基層公務員建言行為論析

[摘要] 基層公務員建言行為是基層公務員具有建設性的改善工作現狀的言語行為。建言行為的激發與引導有利于增強基層公務員工作積極性、主動性、創造性，影響因素包括公務員個體素質與能力、組織情境和領導行為等。鼓勵性的領導模式、激勵性的組織氛圍以及公務員個體素質與能力的提升，有利于增強公務員的個體效能感、主觀幸福感，強化組織信任和心理安全感知，促進對存在問題形成有針對性的解決方法，增強建言主動性，激發建言行為。

[關鍵詞] 基層公務員;" 建言行為;" 變革型領導;" 組織氛圍

[中圖分類號] D035.2" " " " "[文獻標識碼] A" " " " "[文章編號] 0529-1445（2020）10-0083-03

基層公務員隊伍活力的激發，是一個需要不斷探索解決的實踐課題。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調要激發干部積極性，激勵干部增強干事創業的精氣神。基層公務員的建言行為是公務員對組織發展意見和建議的主動表達，是以變革、改進為導向的建設性的積極行為，是向組織貢獻智慧的角色外行為，旨在改善工作環境、改進工作方法、提升工作效果、促進組織發展。這種建言行為是基層公務員工作積極性、主動性和創造性的重要表現，是一種干事創業的精氣神。基層機關是黨和國家公共政策執行落實的“最后一公里”和服務人民群眾的最前沿，促發基層公務員的建言行為，無疑是激發基層組織活力、提升基層治理效能的重要工作。

基層公務員建言行為的意義分析

建言行為是指基層公務員為改善組織環境、提升組織效能，向直接領導指出工作中存在的問題的角色外行為，是基于組織發展的一種批評性、進諫性的言語表達行為。

基層公務員建言行為的意義，可從以下三個方面來理解。首先，基層公務員的建言行為是批評性、建設性的，是以變革為導向的善意行為，旨在通過指出工作中存在的問題、提出改進工作方式或完善管理規范等的合理化建議，從而解決問題，促進組織發展和改善工作環境。建言行為是基層公務員基于對組織的認同、對組織理念與規范的忠誠的積極行為，有效的建言也可以激發公務員的自我效能感，增強個體在組織中的存在感，成為其干事創業的內在助力。其次，基層公務員建言行為是與領導主動溝通的行為。主動性是建言行為發生的關鍵，是基層公務員工作活力的體現。建言過程中渠道的暢通、反饋的及時，可以增強基層公務員對領導權威的尊重信任，強化互相信任的組織氛圍，進而強化公務員對組織的認同感和歸屬感，是組織成員與領導不斷尋找共識，不斷進行建議與反饋、促進組織發展的過程。再次，基層公務員建言行為是超越個人本職的角色外行為，是超出本職工作職責范圍的自發性表達。建言更多是基于道德義務責任、組織認同和組織忠誠，是一種組織公民行為。建言往往基于對現有組織環境和工作狀態的期許、意見、批評或建議，會涉及利益格局的再調整，遠景雖利于組織生存發展，近景則可能與現存利益格局存有沖突矛盾，具有挑戰性、爭議性與風險性，“從長遠看會提高組織效能，但在短期內可能會對組織成員的職業生涯或人際關系帶來風險”。1這自然會對基層公務員的建言選擇造成壓力。因此，基層公務員的建言行為是有著奉獻精神、進取心的“額外付出”，是基層政府部門中的稀缺資源。對建言行為的引導是基層干部隊伍建設、基層組織建設應該重視的課題。

影響基層公務員建言行為的因素

建言行為是組織成員心理激發、意識驅動和行為外顯的過程，是個體內因與環境外因互動的結果。基層公務員的建言行為與公務員個體素質與能力、組織情境以及領導行為的關系密切。

公務員個體素質與能力。基層公務員的建言行為，首先是基層公務員的個體意愿生成和主動行為達成。由于建言可能是對所處環境的“抗議性批評”，需要有相當的勇氣和理性計算，這是以個體素質與能力為基礎，能夠發現問題、找到解決問題的辦法，并減少“抗議性批評”帶來的阻力，這些素質與能力對建言行為的成功有著重要的促發作用，一般表現為問題的觀察與分析能力、有效表達與溝通能力、主動性人格、自我效能感、自尊和自我控制力等素質。主動性人格體現為相信自我力量，促使公務員主動作為，改變環境中存在的問題與不適;自我效能感表現為個體自信，能基于過往經驗積極判斷與預測，相信自己的建言努力能夠為領導和組織接受、得到單位成員的認可與支持，是驅動公務員的責任心、主動性和使命感的基礎;自尊是公務員存在感以及價值感的內顯，支撐與推動其產生利他行為的果敢行動;自我控制力是對建言后果綜合預判，能主動掌控心理和行為的變化，進行建言的理性選擇。

