謀戰略全局 促協同發展

[摘要] 即將到來的“十四五”時期，京津冀協同發展面臨巨大機遇與挑戰，京津冀三地要立足大局，著力解決一些關系全局的重大問題，在深入推進北京非首都功能疏解、區域基礎設施網絡運營、產業升級轉移、生態環境治理和保護、科技成果轉化、優質公共服務共投共建共享等重點領域抓好謀篇布局，力爭實現重大突破。

[關鍵詞] 京津冀協同發展;" “十四五”;" 戰略機遇;" 創新思路

[中圖分類號] D616" " " " "[文獻標識碼] A" " " " "[文章編號] 0529-1445（2020）10-0060-04

2014年以來，京津冀協同發展取得明顯階段性成效，北京非首都功能疏解、大氣污染防治、區域交通一體化等領域實現較大進展。2019年，習近平總書記在京津冀三省市考察并主持召開京津冀協同發展座談會時指出：“當前和今后一個時期進入到滾石上山、爬坡過坎、攻堅克難的關鍵階段，需要下更大氣力推進工作。”1在即將到來的“十四五”時期，京津冀協同發展既面臨有利的機遇，又面臨較多的困難挑戰，因而需要貫徹頂層設計，搞好謀篇布局，拓展思維推出創新舉措，敢啃“硬骨頭”實現新突破，在鞏固前期重大成果的基礎上繼續深入推進京津冀協同高質量發展。

搶抓發展機遇迎接現實挑戰

“十四五”時期將是京津冀協同發展的關鍵時期，也是國內外發展環境變化較大的時期。京津冀三地要把握好重大戰略機遇，積極應對各種重大風險挑戰。

京津冀協同發展面臨更加復雜嚴峻的國際環境。世界正處于百年未有之大變局，各種不確定因素相互交織，京津冀協同發展的外部環境更加復雜。京津冀三地對外貿易下行壓力增大，知識密集型服務貿易將很可能遭受貿易保護主義的沖擊，津、冀兩地港口城市發展將受到全球貿易萎縮的不利影響。同時，隨著跨國公司投資意愿下降，京津冀三地在利用外資、承接國際新興產業轉移等方面將受阻。北京在繼續強化優化全國科技創新中心地位的過程中，也將受到來自技術轉移、人文交流等方面的影響。

京津冀協同發展面臨相對有利的國內環境。“十四五”時期，我國將開啟全面建設社會主義現代化國家的新征程，繼續深化供給側結構性改革，深入推進高質量發展，大力實施擴大內需戰略，加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。深入實施這些重大舉措將為京津冀協同發展創造有利的現實條件。隨著新冠肺炎疫情期間出臺的一系列推動復工復產、助企紓困、“兩新一重”政策的深入實施，京津冀三地有望加快推進基礎設施一體化、生態環境治理、區域協同創新等重點任務，并在新型基礎設施建設、老舊小區改造、縣城城鎮化補短板強弱項等工作方面取得較大進展，進而解決一些老大難問題，并加快向現代化的世界級城市群邁進。

京津冀協同發展面臨穩增長與轉方式并舉的艱巨任務。當前及“十四五”時期，京津冀三地要在協同發展中應對日益增大的經濟下行壓力，并加快轉變經濟發展方式，這是非常艱巨而又緊迫的任務。從三地情況看，北京既要處理好“都”與“城”的關系，深入推進非首都功能疏解，更好凸顯“四個中心”功能，加快全國科技創新中心建設，促進科技成果高效轉化，大力發展未來產業，對沖經濟減速帶來的負面影響;天津要利用有利區位條件和產業基礎，大力發展智能科技產業，增強經濟增長動力;河北要在“去產能”中加快調優產業結構，培育新增長點，在承接京津產業轉移中提高產業鏈協同水平，利用好京津外溢擴散效應。因此，京津冀三地今后五年有望通過協同發展來克服經濟下行壓力和實現經濟發展方式轉變。

著眼全局推動解決重大問題

習近平總書記強調：“京津冀協同發展是一個系統工程，不可能一蹴而就，要做好長期作戰的思想準備。”1“十四五”時期，京津冀協同發展還要繼續著力解決一些關系全局的重大問題，加快推動形成以首都為核心的世界級城市群。

