關于城鄉供水一體化建管模式可推廣性的探討

余 亮，劉祥飛

（1. 湖南百舸水利建設股份有限公司，湖南 長沙 410007；2. 湖南省核工業地質調查院，湖南 長沙 410011）

2016 年2 月1 日，國務院總理李克強到寧夏固原市中莊水庫考察城鄉飲水安全工程建設說“飲水安全不僅是民生工程，也是發展工程”。本文通過對武岡市飲水安全全覆蓋暨鞏固提升工程PPP 項目（以下簡稱“武岡市城鄉供水項目”）的剖析、總結，探討城鄉供水一體化建管模式的可推廣性。

1 武岡市城鄉供水項目基本情況

1.1 工程規劃

武岡市城鄉供水項目嚴格按“城鄉供水一體化、區域供水規模化、建管專業化”思路，因地制宜以全市五條主要山脊線為界將市域1 500 km2劃分為五大供水片區：中部片區、南部片區、東部片區、東北部片區和北部片區。在五大片區內，根據水源、人口及工商企業分布情況，綜合確定供水規模和工程規劃方案：

1）水源點選擇。選擇全市區域內水量豐富、供水保證率高的4 個大中型水庫為水源點：東風水庫、孔家團水庫+大圳灌區的麻林水庫、大水江水庫、威溪水庫。當城區原第三水廠水源威溪水庫水量不足時，從“孔家團水庫+大圳灌區”引水到城區的原笫三水廠，解決了城市第二水源問題，城市飲水更安全，并且，第三水廠擴建后，可以向城市周邊的北部片區鄉鎮供水。

2）水廠規模。根據所選水源點，新建3 個規模化水廠孔家團、高原和東風3 個近期各1 萬t/d、遠期2萬t/d 水廠；擴建縣城第三水廠，從原來的5 萬t/d，增加到10 萬t/d。

3）管網布設。新建水廠至鄉鎮、村的骨干供水管網約426 km，主管管材主要釆用涂塑防腐鋼管，入戶支管網充分利用國家“十一五”、“十二五”期間農村安全飲水項目建設的供水工程管網。同時，五大片區之間骨干供水管網實現互聯，在某一片區出現供水緊張的時候，可以從相鄰片區調水，在武岡市全市范圍內形成與電網、路網并駕齊驅的供水管網。

4）因地勢太高規模水廠不能覆蓋到的鄉村，以原34 處新建單村聯村工程和1 500 口水井供水。

1.2 項目投資

項目概算總投資80 304 萬元，注冊資本金按總投資的25%出資為20 076 萬元，由武岡市城鄉供水有限公司與中標社會資本按25%：75%的比例出資。注冊資本金之外其余75%的項目所需資金由中標的社會資本方以項目公司為主體通過銀行貸款或其他融資方式籌集。

1.3 建管方式

1）建設方式。項目采取PPP 模式中BOT（建設-運營-移交）、TOT（移交-運營-移交）、ROT（擴建-運營-移交）形式。項目建設工期2 年，由湖南省交水建集團有限公司（湖南百舸水利建設公司+湖南路橋建設集團）負責建設，主管網建至鄉鎮、村口。農村配套管網充分利用現有管道或由政府配套資金建設。

2）營模式。項目運營期28 年，項目水廠由項目公司統一運營管理，派駐經驗豐富的專業化管理團隊，并對項目公司收費范圍內管網進行維護，政府方進行監管并通過績效考核支付可行性缺口補貼。項目公司對原有存量水廠人員242 人，經培訓合格后，全員接收，在SPV 項目供水公司上崗，確保原有工作人員安穩。

1.4 項目進展

項目從2018 年12 月份正式開工，目前縣城第三水廠擴建土建部分完工，東風、高原水廠土建完成約60%，孔家團水廠正進行三通一平作業，主要供水管網安裝全面鋪開。項目貸款已落實。

