方的黨內法規按照程序報批后發布，但是只規定了通過文件的形式發布，在實際中，一般中央和省級制定的黨內法規文件只發至縣級，基層的黨員和群眾接觸得較少。[5]此外，《條例》第30條規定了可以先試行部分尚未成熟的黨內法規，但是這部分黨內法規成熟后處理的程序如何，誰有權啟動這個程序，《條例》并沒有規定，這顯然是與現代法治精神相違背的，該部分內容的缺失也增加了與國家法律銜接協調的門檻。

（三）黨內法規與國家法律在內容上不銜接不協調

黨內法規與國家法律在特定內容上互相重疊甚至沖突是兩者不銜接不協調最直接的表現。由于當前黨內法規與國家法律數量龐大，內容紛繁復雜，在較多領域存在交叉重疊，若不及時厘清兩者之間的界限，便可能會增加立法成本、影響行政效率以及浪費司法資源。比如《中國共產黨地方委員會工作條例》第5條規定，本地區重大問題的決策權屬于黨的地方委員會，該地區由地方委員會進行政治、思想和組織上的領導，與此同時，我國《地方組織法》第4條、第8條、第40條、第44條規定了縣級以上地方各級人大及其常委是地方國家權力機關，有權對本行政區域內的政治、教育、經濟、生態、安全等重大問題做出決策。但是如何合理清晰地界分上述兩者的重大事項決定權，目前無論是理論上還是在實踐中，都沒有進行規定。又如修改前的《中國共產黨紀律處分條例》中，有多個條款與《刑法》的規定重復，比如其中第80條規定了利用職權為他人謀取利益情節較重的，予以警告處分，這里便與《刑法》中的受賄罪重復，這些重復性規定將普遍適用的法律作為黨組織和黨員的紀律標準，以紀代法，一定程度上挑戰了國家法律的權威，黨內法規與國家法律在內容上的沖突與重復也是兩者不能有效銜接協調的重要原因。

（四）黨內法規與國家法律在實施方式上不銜接不協調

法律的生命在于實施，同樣，作為規范黨組織和黨員行為的黨內法規，其生命力也在于實施。狹義上的法律的實施主體是行政機關，廣義上的法律的實施主體范圍則有所擴大，包括司法機關公正司法、公民及相關組織守法。在實踐中，由于法律的實施主體與黨內法規的實施主體（主要是黨組織和黨員）缺乏必要的溝通機制，在各自的適用過程中單一地適用，導致了兩者在實施方式上的不銜接不協調。例如，在法律實施過程中，由于缺乏有效的溝通和銜接，使得部分黨員在違法犯罪之后并沒有及時地受到黨內紀律處分，或者僅單純地受到黨內紀律處分而免于國家法律的處罰，出現黨紀代替國法的現象。《中國共產黨紀律處分條例》第27條、第28條、第30條規定了黨員因為違法犯罪被追究行政責任、刑事責任的，黨組織應當按照條例規定給予該黨員相應的紀律處分，司法機關、監察機關、紀委等機關應建立聯合處理機制，然而在實踐中，仍存在不同程度的問題。有的黨員的行為不僅觸犯了國家法律，依法需承擔相應的法律責任，而且還違反了黨規黨紀，還要承受黨紀處分，但是因為司法機關在與紀委監察委的案件移交上未能實現有效銜接，使得該黨員未得到應有的紀律處分，損害了黨的權威，不利于從嚴治黨，這是在兩者的實施方式上未實現銜接和協調。

四、黨內法規與國家法律銜接協調的實現路徑

鑒于當前面臨的銜接協調困境阻礙了法治建設，亟須對此進行突破和化解，因此，必須著眼于黨內法規從制定到實施的全過程，在系統綜合的視角下提出銜接協調的新路徑。

（一）提升黨內法規立法規劃編制的科學性

立法工作的有序開展離不開科學、系統的立法規劃，從立法的源頭上科學選擇立法項目，統籌立法工作，是確保所立之法高質量的基礎。[6]若想突破黨內法規與國家法律兩者之間的銜接協調的困境，必須要堅持提升黨內法規立法規劃編制的科學性。首先，在指導思想上，根據馬克思主義理論，先進的思想能夠指導實踐更好地展開，為此，必須堅持用中國特色社會主義法治思想來對編制立法規劃進行科學指導，防止思想上的偏差，在規劃的具體內容上，要審時度勢，兼顧黨的方針路線，精準吸收其中的精髓所在，保持與時俱進，并將具備轉化條件的黨內法規，與國家立法機關協調配合，及時對接，以納入國家立法規劃，轉化為國家法律，適應依法治國的需要。[7]其次，針對黨內法規立法規劃上黨員參與不足的問題，建議在編制工作開展時，及時聽取黨內各層級黨員的建議，并根據規劃所涉事項的重要性（如國民經濟、民主政治建設等）開展相應的立法規劃論證評估會，以增強規劃編制的科學性。另外，在立法規劃的落實與監督問題上，建議黨內進一步明確黨內法規的發布規則，突出其可操作性，尤其是黨內法規的五年規劃，要具體規定各方主體的落實責任，保證立法規劃得到有效地執行，并成立相應的協調小組，來監督落實，還要做好黨內法規立法規劃的協調工作。另外，要做好立法規劃的備案工作。各級黨委制定黨內法規立法規劃時，需報上一級機關備案，以減少不同層級的黨內法規互相重疊與沖突。

