職務犯罪監察調查中被調查人的程序性權利及其保障

摘 要： 職務犯罪監察調查中被調查者的程序性權利主要是委托辯護權、權利救濟權、程序公開權。文章認為現行監察程序中存在著被調查者的委托辯護權缺失、權利救濟規定細化不足、復審復核程序不公開等問題;監察權的運行應當符合人權保障并受到規制，以銜接刑事訴訟的程序正義;監察機關應允許律師有條件地參與調查活動，細化權利救濟程序的規定，增強復核復審程序透明度，充分發揮檢察機關對調查權運行的法律監督職能，從而保障被調查人的程序性權利。

關鍵詞： 監察調查;被調查人;程序性權利;權利保障

中圖分類號：D693.69 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2020.01.12

歡迎按以下方式引用：程鈴惠.職務犯罪監察調查中被調查人的程序性權利及其保障[J].克拉瑪依學刊，2020（1）73-79.

隨著監察體制改革的不斷深入，我國反腐敗治理模式發生了根本性變革，由消極治理模式轉變為積極治理模式、由監察委員會對腐敗違法犯罪行為進行事前預防與事后懲治，形成更加全面、周延的權力監督機制。但實踐中也暴露了監察法立法的一些尚待完善的地方，如程序缺乏公開性、權利救濟途徑匱乏、被調查人暫無委托辯護權等，阻礙了被調查人合法權益的保障。通過反思監察法中被調查人程序性權利規制不足的問題，可以修補監察程序運行漏洞，尊重和保障被調查人的合法權益。

一、被調查人程序性權利規定及存在的問題

（一）被調查人程序性權利的相關規定

實體性權利是靜態意義上的權利，是指個體所享有的直接實際意義的權利，具體表現為一定的物質利益或精神利益，如生命權、自由權、財產權等基本權利。程序性權利與實體性權利相對，是指為實現和保障實體性權利所享有的權利，如控告權、檢舉權、申訴權、申請回避權、辯解辯護權等。[1]6? 《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）直接或間接規定了諸多保障被調查人權益的條款。間接規定如第22條、第43條、第44條分別設置了留置措施的適用條件、審批程序、場所以及時長等;第24條、第25條及第41條嚴格規范了監察機關搜查、調取、查封、扣押等調查措施的程序。直接規定如第40條禁止監察機關以非法方式收集證據，或以侮辱、虐待等非人道方式對待被調查人和涉案人員;第60條規定被調查人對監察機關的調查活動可以提出申訴、復查;第49條規定被調查人對監察機關的處理決定不服可以提出復審、復核等。但其中申訴、復查、復審、復核等救濟途徑的規定有待完善，對于被調查人的委托律師辯護權、請求復核復審程序公開的權利等規定仍需要細化。

（二）被調查人程序性權利保障存在的問題

1.委托辯護權缺失。監察調查程序即為監察機關按照《監察法》規定的標準進行違法犯罪事實調查與證據材料的收集活動，其核心是監察機關行使調查權。通過考察《監察法》的規定不難發現，調查權與偵查權在形式與法律效果上有相似甚至相同之處。首先，《監察法》規定的12種調查措施，除了留置以外，基本上與刑事訴訟法所規定的偵查手段相同。其次，監察程序中所收集的證據材料，可以在刑事訴訟中作為證據使用，這一點與檢察機關在偵查活動中收集證據、移交審查起訴并無效果上的不同;并且，監察機關所收集的證據必須符合合法性、真實性、關聯性的要求，所證明的犯罪事實必須達到“犯罪事實清楚，證據確實充分”的標準，才能終結調查，移送起訴，這與刑事審判中關于證據的要求和標準完全相同。顯然，調查權與偵查權具有高度一致性，由此可以得出結論：調查權的行使也具有偵查活動的性質，被調查人應當獲得與刑事訴訟程序中犯罪嫌疑人、被告人相同甚至更多的程序性權利。