2 武岡模式初步總結

武岡市城鄉供水一體化模式（簡稱“武岡模式”）是武岡市人民政府通過PPP 模式引入專業化的社會資本方，以市域為整體對供水進行統一規劃、統一建設、統一管護，實現城鄉“同網、同質、同價、同服務”，使武岡市城鄉居民用上安全、優質的放心水，使武岡市城鄉供水走上良性健康發展道路，助推城鄉融合發展。經初步分析，武岡模式特點主要體現在以下五個方面：

1）城鄉一體。打破供水行政、地域、所有制分割。原來城鄉供水主管部門不同、城鄉間獨立供水、供水企業有國企和私企。武岡模式實現武岡市全市范圍內供水由新組建的湖南武岡湘水水務有限公司公司統一運維，為農村與城市提供無差別服務。

2）籌資多元。項目投資籌資來源為社會資本方資本金出資、武岡市政府出資、省政府獎補資金以及由社會資本方負責的項目融資資金。多元籌資減輕了市財政壓力、加速了水利部對農村安全飲水鞏固提升“三化”要求的推進與落實。

3）建管科學。項目從規劃開始，按“城鄉供水一體化、區域供水規模化、建管專業化”思路，城鄉供水統一規劃、統一建設、統一管護，更為科學。通過“大水源、大水廠和大管網”的規劃，提高供水保證率和水質合格率、減少供水漏損率；智慧水務管控，綜合提高服務水平，為人民提供放心水、幸福水。

4）優勢互補。政府方、社會資本方，各自發揮優勢。政府負責項目存量資產的整合、項目公司運營監管，并通過績效考核手段支付給項目公司政府可行性缺口補助，承擔了應有的社會責任；社會資本方省水利投資公司融資、省交水建集團專業化建設，使項目資金有保障、建運專業化。政府與社會資本齊心協力把項目打造成放心的民生工程。

5）效益兼顧。社會效益為主，有一定的經濟效益。項目統籌解決了供水區域扶貧攻堅安全飲水問題，滿足了人民對高品質自來水的要求。引入社會資本，新建水廠設施并利用新增投資，整合并充分發揮國家“十一五”、“十二五”期間農村安全飲水項目投資效益，使居民得實惠、企業得發展、政府得民心。

3 武岡模式在項目建設管理中需要完善事項

武岡模式是湖南百舸水利建設股份有限公司與武岡市政府對城鄉供水統一建設管理的具體實踐，因沒有類似項目做參考，需要創造性地運用湖南省水利廳提出的“城鄉供水一體化、區域供水規模化、建管專業化”和“大水源、大水廠、大管網”思路對項目進行規劃、實施。筆者通過“回頭看”發現在實施過程中存在需進一步完善的事項：

1）項目規劃方面。項目雖然在“三化”、“三大”方面把握準確，但忽視了管網布設細節，管網設計存在“紙上談兵”的問題。項目設計雖然進行了多次現場踏勘，城鄉供水一體化設計面廣、線長，難以全面到位，使用現場踏勘與地形圖結合方式進行管網設計。在進行技術設計時，發現初設與現場存在不符情況，難以按計劃出設計圖紙，致使整個工期后延，需要進一步加強現場踏勘并結合原有管網實際情況，進行規劃設計。

2）項目管理方面。項目主要參與方政府項目實施機構、大小股東各方、項目公司、施工總承包方等各方的利益和關注重點不同，應明晰各方權責，及時建立健全管理體系，制定相應的管理辦法、流程。例如，建設期政府對本項目管理人員多、責任不明晰，造成“都想管、又不想負責”等問題。

3）項目施工方面。施工方雖然組織了精干力量，但在施工前期對水廠施工的重點和難度認識不夠，沒有對水廠混凝土薄壁結構以及防水性能、管道施工細節等引起足夠的重視，造成局部返工。今后工程施工在做好安全文明施工的同時，應加強精細化管理，進一步做好崗前培訓、技術交底，做好每一塊模板安裝、每一根鋼筋制安、每一倉混凝土的振搗澆筑。