（二）逐步完善黨內法規的制定程序

目前我國黨內法規的制定大致包括規劃、起草、審批與發布等程序，雖然筆者在前文論述了黨內法規在審批發布上不夠嚴格，但是綜合來看，要解決這個問題，必須綜合黨內法規的整個制定過程來提出綜合的解決方案。首先，起草作為立法的一項基礎性工作，在草案的形成過程中，必須聽取各方的意見，既要聽取專家的意見，也要聽取黨員和人民群眾的意見，在匯集多方意見的基礎上，形成科學民主的草案。此外，對于起草過程中不能達成一致的事項，可以根據事項的緊迫性分別處理，如果事項事關黨的領導、組織方式、紀律等問題，則需要由起草機關與有關機關進行協商，分別提交至共同的上級機關決定，若事項不緊迫，可先在實踐中試行，待時機成熟之后再形成草案提交審批。其次，針對黨內法規在審批中存在的問題，筆者認為，有必要在審批機關、法規工作機構和起草機關之間建立協調溝通機制，及時對違反憲法法律的草案進行分析討論，充分論證，給出合理的解決方案，并由有權機關適時地對《條例》進行修改，明確起草機關拒不執行修改決定的責任。最后，在黨內法規的發布上，不能僅僅局限于文件形式的發布，還可以通過新聞發布會、官方組織座談會等形式發布，在發布的對象上，也要積極地予以拓展，使基層的黨員和群眾也能第一時間知曉，做到密切聯系群眾。

（三）切實加強黨內法規的清理工作

黨內法規的清理作為黨內的一種立法監督機制，對黨內法規的“質”與“量”在整個黨內法規體系的終端予以嚴格監控。[8]一方面，鑒于當前部分黨內法規與國家法律規定有所重疊、沖突，對黨內法規進行清理是消解兩者銜接協調困境的現實要求。另一方面，加強黨內法規的清理也是推動黨內法規制度體系不斷完善的內在需要，部分黨內法規由于與國家法律相沖突、不符合時代發展等原因，已不適應黨的建設需要，亟待新的清理機制、科學的清理方法，以促進黨內法規朝著規范化、體系化方向發展。首先，要加強清理的頂層設計，制定黨內法規清理的一整套體系。一是建立清理提案制度、清理建議評估制度，整個制度的頂層設計離不開這些具體制度的支撐;二是要明確清理的基本原則，黨內法規的清理必須堅持必要性、時效性、合法性原則，用以指引清理工作有序、規范、合法地展開。其次，要注重培養專業的法規清理人才，建立專門的清理機構。通過配備專業的人才建立專門的清理機構，能夠彌補“臨時機構”在專業化、精細化等方面的不足。再次，清理的關鍵就在于采用先進的管理技術，以實現黨內法規清理的全面化和系統化。筆者認為，可以采取集中清理、專門領域黨規清理、定期清理等方法來彌補當前采用的“第一次集中清理”方法的不足。最后，要積極做好黨內法規清理前的規劃工作，保證清理的體系性與嚴肅性，并積極做好黨內法規清理后的評估工作，對于清理的結果，要及時通過各種方式予以公開。

（四）加強和規范黨內法規的解釋工作

當前，我國正處于社會轉型期，改革也進入了深水區、攻堅區，涌現出了很多新問題。一方面由于法律的實施不可避免地要涉及法律的理解與運用，需要對法律進行解釋，另一方面，立法者在創制法律時，無法完全預料到未來發生之事，加上立法技術的限制，使得法律存在各種各樣的漏洞，在立法不能及時修改的背景下，通過法律解釋的方法對這些漏洞進行填補是一個很好的選擇。同理，黨內法規也由于立法技術的固有缺陷等多種原因存在各種問題，針對黨內法規自身存在的問題，由有權機關對其進行解釋也是促進黨內法規與國家法律銜接協調的有效方式。在黨內法規與國家法律有機統一的建設過程中，立法機關要發揮好在法律解釋中的作用，全國人大常委會作為法律解釋機關，要及時發現現行立法與黨內法規銜接協調中存在的漏洞，并綜合運用多種解釋方法、解釋技巧予以填補。此外，司法解釋也要發揮協調作用，多種解釋之間要相互協調與統一，避免解釋本身之間的沖突。對于國家法律與黨內法規都規定了的事項，立法機關要把握好兩者的界限，在解釋的范圍上盡量與黨內法規保持一致，不可逾越解釋的范圍或肆意擴大解釋，以兩者協調為限。從對黨內法規解釋的角度來看，當前黨內法規解釋還存在諸多問題，比如解釋權限不明確、解釋的程序不夠具體以及解釋的原則比較模糊。因此，需要加強和規范黨內法規的解釋工作，盡快明確解釋的主體及其權限，明確解釋的基本原則，并細化解釋的程序，突出解釋的合法性、權威性與正當性。同時，要做好與國家法律解釋之間的銜接，使兩者的解釋能夠有效彌補互相銜接協調的空白。

[參考文獻]

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責任編輯：秦雅靜

[基金項目]教育部項目“行民交叉案件的訴訟模式研究”（12YJA820037）階段性成果。

[作者簡介]李超（1996— ），安徽宣城人，華東政法大學法律學院研究生，研究方向：憲法與行政法。