跨流域調水工程項目的運行管理

劉 勇

（山東省調水工程運行維護中心濰坊分中心，山東濰坊 261000）

0 引言

地球上水資源時空分布并不均勻，尤其是土地、人口及礦產資源分布匹配性越來越差。導致人類社會水資源越來越缺乏，要解決此問題，就要創建跨流域調水工程。隨著跨流域調水工程規模的持續擴大，工程建設及管理過程中也出現了一系列問題及矛盾，影響發揮的工程效益。為此，通過有效措施，實現滿足工程需求管理機構及方式的創建，解決跨流域調水工程管理及發展中的問題。

1 跨流域調水工程運行管理現狀

我國不同地區和年代修建的跨流域調水工程具有多種管理模式，并且管理水平的差別比較大，而且多級管理。一般原則為跨流域調水工程都是在一個行政區域中，通過此區域水行政主管部門創建機構實現統一管理，調水工程跨2 個或2個以上的行政區，利用上級水行政主管部門創建機構管理，或者委托一個主要受益地區創建機構管理。目前包括3 種組織機構方式。

（1）樞紐工程和輸水工程通過同個管理機構進行管理，如引黃濟青工程使用統一管理及分級負責制度。

（2）樞紐工程和輸水工程利用2 個或多個管理機構實現管理，如引灤工程管理為海河水利委員會及地方分級進行管理。

（3）企業化管理，如南水北調工程主體工程資金通過地方政府及中央政府共同出資，中央政府及地方政府創建董事會，通過董事會創建有效責任公司，將其作為項目法人，創建法人治理機構，實現資產運營及管理。以調水沿線各個地方政府承諾需要的調水量，對資金額度進行核定，各個出資方以公司股份享受所有者權益，并且承擔有限責任，在創建和運行管理過程中的體制滿足“政府宏觀調控、現代企業管理、準市場機制運行、用水戶參與”原則，為全新試驗[1]。

2 跨流域調水工程的運行管理問題

跨流域調水工程是指流域、行政區域的不同，基于高效、公平、合理及可持續發展原則，使市場水資源自然規律及經濟規律得到有效滿足，針對有限水資源進行合理配置措施。分析已經創建或正在創建的跨流域調水工程實際情況，在運行管理過程中主要有以下問題。

2.1 水資源配置關系較為復雜

任何跨流域調水工程運行、決策、實施和管理過程中由于重新配置區域水資源，會對水資源調入、調出、工程沿線等地區的經濟發展造成影響。上下游、調出調入區域、左右岸等都要對自身利益進行維護，根據工程規模、資源配置、輸水線路等訴求，在具體實施和調度管理過程中會因為多政策障礙及阻力的限制，提高行政協調難度，并且具備長期性[2]。

2.2 調度運行管理難度較大

此工程不僅包含水資源分配及使用，還包含防洪排澇、水質保護、航運等內容。尤其是在平原河網地區引水工程中，飲水量要根據天然徑流，具備一定的隨機性。工程沿線地區中的河道縱橫交錯，具有不同的河區排澇和輸水方向。水資源和防洪排澇、航運、水質保護等功能交叉運行，在此過程中會導致出現矛盾，提高工程調度運行管理復雜性。

2.3 水資源管理及供求關系復雜

跨流域調水工程的投資規模具有較大的規模，根據相關管理規定，調來的水成本比水資源調入地區供水價要高。對大部分水資源調入地區來說，跨流域調水工程具有公益性的特點，主要目的就是使供水保證率得到提高。機構設置、管理體制等因素會對其造成影響，部分水資源調入地區由于水價等因素，寧愿使用環境用水和農業用水，也不使用外調水。如引黃濟青工程、引黃入晉工程，都由于供水的水價較高，降低了實際供水量，工程能力的閑置率提高，運營管理過程中出現問題[3]。

3 跨流域調水工程運行管理措施

針對以上問題，制定跨流域調水目標樹（圖1）。在制定運行管理體制過程中，要求政府宏觀調控，并且基于準市場機制進行運行，現代企業進行管理。在運行管理過程中，根據時常機制運行實施誰投資、誰受益的機制，對工程管理過程中的權利及責任進行明確，構成利益共享、產權明晰及風險共擔機制，使企業、資本運行效率及調水工程管理效率得到提高。另外，在調水工程中，用水為單位或個人，其不僅為工程服務對象，還是工程建設投資者。為了方便水的使用和分配，在工程運行過程中，相關省市出資人代表要根據各方出資的比例創建公司，實現輸水工程運行管理。用戶參與能夠使供水交易及管理的成本得到降低，使管理水平得到提高。

圖1 跨流域調水目標樹

3.1 加強水資源統一管理

首先，創建統一組織管理機構，對管理權限進行明確。組織管理機構要滿足水資源統一管理原則，保證信息的公開和決策透明，對各利益代表方參與原則進行保證。圖2 為跨流域調水工程組織管理機構。