辯護權作為重要的程序性權利之一，通常是指法律賦予犯罪嫌疑人、被告人根據事實和法律，針對指控、起訴等進行申訴、辯解和反駁，提出證明自己無罪或者罪輕的材料和意見，維護自己合法權益的訴訟權利。[2]我國《憲法》第130條明確規定，被告人有獲得辯護的權利;《刑事訴訟法》對該憲法性程序權利進一步細化完善，將辯護權分為自行辯護和委托辯護。委托辯護權即公民在被國家機關訊問或采取強制措施時，依法委托他人為自己辯護的權利。然而，在當前監察程序運行過程中，被調查人委托律師辯護權卻被《監察法》拒之門外，只能由被調查人自行辯護。即使被調查人或其近親屬委托了律師，律師也沒有法定身份參與監察程序，導致被調查人的程序性權利空間大幅壓縮，監察機關占據主導地位，被調查人處于弱勢一方。如此規定源于立法機關對律師介入調查程序存在顧慮，因為職務犯罪通常具有隱蔽性，案件偵破對口供的依賴性強，可能只有被調查人一人掌握了關鍵證據。律師介入后，可能會建議被調查人拒絕供述或翻供，阻礙調查程序順利開展。

2.權利救濟權的規定有待細化。權利救濟權是指當公民的實體性權利受到個人或國家的侵害后，要求消除名譽損害、給予經濟賠償的權利。賠償請求權是被調查人程序性權利的重要內容，其實質是公民的權利救濟權。如果權利得不到救濟，那么權利本身便無法保障。縱觀整部《監察法》，共有20多個條文旨在保障被調查人的合法權益，占整部法律條文總數的1/3強，[3]但仔細研讀法條便不難發現，《監察法》對被調查人的救濟規定內容有限，僅在第49條、第60條確定了被調查人對處理結果有復審復核權、對違規的調查措施有申訴復查權，而未明確規定復審、復核、復查等程序的具體步驟、參與人員、審查標準等關鍵內容。這樣的權利救濟權不僅被框定在監察程序的內部救濟（相當于監察機關“既是運動員，又是裁判員”，難以保證結果的公正性和中立性），而且被調查人的權利救濟在“復核”之后便戛然而止，缺少適當的外部監督和制約機制，難以獲得有效的權利救濟效果。簡言之，對被調查人的權利救濟規定過于原則，可操作性不強。如果制度設計的天平明顯傾向執權者一方，必然會造成權力行使與權利保障之間關系的緊張與沖突。被調查者的權利保障與監察權的行使具有同等重要性，兩者在實踐上應當協調實現，不應片面強調其中一方而犧牲另一方。[4]

3.復核復審程序缺乏公開性。“程序公開權”是英美法系的一項程序性權利，是指除了法律規定的情形以外，當事人要求整個程序過程都應當向當事人公開、向社會公開的權利。[1]90程序公開既是程序正義的基本內在價值之一，也是程序公正的基本標準與要求。[1]90具體而言，程序公開既指程序運行過程的公開，包括程序應遵循的步驟、方式、原則、規則、時限等。《監察法》僅在第54條對程序公開作了原則性規定：“監察機關應當依法公開監察工作信息，接受民主監督、社會監督、輿論監督。”但對于公開的原則、限度、方式、內容等具體問題尚未作明確規定。現有法律規定不具體、不完善，是造成被調查人程序公開權無法完全行使的主要原因。在監察法體系下，被調查人不服監察機關的處理決定而請求復審、復核是終極救濟，是保障被調查人實體性權利的最后一道屏障，復審、復核程序的公正性關乎其結果的可信度。而在缺乏審查過程佐證的情況下，不僅被調查人的程序公開權受到損害，社會公眾也難以就單一的結果判斷其正確合理與否，監察結果的公信力將大打折扣。另外，程序不透明容易滋生權力濫用或權力怠惰，即使是權力監督機關也不例外。