4 城鄉供水一體化建管模式可推廣性的探討

1）城鄉供水一體化可推廣性分析。城鄉供水一體化得以成功的關鍵和重點是市縣政府重視，打破部門、城鄉和所有制界限，統一城鄉供水市場。武岡模式能得以實踐和推動主要依賴以下三個方面：一是政府重視統一城鄉供水規劃。以全市域為整體，根據地勢地貌、水源條件等分片分區供水，布置水廠位置；根據人口分布、工商業發展程度等確定供水規模。二是以原縣市自來水公司人員為主體組建湖南武岡湘水水務有限公司，并由其統一管理，全市整合的新老水廠也由該公司統一經營，專業化規范管理，形成了良好的管理機制，也保證了老水廠人員思想穩定。三是制水工藝先進，水質好，水量保證率高，確保用戶滿意良性運行。根據不同水源，選用相應穩定的制水工藝，建設高標準的供水管網。從以上三個方面著手，使城鄉統一供水能走上良性發展道路。

2）PPP 模式在城鄉一體化項目上的可推廣性。城鄉供水一體化項目是一項民生工程，中央、省委省政府從政策上鼓勵大力支持，在市縣地方財政承受能力允許前提下，PPP 模式是可推廣的。利用PPP 模式，引入專業化公司以城鄉供水一體化的方式投資建設運營供水企業,既解決了政府想做而資金不足、企業想投資供水項目但對農村供水投資效益不佳不感興趣的問題，又能發揮政府和社會資本方各自優勢, 提高投資建設使用和供水公司運營效率, 使政府得民心、企業得發展、人民群眾受益得實惠，實現政府、企業和人民群眾三方共贏。

3）結合城鄉供水建設應急備用水源、為城市供水提供第二水源。武岡市城鄉供水項目根據武岡獨特的地形，創造性地把五大片區之間骨干供水管網實現互聯，在某一片區出現供水緊張的時候，可以從相鄰片區應急調水，為解決城市應急水源問題提供新思路。另一方面，在城鄉供水一體化項目規劃時，統籌考慮城市應急水源或第二水源，可加速城市應急備用水源及第二水源的建設，減少重復建設，避免浪費。

5 武岡模式推廣的意義

1）武岡模式為解決農村安全飲水問題提供了一種可行的思路。按照《湖南省農村飲水安全鞏固提升工程“十三五”規劃》中要求的2020 年水質合格率達到78%，全省待鞏固提升人口為586 萬人，若按照2020年全面建成小康社會的要求，水質全面合格達標，全省仍有1 768 萬人安全飲水需要鞏固提升，武岡模式推廣能快速解決這些人口的飲水問題，加速全面小康社會的建成。

2）經濟效益可行,社會效益巨大。僅湖南省全省以城鄉供水一體化模式推廣后形成的供水產業規模測算：全省共88 個縣市參照“武岡模式”實施城鄉供水一體化，總供水規模預計將達到1 408 萬t/d，日經營收入將可達到2 166 萬元，隨著水價、用水量的增長將形成年總產值近百億元的產業規模。

同時，社會效益巨大，武岡模式解決農村飲水安全問題，大大減少了“因水致病，因病致貧”出現幾率；帶動了建材、勞務等行業的發展，從而拉動當地經濟，擴大內需；飲水問題的解決增強了廣大人民生活幸福度。

3）省級國有企業強強聯合，圍繞省委、省政府為民辦實事中心工作主動擔當作為。湖南省交水建集團公司和湖南省水利發展投資公司發揮各自優勢強強聯合，與市縣政府共同建設運營農村飲水安全鞏固提升工程，積極探索城鄉供水一體化建設新模式，是省級國有企業主動擔當，緊密圍繞服務省委、省政府戰略部署和中心工作，聚焦發展實體經濟、做強做大主業的創新實踐，在全省農村安全飲水鞏固提升工程建設中起到了示范引領作用。以點帶面，將推進湖南省“十三五”農村飲水安全鞏固提升目標的早日實現，助推城鄉融合發展。