持續深入推進北京非首都功能疏解。北京非首都功能疏解并不是短期內就能完成的，需要經歷一個比較長的過程。目前，北京中心城區交通擁堵、人口過度集中、上學難養老難等“大城市病”有所緩解，但尚未得到根本解決，許多問題可能反彈。過去幾年，北京非首都功能中那些比較容易疏解的領域已經取得較大進展，但還有一些領域推進難度較大，社會關注度較高，如優質公共服務對外輻射，中央輔助性的行政事業單位外遷等。這些領域在“十四五”期間要有新的突破，否則很難根本解決北京“大城市病”問題。

北京城市副中心和河北雄安新區建立有效的產業和高端要素集聚機制。北京城市副中心和河北雄安新區如何有效吸引和承接北京中心城區的高端產業轉移是一個比較大的現實難題，這就需要解決企業和人才愿意去、留得住、發展得好的問題。為此，只有把北京城市副中心和河北雄安新區的城市舒適度做好，高品質的營商環境、優質的服務資源、較低的住房成本、宜居的生活環境等方面一應俱全，才可能對企業和人才產生足夠大的吸引力。

培育形成世界級產業集群。京津冀三地產業發展各具優勢，但與長三角或珠三角相比，產業鏈供應鏈發展水平仍有較大差距，特別是缺少一些具有較強國際競爭優勢的世界級產業集群。培育這樣的世界級產業集群需要有一批具有世界影響力的公司、相對完整的產業鏈和創新鏈以及良好的要素條件和創新生態。從目前看，京津冀三地只有深入推進產業轉移協作，才有可能培育形成世界級產業集群。

推動京津冀生態環境治理和保護方式轉變。目前，京津冀生態環境治理過于依賴行政手段，治理方式比較單一。京津冀大氣污染治理和白洋淀生態綜合治理已經取得明顯的階段性成效，這是依靠中央和地方政府強力整治所取得的成果，但如果各級政府稍有松懈，情況就可能會反彈和惡化。為此，今后要建立一套長效的機制，探索出一些能夠激發微觀主體積極性的治理機制、治理模式和補償機制。

全面推進協同發展體制改革。在實踐中，京津冀三地在體制機制創新的具體訴求和操作路徑認識上尚有一些差異，在要素流動、基本公共服務均等化、科技創新、稅收共享、對外開放、安全生產監管等方面需要統籌協調。“十四五”時期要繼續全面推進協同發展體制改革，抓緊出臺細化實施方案，消除人才流動和企業跨地投資的“腸梗阻”問題。

抓好謀篇布局實現重點突破

習近平總書記在《推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局》文章中強調指出：“我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段，對區域協調發展提出了新的要求。”1 “十四五”時期，面對區域發展的新形勢，京津冀協同發展必須在謀劃區域發展上抓好謀篇布局，在加速重點領域突破上實現創新發展。

探索以市場化機制為主、內部推力與外部拉力相結合促進北京非首都功能疏解。京津冀三地要緊緊抓住北京非首都功能疏解這個“牛鼻子”不放松，但不能只依靠行政手段和層層傳導壓力體制去推動，下一步宜采取必要的市場化、法治化手段解決疏解不暢、承接受阻、補償糾紛、信息不透明等現實難題。在強化內部推力的同時，要增強外部拉力，加快推進北京中心城區與城市副中心、雄安新區要素流動和聯動發展。在河北、天津等地統籌布局建設一些產業承接功能較強、營商環境較好、設施配套完善的合作園區，建立利益共享機制，打破行政分割，促進優勢互補和功能提升，從根本上解決企業和人口轉得出、接得住、留得下的問題。

支持企業統一開發運營區域基礎設施網絡。“十四五”時期，京津冀區域基礎設施一體化要逐漸從建設轉向運營管理，而運營管理的切入點是，京津冀三地和中央企業可以合作組建若干基礎設施投資管理公司作為推進基礎設施互聯互通的市場主體，由這些專業企業負責整合中央和京津冀三地資源。在“分類推進、宜統則統”的原則下，分類推進鐵路公路、港口機場、地下管網、通信等基礎設施互聯互通，探索統一規劃、統一標準、統一建設、統一運營和共同受益模式。與之相適應的是，鐵路、通信、天然氣等基礎設施相關企業可以相應將京津冀三地省級分公司合并為一家區域性公司，將其作為運營管理的市場主體。