4.內部監督機構與外部監督機關配合不足。《監察法》第55條規定：“監察機關通過設立內部專門的監督機構等方式，加強對監察人員執行職務和遵守法律情況的監督。” 即監察法在調查程序的建構上采取嚴格的內部控制原則，[5]沒有明確授予外部監督機制對監察權行使進行監督與制約。但檢察機關是我國的法律監督機關，依法行使檢察權，對權力運行進行法律監督，以維護司法獨立與公正。具體而言，檢察機關可行使審查逮捕權、審查起訴權與調查監督權以制約監察權。從權力行使的階段上看，調查監督權屬于事中監督主要對調查權進行制約。然而在司法實踐中，檢察機關對調查權進行法律監督不夠到位，這是因為在此階段，監察機關內部監督機構與檢察機關的職能相重合，兩者沒有進行任務分配與對接;并且相比之下，監察機關內部監督機構更容易接觸和了解案情，監督時更具成本與時間上的優勢，檢察機關的監督權便無處施展。然而，長期處于自我監督的環境下、缺少權力之間相互制約，極易造成權力腐化，對調查權監督不足即是侵害被調查人權利的最大隱患。

二、被調查人程序性權利保障必要性分析

（一）程序性權利保障是人權保障的核心

在法治國家，法律不是采取各種措施和手段限制人權，而是對人權和自由進行確認，即法律的核心內容就是人權。[6]實現并保障人權，是程序性權利設置的根本目的。黨和國家順應法治社會的發展趨勢，于2004年憲法修正案中提出“國家尊重和保障人權”，成為國家制定法律、行政法規、地方性法規及規章必須遵循的基本原則。黨的十九大報告提出“加強人權法治保障”是對黨和國家權力機關踐行“以人為本”理念的高度概括，也是落實全面依法治國基本方略的重要部署。憲法和黨的治國理念的完善都表明，尊重和保障人權應當貫穿于公權力運行的始終，使人民和國家機關之間圍繞國家權力保持良性關系。[7]

一方面，從法律淵源上看，監察權的合法性源自《憲法》，《監察法》屬于《憲法》的子法。《監察法》作為規范監察權力及其程序的一部法律，憲法授予了監察機關合憲性地位，并確認監察機關有權對職務違法犯罪行為進行調查，必要時采取一系列調查措施。因此，監察權在運行的同時，應當接受《憲法》的制約，即遵守《憲法》的精神和原則，必須在合憲性框架內深入推進監察全覆蓋的運轉。[8]沒有公民的憲法程序性權利，就談不上公民的普通程序性權利。[1]21另一方面，“堅持依法治國首先要堅持依憲治國”，這是《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對依憲治國方略作出的重要論述。依憲治國的核心就在于“把權力關進制度的籠子里”，避免權力的自我膨脹與濫用。[9]那么監察權也應當遵循“依憲治國”理念，在合憲性框架下運行，不僅保障被調查人的實體性權利，也應當重視保護被調查人的程序性權利。

（二）保障被調查人程序性權利是程序正當運行的應有之義

程序正義是刑事訴訟程序的重要理論之一。對于程序正義的認識，學界觀點眾多。如羅爾斯偏愛“純粹的程序正義”理論，認為結果的正當性沒有獨立標準，但是，形成結果的程序是否正當合理應當有獨立標準，人們只要遵守和執行這種正當的程序，無論最終結果如何，其都被認為是正確和正當的。[10]陳瑞華認為：“程序正義是與程序的工具價值相并列的價值，其存在并不取決于程序所要達到的裁判結果，而取決于法律程序本身。”[11]82盡管各個學者對“程序正義”的表述不盡相同，但核心內涵都傳達了相同的信息：結果的公正性與程序正當與否沒有必然聯系，但正當程序所得到的結果才能被人們普遍接受和采納。因此，筆者認為，程序正義是指程序本身具有公正性和正當性，任何國家公權力的行使必須遵循正當合理的程序，并要求程序參與各方都得到公正對待以及最低限度的保障。

