首都高質量發展改革的突破口

[摘要] 落實和推動首都高質量發展，必須重視發展以高精尖制造業體系為主的戰略新興產業。在科學認識和把握北京發展戰略新興產業“中心—外圍”式布局的基礎上，明確高精尖制造業產業定位，激活產業用地政策，加快產業園區合并，推進外圍區域基礎設施建設步伐，布局“北京南部區域產業帶”和“環北京京津冀協同發展產業帶”，營造國際一流營商環境，是首都高質量發展改革的突破口。

[關鍵詞] 新興產業;" 營商環境;" 高質量發展;" 改革突破口

[中圖分類號] D616;F264" " " "[文獻標識碼] A" " " "[文章編號] 0529-1445（2020）10-0076-04

當前，全球經濟正日益聚焦于戰略新興產業發展主導權的爭奪，各國經濟發展競爭格局日趨呈現出“零和博弈”式思維的復雜態勢。北京作為有影響力的科技創新中心，能否主動利用自身的科技創新和高端人才等綜合集聚優勢，在發展戰略新興產業方面率先實現全面突破，不僅決定首都高質量發展的成敗，也關系到我們能否成功應對此次大變革大變局大檢驗。

推動戰略新興產業發展面臨的問題

現階段，北京的首要問題仍然是發展。與一般大國首都或超大城市的發展模式不同，北京謀求的新型發展模式，是在減量發展、綠色發展、創新發展的基礎上謀求高質量發展。發展符合首都定位、符合北京優勢的高精尖產業體系，對推動首都高質量發展具有不可替代的基礎性作用。從落實首都高質量發展的既定發展規劃來看，北京作為首都，必須處理好“都”與“城”、“舍” 與“得”的關系，1科學把握戰略新興產業，尤其是戰略新興產業中的高精尖制造業體系在北京區域內的“中心—外圍”式戰略布局問題。

重視促進以戰略新興產業為主導的高精尖產業體系發展，關鍵是要在北京生態涵養區之外的外圍區域布局打造具有北京特色、北京優勢的高精尖制造業體系，充分發揮其推動北京高質量發展中的重要作用和核心地位。北京定位為全球有影響力的科技創新中心，要以科技創新中心建設為引領，全力推動各項工作落到實處，打造北京經濟發展新高地。北京要在未來一段時期內實現減量發展、創新發展和高質量發展的既定目標，必須依靠戰略新興產業中的高精尖制造業體系，才能獲得全員勞動生產率、人均 GDP、人均可支配收入持續提升的內生動力。

當前，將人力資本密集型、研發密集型的基礎研究、應用基礎研究、文化創意產業、金融業等布局在首都相對中心區域地帶，而將智能制造和先進制造為主的高精尖制造體系，布局在首都相對外圍區域地帶，是最為合理的戰略選擇。原因有三：首先，人力資本密集型和創新研發密集型產業對周邊生活環境、通勤環境和文化環境有著極高要求，要依托大城市才能夠滿足這些重要條件。其次，智能制造為主的高精尖制造業，多數是資本密集型和工程師密集型產業，所需高端人力資本數量相對有限，對外部生活環境、通勤環境和文化環境的依賴性相對較低，符合首都外圍地帶條件。最后，推動關鍵技術突破和產業鏈延伸1的需要。眾多戰略新興產業的產業鏈、供應鏈和創新鏈中的基礎研究、應用基礎研究等環節，尤為需要地理鄰近的中間實驗、工程化和產業化環節的支撐。戰略新興產業體系中基礎研究和產業化二者之間的關系，不僅沒有弱化，相反，在地理區位上結合得更為緊密;而且，戰略新興產業在實現產業化商業化環節中，也會孕育更多的基礎研究和應用基礎研究需求。

北京發展戰略新興產業特別是高精尖制造業面臨的制約條件。除了生態涵養區，北京外圍區域的鄉鎮，絕大多數明確和落實了以戰略新興產業為主的核心產業。但是，這些戰略新興產業的定位，存在與地區既有的各項基礎設施建設條件不相匹配，或是與高端要素集聚的制度環境需求不相匹配的問題，部分鄉鎮由于種種原因，將高精尖制造業排除在地區主導產業定位之外，一度將支撐產業定位為各種文化創意產業或生態旅游產業。客觀事實是，這些產業并不完全適合這些鄉鎮，突出表現在這些產業創造政府稅收的能力有限，帶來GDP持續增長的空間有限。

此外，在北京外圍區域中，各地產業園區分布過于分散的格局，不利于產業土地的集約利用和基礎配套設施的規模經濟效應，迫切需要在北京外圍區域的產業用地制度和政策方面做根本性、突破性的思路創新。