實施產業升級轉移的市場化運作。鑒于北京現有制造業繼續向周邊地區轉移的規模比較有限，“十四五”期間，京津冀三地應發揮創新資源比較集中和工業基礎較好的優勢，吸引境內外資本推動區域產業整合，通過一批重點產業項目布局帶動形成若干條跨地合作的產業鏈，進而為培育世界級產業集群發展創造基礎條件。另一方面，支持中關村發展集團等平臺型園區開發企業托管本區域內的產業園區，依托企業探索形成“多個產業園區、一個市場主體運作”的產業協作模式，讓更多高成長創新企業能夠在京津冀三地更大區域范圍內配置發展空間，進而釋放出強大的產業發展能量。

加強生態環境治理和保護的區域統籌、城鄉統籌、山海統籌和山區與平原區統籌。“十四五”時期，京津冀生態環境治理和保護需要更加注重區域整體性、系統性和協調性，尤其是要做好“四個統籌”：一是區域統籌，京津冀三地生態環境治理和保護要進行統一部署和推進，同時兼顧各方的利益和訴求;二是城鄉統籌，京津冀生態環境治理的重心要向農村轉移，重點解決農村采暖、污水排放、農業面源污染等問題;三是山海統籌，重點是對區域內的河流進行上下游整體治理，確保凈水入淀入海;四是山區與平原區統籌，重點解決山區加強水源地、流域上游的生態保護與發展利益補償的問題，以及深入推進山水林田湖草生態系統整體治理。

建設承接首都創新成果轉化的“科學工業綜合體”。為了打造世界級產業集群，京津冀三地創新鏈要配合產業鏈實現相互銜接，構建開放的區域創新體系。而現實中，推動北京科技創新成果向津冀就近轉移轉化需要拓展與首都相當的發展空間。理論上，創新外溢效應具有顯著的空間鄰近性，但北京科技創新成果向津冀轉移轉化不夠多。“十四五”時期，津冀吸引北京科技成果就近轉化的切入點是吸引在京高校和科研機構共同設立一批“科學工業綜合體”，打造與北京相當的創新生態，構筑適合高校和科研機構科技成果轉化、創新創業的平臺。同時，京津冀三地要把協同創新對接機制建立起來，促進科技創新成果跨地對接、異地轉化變得更加順暢有序。

推進優質公共服務體系共投共建共享。短期內推動京津優質公共服務向河北省域較大范圍內輻射是比較困難的，但“十四五”時期可以借助新一代互聯網、人工智能、5G等新興技術的力量，推動從“互聯網+”向“智能+”轉換升級，將優質公共服務的供需精準匹配起來。同時，采用政府購買服務與服務付費相結合的方式，鼓勵社會力量大力發展遠程醫療、遠程教育、遠程就業培訓等業態，進而填補京津冀三地公共服務發展水平存在的落差。在實踐中，京津冀三地有必要從財政資金中劃撥經費設立“區域優質公共服務專項基金”，重點支持京津冀優質公共服務共建共享體系建設，鼓勵科技企業探索商業化服務模式和資助社會力量實施一批公益性的服務項目。

全面深入推進重點領域政策、標準以及相關的體制機制梳理比對、全面對接和循序漸進改革。鑒于京津冀三地體制改革不同步、政策執行尺度不一致、各類標準不統一等問題，“十四五”時期，京津冀協同發展體制建設不能停留于松散形式對接或碎片化推進，應該對重點領域政策、標準以及相關體制機制進行梳理比對，加強區域協同發展體制創新的頂層設計，建立高標準的區域協同發展體制。此外，京津冀三地政府要全面對接，制定小步快跑、循序漸進的一體化方案，按照改革路線圖和時間表落實有關的改革共識。

建立長期相對穩定的區域治理機制。“十四五”時期，京津冀區域治理要有制度性的安排，加強對京津冀三地產業布局、環境污染防治、交通一體化、要素流動等領域統籌，繼續降低行政分割形成的制度性交易成本。另一方面，京津冀三地要在中央統一領導和支持下探索建立有中國特色、運行高效、保障有力的區域治理制度性框架，克服傳統行政體制的弊端，加強區域融合發展的組織保障。

（本文是國家社會科學基金一般項目“京津冀協同發展的階段效果評價研究”〈項目編號：18BGL273〉的階段性成果）

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（作者簡介：葉振宇，中國社會科學院工業經濟研究所區域經濟室主任、副研究員）

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