程序正義有一定獨立的存在空間和價值，并不總是依附于實體正義而存在。一方面，程序正義可以維護受裁判者的尊嚴。在正當合理的程序中，受裁判者獲得了與司法機關平等協商、辯論的訴訟地位，而不是消極、被動地接受裁判結果。在這一過程中，受裁判者的合法權益得到承認和尊重。另一方面，程序正義能夠提升司法公信力。程序正義具有一種吸納不滿的效果，[11]111訴訟各方在正當合理的程序下更易尊重和接納裁判結果，提升社會對司法裁判的認可和信任。正因如此，我國《刑事訴訟法》不斷吸收程序正義理論，2012年刑事訴訟法修正案將“尊重和保障人權”寫入刑事訴訟法原則，完善非法證據排除規則、律師會見等制度，充分體現了程序正義的參與性與對等性要求。因此，監察程序在銜接刑事訴訟程序時也應當遵循程序正義理論，平衡監察權力與被調查人程序性權利，充分保障被調查人的程序參與權與對等權。

（三）保障被調查人程序性權利是監督監察權正確行使的必要條件

根據監察法的規定，監察機關在中國共產黨的領導下，構建“集中統一、權威高效”的中國特色國家監察體制。通過這種體制，國家整合了原本分散的反腐力量和資源，即國家、省、市、縣監察委員會同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋，[12]形成高效統一的國家監察體系。但集權模式的缺陷在于，權力集中可能導致權力濫用，即使是反腐中堅力量的監察機關也可能發生腐敗和異化，因為權力的獨占性、排他性等本然的特征以及人類道德風險的存在，決定著權力不可能自發地形成一個民主的軌跡，必須通過權力制衡來實現權力、特別是公權力的公共價值。[13]

對監察權的監督主要有以下兩條途徑。

其一，國家監督與社會監督并重。國家監督是指中國共產黨、全國人大及其常委會、行政機關、司法機關以及上級國家監察機關對監察權的行使進行監督;社會監督則是社會團體、社會輿論以及公民個人監督監察權的行使。監察權作為一項國家權力，若脫離了權力的監督，則會走向權力濫用。而社會監督從民眾的視角審視權力的運行，更多地關注被調查人合法權益是否得到保障，是對監察程序依法依規運行的有益鞭策。

其二，外部制約監督與內部制約監督相結合。外部制約監督主要是指中國共產黨、司法機關以及審計機關對監察權行使的監督;內部制約監督即監察機關強化自我審查、自我監督，科學規范地行使監察權，扎緊制度的籠子，防止“燈下黑”[14]。因此，只有監察程序受到多方位、多角度的監督，才能在一定程度上約束監察權行使的隨意性，并使監察程序在尊重和保障被調查人權利的大框架下運行，以防止監察權濫用與異化。

三、完善被調查人程序性權利保障的構想

（一）允許律師有條件地參與調查程序

如果允許律師介入監察程序，在保障被調查人委托辯護權、降低非法取證可能性的同時，也可能暗藏諸多隱患。但是，權利創設不能因噎廢食，既要實現被調查人的委托辯護權、又不能讓律師的參與對調查活動產生負面影響，因此，應當結合調查所處階段和案件的嚴重程度、對律師介入監察程序設置階段條件;可以將調查程序分為普通職務犯罪案件中被調查人第一次接受訊問到被留置前、被調查人被留置后兩個階段，以及對重大職務犯罪案件設置介入要求。在每個階段中，對證據搜集的難度及證據滅失的風險、被調查人權益受侵害的可能性等進行綜合評價后，決定律師是否應當介入監察程序。

1.被調查人被留置前律師不得介入。首先，在被調查人被留置前，調查措施一般為詢問、訊問、搜查、查封等非長時間限制人身自由權的手段，不會對被調查人的生命權、健康權等基本權利構成威脅。并且，《監察法》第41條第2款規定，訊問、搜查、查封、扣押等工作中全程錄音錄像，對于可能侵犯被調查人合法權益的調查措施進行了合理規制，非法取證的可能性較小。其次，被調查人第一次接受訊問是監察機關查明基礎案件事實、形成調查方案的關鍵時間節點。若此時律師介入監察程序，很可能造成調查思路外泄、關鍵證據遭到破壞或滅失等后果，導致調查活動無法進行。