正確處理發展戰略新興產業的矛盾關系

高度關注戰略新興產業中產業鏈的基礎能力和產業鏈產能釋放定位問題，特別是要處理好發展高精尖產業鏈前端和后端定位的關系問題。從戰略新興產業發展的一般規律來看，一方面，戰略新興產業日益呈現出與基礎研究、應用基礎研究、原始創新、顛覆性技術創新以及關鍵核心技術等綜合能力緊密相關的發展趨勢;另一方面，戰略新興產業主導的產業鏈的基本發展規律是，產業鏈前端屬于基礎研究和應用基礎研究環節，短期內并不能創造產業規模、地區大規模GDP和政府稅收。只有到了產業鏈后端的商業化和大規模產業化環節，以及高精尖制造業形態階段，才會創造較大規模GDP和政府稅收。

準確把握產業鏈、供應鏈和創新鏈中的大企業和小企業發展關系問題。戰略新興產業的發展特點，不僅僅表現為大規模的龍頭企業、頭部企業或本土高科技跨國企業的發展，更體現在產業鏈中眾多的創新型、科技型中小微企業的發展，顯現產業鏈、供應鏈和創新鏈的協同效應。大企業是指跨國公司、中央企業和企業總部經濟;小企業是指“隱形冠軍”和掌握關鍵核心技術創新能力的小微企業。北京在培育和推進戰略新興產業體系發展的過程中，要尋找和把握好大企業和小企業的平衡關系，瞄準打造和構建世界級的產業鏈、供應鏈和創新鏈集群的根本任務，既要鼓勵具有持續基礎研究、應用基礎研究、原始創新乃至顛覆性技術創新突破能力的本土高科技跨國企業的培育和壯大，更要激勵在特定產業鏈、供應鏈和創新鏈環節中具有全球創新領先能力的科技型中小微企業的生存和發展。

有效把握產業用地嚴格限制和 GDP 可持續增長之間的關系問題。這是當前北京能否實現減

量發展、創新發展和高質量發展的根本性問題。北京市產業用地非常有限，受到嚴格限制。產業用地嚴格限制和GDP可持續增長之間的沖突和矛盾愈加突出，這已經成為北京高質量發展需要解決的問題之一。由此引發的另一個問題是產業區的集聚和分散問題。在北京區域的各鄉鎮中，大多數鄉鎮都有自己的產業園區，導致戰略新興產業，特別是高精尖制造業發展需要的高端要素和現代基礎設施建設的分散效應，造成政府基礎設施和產業配套生活設施的開發建設成本相對過高。因此，需要慎重考慮北京區域內特別是外圍區域的各鄉鎮產業園區，在地理區位上的合并和集聚問題，前瞻性地思考北京區域中“衛星式微經濟中心”和“微城市中心”的科學建設問題。

前瞻性關注戰略新興產業動態變化和土地產權較快變更流轉關系問題。越是戰略新興產業以及高精尖制造業企業，產業動態變化的趨勢就越快，被市場競爭淘汰的機會就越高。現在是戰略前沿產業或高精尖產業，可能過幾年就未必是，甚至演變為一般產業或淘汰產業。基于戰略新興產業的這種基本規律和發展特征，北京區域內的戰略新興產業和高精尖產業發展，始終面臨的一個困局是，被淘汰的過時戰略新興產業和高精尖產業企業，如何能夠及時被轉移和淘汰出去。對此，需要在北京一些外圍區域的產業用地產權方面，做全新的改革和根本性的制度創新。

推進戰略新興產業發展的新突破

高度重視在北京生態涵養區之外的外圍區域發展以高精尖制造業為主的戰略新興產業。這在落實和推動首都高質量發展中起著決定性作用。針對北京減量發展所設定的“雙控三紅線”的嚴格外部約束條件，需要密切關注的是，以信息經濟、智能制造、集成創新等主導的新型制造模式和高精尖制造業，對土地資源、簡單勞動力要素、環境資源、交通設施的需求彈性大幅度降低，而對科技創新、高端人力資源、金融資源、營商環境、市場機制活力等高端要素資源的需求彈性在快速提高。這就意味著，以高端智能制造和集成創新為主要特征的高精尖產業體系，可以在北京的外圍區域甚至農村地區做前瞻性布局和發展。因此，可以將在北京的相對外圍區域布局發展高精尖制造業，上升為首都高質量發展的核心戰略部署。