第一類和第三類調水指的是通過國務院、國務院水行政主管部門等進行規劃審批，受水區流域管理機構負責取水許可制度實現實施及管理用水。

組織管理機構實現調水原則、政策、調水工程收費方法、用水戶分水模式等政策的制定，定期創建會議，聽取各方面的建議和意見，對政策進行修正[4]。

3.2 各個環節的管理

（1）規劃階段。也就是工程規劃階段的工程建設規模、立項依據、水資源情況、水源區水資源情況等實現審查，對跨流域調水工程建設沒有節制的情況進行規范，實現跨流域調水合理規模的修正。另外，在制定跨流域調水規劃內容后，對水源區流域管理機構和相應省級水行政主管部門進行通告。

（2）取水階段。跨流域調水工程建設要以相應的規定需求，從而編制資源論證報告書及取水許可申請，業主單位在規定時間能夠在具備監督管理權限水行政主管部門對下個年度的取水進行申請，制定取水計劃。

圖2 跨流域調水工程組織管理機構

（3）用水階段管理。在用水過程中要充分展現出公平、公開及公開原則。分水模式通過合同方式確定，水權轉讓過程中要通過具備監督管理權限部門進行批準。如果地區有條件，可以創建供水基金。使調水量和受水區當地水資源管理的統一性得到加強，如實現調水結合當地指定水資源使用，從而使單獨使用調水工程費用及壓力得到降低。

3.3 重視生態環境保護

通過國外跨流域調水經驗分析，調水工程會影響到生態環境，備受國際社會重視。因此，就要對環境質量及生態平衡進行重視。科學評價調水方案的可行性，在管理過程中對工程長遠經濟、目前經濟及環境損失的關系進行權衡，實現多方案對比，使用適當經濟技術和措施，降低調水工程環境外部性。如，將野生動物、魚類等作為保護目標，改良工程；創建全民檢測網絡，禁止沒有通過處理的污水在河道中排放[5]。

3.4 水權框架制度的完善

因為跨流域調水工程具有多目標性、自然壟斷性、綜合效益性等特點，單獨根據政府管制無法滿足工程預期目標。對水權框架制度及成熟水市場進行完善，能夠根據市場力量使行政水價轉移成為市場水價，提高使用水資源的效率，水資源自發朝著高效益部門進行轉變。市場決定轉讓價格，政府角色為管理制度制定和實施的重點，創建水權交易市場，提高調水工程經濟效益。國外發達國家的水權制度研究及制定比較早，如，澳大利亞通過水權分配制度朝著拍賣制度轉變，利用水市場交易得到水權，使具備其他水量用戶利用轉讓得到收益，通過市場主導自由配置水資源。

3.5 創建相應法律規定

將傳統管理體制作為基礎自然的延伸，我國在水利監管方面實施流域管理結合行政區域管理體制。跨流域調水管理不在此管理體制范圍中，所以就要和其相對應的法律文件進行完善和創建，從而使跨流域調水工程建設及運行管理具有法律基礎。可以積極借鑒國外經驗，通過法律層次對跨流域調水管理機構權責及地位進行明確，從而對流域及區域行政部門利益關系進行管理和協調，保證順利開展跨流域調水工程的建設及管理。另外，通過制度及法律層次實現創新研究，對水資源開發、保護和使用全新的領域機制進行完善及創建。如，實施階梯式的水價、征收水資源費。

3.6 創建應急管理體系

因為跨流域調水工程的總干渠線路比較長，沿線所分布的建筑物比較多，具有大量工程運行調度控制節點，突發事件管控難度比一般水利樞紐工程要大。這些，都提高了應急預案的復雜度。

（1）應急組織體系。對于不同類型突發事件來說，要根據統一管理、條塊結合及分級負責的原則創建應急管理組織體系。統一管理指工程總公司統一管理；分級負責指通過發生突發事件中線工程總公司進行負責；條塊結合指工程總公司和總干渠沿線地方政府相互合作，對轄區的部隊、武警相互協調，對突發事件進行共同處置。

（2）應急管理體系。基于實際工程應急管理特點，研究創建實現突發事件信息監測、預警、應急響應、決策指揮的應急管理體系，包括應急信息處理系統、決策智慧系統及處理反饋系統。

（3）應急救援體系。基于突發事件及緊急救援，實現應急救援體系的創建。首先，儲備應急資源。分析可能會發生的突發事件，將典型的應急處理作為基礎，根據規劃發放物資，對應急資源儲備布局進行研究，地方政府應急機構及工程總公司如何側重和配合進行研究。其次，創建應急隊伍。和工程總公司人力資源規劃相互結合，充分使用現有人力資源，創建訓練有素且數量合理的應急管理隊伍。應急隊伍由應急專家、救援及技術救援等三層次人員構成。

4 結束語

在跨流域調水工程管理過程中，要使工程運行公益性及可持續性得到提高，重點實現工程過程中設備、指標的動態監測和統計。利用技術性措施對工程正常運行進行保證，尤其在制定水價方面實現充分調研，充分發揮出調水工程優勢，創建環保性、公益性及生態性的工程，使老百姓能夠喝上放心水。