2.被調查者被留置后律師可以有限介入。對被調查人采取了留置措施，說明案情重大、復雜，或者被調查人有自殺、逃跑、串供或偽造、隱匿、毀滅證據的傾向。而這一階段是監察機關搜集、固定證據的重要階段，也是程序正義與效率價值沖突的階段。由于留置措施具有限制人身自由的性質，為了保障被調查人的合法權益，應當賦予其委托辯護權，允許律師介入留置環節。但為了防止被留置人員經律師暗示而翻供等情況的發生，應當對律師權利進行適當限制，僅允許律師享有一定的會見權、通信權、閱卷權。如律師會見被留置人員應當向監察機關提交書面申請，監察機關批準后方可會見;會見時應當有公安機關派員在場記錄;會見的內容應當以了解程序性事項是否合法為主，如有關人員是否進行回避、在訊問中是否有刑訊逼供行為等;禁止律師誘導被調查人作出虛假供述，不得幫助被調查人偽造、隱匿、銷毀證據，否則律師將承擔相應刑事責任。

3.重大貪污賄賂等職務犯罪案件律師介入受監控。在重大職務犯罪案件中，涉案金額巨大，社會影響廣泛，監察機關調取物證、書證困難，主要依靠被調查人的口供查清案件事實，也最容易發生非法取證等違法行為。相對應地，被調查人可能被判處死刑、無期徒刑，涉及生命權或長期人身自由權的喪失，不能因為案件的特殊性而隨意剝奪被調查人的委托辯護權。因此，權衡被調查人權利保護與調查活動的效率價值，只允許律師享有一定的會見權，在經過監察機關批準后方可會見被調查人。為防止監察權的過度擴張，應當保證律師在調查活動中至少可以會見被調查人一次，保障被調查人最基本權利;并且，律師應當在監察機關監控下會見被調查人，如果發現律師引誘被調查人翻供、串供，監察機關則有權要求律師離開，且不得再申請會見被調查人。

（二）細化權利救濟程序的規定

雖然《監察法》第49條、第60條在立法層面確認了被調查人的權利救濟方式，但在執行層面可操作性不強。監察機關無法落實立法規定，即存在侵犯被調查人救濟權利的風險。因此，應當統一細化復審復核、申訴復查程序的操作規定。

1.細化復審復核、申訴復查程序的具體方式和內容。進行形式審查還是實質審查，審查的方式決定了審查的具體內容。筆者認為，進行實質性審查更為妥當。通常，權力機關在流程性事項中都使用格式化文書，內部審批程序一般是符合形式要求的，對文書進行審查并沒有實際意義，這樣的救濟成了“走過場”。而實質審查從案件基本事實出發，對證據調取的合法性、真實性、關聯性，采取調查措施的必要性，是否達到移交審查起訴的標準等方面進行全面審查，更能達到權利救濟的目的。

2.明確各方參與主體的地位。《監察法》采用“復審”“復核”“復查”等救濟方式，表明救濟程序基本上以監察機關為主體展開調查，而不會形成被調查人與監察機關當庭對質的局面。根據《監察法》現有的規定，被調查人（或其近親屬）是救濟程序的啟動者，受理申請的監察機關及其上一級監察機關是調查程序的審查者。如前所述，為了查清調查程序中監察人員是否存在違法行為，監察機關還應當作實質性審查，詳細詢問被調查人權利受侵害的方式、起止時間、損害結果等內容，將其作為審查結果的重要參考。因此，被調查人不僅是救濟程序的啟動者，也是審查過程的參與者。