全面創造和提升北京外圍區域招商引資和發展高精尖制造業的綜合優勢。一方面，通過持續推行特殊人才的共有產權房和廉租房政策，來降低住房成本進而降低人力成本;另一方面，將企業投資強度和稅收貢獻，與企業的產業用地成本掛鉤，適當降低高端制造業的產業用地成本。考慮到基礎設施建設成本的集聚經濟效應特性，建議將相對分散的多個產業園區，特別是鄉鎮級的產業園區，按照地理區位優勢特征和經濟輻射中心的原則，逐步推進產業園區跨區域的合并工作，特別是積極推進地理區位接近、產業發展定位相對雷同、合并后釋放產業用地較大的產業園區的合并，穩步打造北京外圍區域的新型“衛星式微經濟中心”和“微城市中心”發展格局。

在產業（工業）用地政策和制度方面，從開源節流兩個角度，實施頂層設計層面的突破性改革與政策創新。首先，實施產業用地高層建筑模式和垂直式新型工廠標準，鼓勵實現工廠垂直式多層生產制造模式。其次，允許產業用地和垂直式新型工廠的產權分割交易政策。針對產業用地的高層建筑模式，盡快打破產業廠房建筑的單一產權制度，允許不同公司和企業分割分層購買產業高層建筑，并且全面實施產業高層建筑的產權分割市場交易政策。再次，鼓勵產業用地和工業用地產權的合理流轉以及流轉制度創新。針對鼓勵北京城市副中心的產業用地產權的流轉政策，可以考慮降低土地增值稅的激勵政策。針對一般制造業清退留下的產業用地產權，鼓勵優先交易給高精尖制造業企業，并依據交易面積提供一定額度的政府資金支持。適度鼓勵產業用地產權持有者，以土地產權入股的形式來創建新的高精尖企業。最后，需要在集體用地低成本轉化為產業用地方面，做重大的政策創新。在降低各種交易成本的前提下，適度鼓勵和促進集體用地轉化為產業用地，合理增加戰略新興產業用地的供給數量。

優先推動、全面加快北京外圍區域適宜發展高精尖產業的園區基礎設施和高端生活配套設施建設。全面加快各產業園區的基礎設施建設，降低園區企業員工的通勤成本。盡快在各地的產業園區內，劃分出居住用地、公共管理與公共服務設施用地以及商業服務業設施用地，提升和強化產業園區的吸引力和競爭力。特別是在生活配套設施用地比較緊張的產業園區，在科學考慮職住平衡的前提下，可考慮優先將部分產業用地轉化為居住用地、公共管理與公共服務設施用地以及商業服務業設施用地。面對北京外圍區域在提升產業園區的基礎設施和生活配套設施建設的資金來源問題，除了積極利用北京市層面和各區層面的基礎設施建設資金之外，可考慮采用設立專門的北京基礎設施發展基金的創新形式加以解決。

加快研究、制定和布局“北京南部區域產業帶”和“環北京京津冀協同發展產業帶”的具體發展戰略。面對中央正在部署的“構建國內循環為主、國內國際互促雙循環新格局”的重大戰略，北京必須緊緊抓住這個戰略布局機會，有所作為。當前，北京需要加快研究布局“北京南部區域產業帶”和“環北京京津冀協同發展產業帶”的具體發展戰略。一方面，明確將集成電路產業、人工智能產業、5G 和 6G 產業、現代醫療產業、關鍵材料新型材料產業、數字經濟等戰略新興產業體系，作為北京南部區域板塊的主要發展任務，特別是要大力培育和發展從前端的創新研發環節到后端的大規模智能制造和先進制造環節的全產業鏈體系。為此，可以考慮設立專門的“北京南部區域產業投資基金”作為重要抓手。另一方面，結合北京推動南部區域高質量發展的重大戰略，要進一步謀劃和布局與之相匹配的“環北京京津冀協同發展產業帶”，將之作為北京南部區域板塊聯結與之接鄰的天津和河北相關地區，共同發展國內重要產業鏈體系的主要任務。考慮到現階段在落實京津冀協同發展國家戰略的過程中，在北京的經濟和產業輻射力尚不足以支撐京津冀全區域布局產業鏈協同發展體系的現實條件下，通過優先打造與北京鄰近區域的天津和河北部分地區的京津冀產業鏈、產業帶協同發展體系，以點帶面逐步扎實推進全區域的京津冀產業鏈協同發展體系。當務之急，面對全面啟動京津冀產業鏈協同發展的突破口，可以將“北京南部區域產業帶”重點發展的戰略新興產業的部分制造業環節和零配件生產基地環節，分布到“環北京京津冀協同發展產業帶”統一謀劃。可以考慮設立專門的“環北京京津冀協同發展產業投資基金”，以此作為促進發展的重要抓手。

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（作者簡介：張杰，中國人民大學首都發展與戰略研究院常務副院長，中國人民大學中國經濟改革與發展研究院教授，北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員）

責任編輯 / 高" "斌