組織氛圍。組織氛圍是組織成員對組織文化的主觀感知，是對組織情境產生鼓勵、支持和期望等積極情感的判斷與知覺，是組織成員通過日常行政管理事務觀察、處置和持久積累的結果。這種感知對組織成員的主動行為有巨大的推動或阻止作用，“在組織系統與組織成員的行為間起橋梁作用”。2相互信任、激勵關心的組織氛圍，使組織成員產生安全和歸屬感，會激勵其產生責任感與使命意識，主動覺察問題，提出建言。對組織的知覺包括建言效能感、組織支持感、團隊氛圍、同事友情、共同敬業度和組織公平感等內容。建言效能感是指基層公務員在對組織的建言中能感知到建言取得良好效果、得到組織支持與鼓勵的信念;組織支持感是指基層公務員對組織對其建言是否重視，有無可能或曾經給予鼓勵的感知，這種支持感既可能是物質福利，也可以是精神獎勵;團隊氛圍、同事情誼是組織內同事關系的親密程度，融洽的同事關系更能鼓勵組織內的包容精神，激勵提出建設性的批評意見;共同敬業度是指基層公務員與同事的工作目標、工作規范、工作程式等基本一致，能激發戰斗共同體意識，激勵基層公務員有更多的工作情感與精力投入;組織公平感是指基層公務員對組織配置資源公平性如分配公平、程序公平、人際公平和信息公平等的知覺，是使基層公務員產生歸屬感的基礎。

領導行為。領導行為是指領導者在領導過程中的行為表現，一般是指領導風格、領導方式與領導倫理。基層領導對單位資源配置、工作開展具有較大的決定權，對組織文化的形成與特點影響顯著，自然對公務員的建言行為有重要的影響作用。在基層政府管理中，促成公務員建言行為的領導行為，一般包括變革型領導、管理開放性、領導信任、倫理領導等。變革型領導是指領導者注重個人權威，主要通過領導魅力、領導感召力、智力激發和個性化關懷等方式，讓公務員明了組織責任和前景，激勵公務員全身心投入組織工作的一種領導行為;管理開放性是指領導者能夠動態化呈現組織管理全過程，鼓勵公務員表達意見，參與決策與執行，能夠根據下屬建議修正政策和管理，激發基層公務員產生建言積極性;領導信任是指領導與公務員的信任合作關系，基于工作理念、方式和結果的一致性，領導樂于授權或者采取制度性的獎勵措施;倫理領導是指領導者注重行為的正當性、合理性和合法性，權力目的、任務符合組織要求、組織規范，領導過程符合行政理性，利益配置符合組織原則，與公務員的付出相匹配，即其領導過程的公平公正、合乎道義。

促進基層公務員建言行為的建議

培養變革型領導。變革型領導重在領導權威、下屬信任服從關系的建立，本質上要求領導者有對組織的信仰、對權力的敬畏、對下屬的信任。變革型領導的培養，首先是在選拔使用基層領導時，要有相應的考核指標，優先任用民意基礎好、作風表現好的干部，要對政聲即領導從政的認可度、美譽度綜合考量;健全基層單位的公務員民意表達渠道、民主參與機制，以制度建設倒逼領導行為的規范化、民主化;完善談心談話機制，領導要定期與下屬談心談話，交流思想，交換意見，及時掌握其思想動態，密切與下屬的思想溝通;細化考核機制，將激發組織活力作為重要內容納入領導考評體系，強化考核結果運用，促進變革型領導體制的完善踐行。

倡導健康積極的組織文化。組織文化是基層公務員建言行為的重要保障。以人為本的組織理念，公平、正義的管理方式，進取、寬松的組織風氣，共同形成良好的組織氛圍，驅動基層公務員判斷并且認知到組織的善意，從而產生建言行為。倡導健康積極的組織文化，要確立上下一致、領導以身作則的制度規則，以剛性規范約束所有人尤其是領導干部的言行舉止合乎組織規范、組織程式，使領導成為遵從組織規則的典范，以組織公平、組織平等奠定管理基石;經常性地開展集體活動，以集體化、互動化的行為黏合成員情感、消減隔閡，增強同事情誼;有目的地舉辦象征性突出的主題活動，提升公務員對本單位工作目標、工作任務的認知度、認可度與忠誠度，厚植單位共同體意識;定期舉行“金點子”競賽、工作研討活動等，以制度化渠道吸納基層公務員的建言成果，累積公務員的心理安全感和建言效能感。

提升基層公務員的素質能力。提高建言品質，減弱建言阻力，是基層公務員建言行為產生理想效果的重要條件。提升這些素質與能力的方法，包括三個方面：即自我修煉，基層公務員要養成主動學習的習慣，以持之以恒的努力增強知識與素養的厚度;組織訓練，組織各類培訓學習，激勵公務員參與，提高其專業化水平;生活歷練，基層公務員要主動追求健康向上的工作習慣、生活情趣和社交旨趣，嚴格自律，提高自我心性，養成主動負責擔當的個體人格、職業品格。

[參考文獻]

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（作者簡介：段林萍，中國人民公安大學公安管理學院副教授，北京市黨的建設研究會特約研究員）

責任編輯 / 高" "斌