3.規定復審復核、申訴復查程序的證明標準。復審復核及申訴復查最終決定的標準是驗證審查結果正確與否的重要依據。如果審查結果認為原決定沒有錯誤，應當依法移交檢察機關審查起訴的，應當與調查程序終結、案件移送檢察機關的標準保持一致，即符合“案件事實已經查清，證據確實、充分”的標準;如果審查結果認為原決定有誤，應當予以糾正的，應與《刑事訴訟法》法定不起訴的標準相同，即被調查人的行為不構成犯罪或依法不應追究刑事責任。

（三）增強復核復審程序的透明度

救濟程序公開的根本目的在于以程序的公開保證復審復核結果的公正，最大限度地防止監察機關暗箱操作，避免專橫、擅斷及監察權的濫用。“陽光是最好的防腐劑”，監察權也不例外，對于復查復核等救濟程序來說更是如此。為了打造“陽光監察”，應當著力推進監察信息公開，做好以下幾點工作：

1.確定監察信息公開的原則、限度與方式。監察信息應當確立主動公開與依申請公開相結合的原則，除涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的案件外，應依法主動公開復審復核決定的內容、事實及法律依據。監察機關或其上一級監察機關作出復核或復審的決定后，應當向被調查人送達復核或復審決定的文書，并載明相應決定的內容、事實、法律依據及送達時間;同時，建立國家監察委員會信息公開平臺，上載相關決定文書，接受執政黨、同級人大及其常委會、上級監察機關、司法機關、社會輿論、公民個人等全方位的監督。

2.公開接收復核、復審申請的文書和時間。監察機關收到被調查人申請復核或復審的請求后，應當向被調查人出具相應的接受申請文書并載明受理的時間。這不僅是救濟程序啟動的憑證，也是復核或復審時限的計算依據，避免監察機關不承認收到復核、復審申請或拖延審查期限。

3.公開參與復核、復審的監察人員。參審的監察人員是復核、復審程序的重要角色，很大程度上決定了復核、復查的最終結果。公開參審人員一方面是為了保障被調查人的知情權，另一方面也是為了接受被調查人及其近親屬、本級以及上級監察機關的監督，督促監察人員審慎行使權力。為了避免監察人員先入為主的定勢思維，在復核、復審時應當篩選剔除參與過本案的監察人員;與本案有近親屬關系、利害關系的參審人員應當主動申請回避，被調查人及其近親屬也有權申請參審人員回避。

（四）充分發揮檢察機關對調查權運行的法律監督職能

檢察機關對調查權的法律監督并非無足輕重，其可以與監察機關內部監督機制共同發揮監督職能，既能保證調查活動中法律適用的準確性，又能防止監察機關內部監督機制發生權力異化、對權力監督不到位等情況的發生，最終達到保障被調查人合法權益的目的。在法律監督的過程中，如果發現調查活動存在違法行為，如應當立案而不立案或不該立案而立案的情形，檢察機關應當向同級監察機關提出糾正意見，或向同級人大及其常委會提出監督建議;如果監察人員的行為構成犯罪、應當追究刑事責任的，如以刑訊逼供等非法方式收集證據以及侮辱、打罵、虐待、體罰或變相體罰被調查人員和涉案人員等侵害生命權、健康權等行為，檢察機關應當向監察機關提出立案調查的檢察建議，由監察機關初步核實后，決定是否立案調查。因此，針對監察調查活動，檢察機關應當充分行使調查監督權，防止監察機關內部監督機構濫用職權，間接保障被調查人的合法權益。

四、結語

監察程序的設立是我國反腐敗斗爭的重大階段性成果，也是對傳統國家權力配置的創新性改革。隨著監察體制改革的不斷深入，監察權力與被調查人權利之間的不平衡將會愈加明顯。重視被調查人權益保護不是為其開脫罪責，也不是否定監察體制改革的成果;相反，在尊重和保障人權的原則框架下，既要保障實體性權利、又要注重程序性權利，這是不可阻擋的趨勢。《監察法》作為新興的部門法，其中被調查人部分程序性權利的不足，意味著深化監察體制深化改革是一項任重道遠的事業，也為其進一步完善創造了可能。

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