基于機會成本法的退耕還林生態補償標準
——以遼西北生態脆弱區為例

王昊天, 陳 珂, 王 玲

(1. 沈陽農業大學 經濟管理學院, 遼寧 沈陽 110866;2. 遼寧省林業發展服務中心 防護林建設與治沙中心, 遼寧 沈陽 110036)

森林關系國家生態安全。啟動于世紀之交的退耕還林還草工程,結束了中國延續了幾千年的毀林開荒歷史,逐步修復著受人為嚴重干擾和破壞的脆弱生態系統。退耕還林還草工程實施以來,我國堅持改善生態環境和提高農戶收入同步推進。國家林業局《2016退耕還林工程生態效益監測國家報告》顯示,我國工程區森林覆蓋率平均提高3個多百分點,每年產生的生態效益總價值量為13 824.49億元[1]。國家林業網顯示,1.24億農民通過參與前一輪退耕還林工程直接受益[2]。退耕還林工程在推動綠色發展、重建生態系統、應對氣候變化等方面持續發揮著重要作用。

補貼是農民參與生態服務付費項目(PES)的重要決策因素之一[3]。確定生態補償標準是建立生態補償機制的關鍵環節,國內學者關于退耕還林補償標準的研究也貫穿于實施退耕還林工程的各個階段。在退耕還林工程啟動初期,學者主要關注的是補貼激勵的有效性和參與農戶的獲益性[3-6]。當退耕還林工程進入成果鞏固期后,測算退耕還林生態補償標準成為研究和關注的重點。秦艷紅、康慕誼以退耕還林給農民造成的機會成本損失為依據,測算出陜西吳起縣退耕還林補償標準為900元/畝[7](1畝=1/15公頃)。于金娜、姚順波從生態服務價值出發,基于碳匯效益內部化視角測算出黃土高原區退耕還林的合理補貼標準應為3 985.93元/hm2[8]。韓洪云、喻永紅采用成本流方法、保護拍賣法和選擇實驗法測算出重慶萬州區每年退耕還林生態補償標準分別為8 985.25元/hm2、3 450～4 500元/hm2和10 639.77元/hm2[9]。在新一輪退耕還林工程啟動后,李國平、石涵予引入實物期權理論預測退耕還林工程未來機會成本的走勢,提出:新一輪退耕還林政策下退耕農戶的受損概率隨農作物產量的增加而增加,隨補償標準的增加而減小[10]。王一超等采用 CVM 方法測算出哈巴湖自然保護區和六盤山自然保護區退耕還林農戶的生態補償預期均值,分別是2 584元/hm2、4 820元/hm2[11]。雖然學者們運用不同的估算方法對不同地區的退耕還林生態補償標準的估算結果存在一定差異,但對自上而下“一刀切”的補償政策在“補償有限”“激勵不足”等方面基本形成共識。目前,正處在前一輪退耕還林工程補助政策停發而現有退耕還林成果亟需鞏固的關鍵時期,確定合理可行的補償標準對扼制退耕還林保存面積下降趨勢和完善退耕還林接續政策至關重要。

生態服務價值評估一直是資源環境領域的一個難點問題。目前,主要的評估方法包括費用支出法、市場價值法、機會成本法、影子項目法、條件價值評估法、指標體系法和實物期權法。在實際操作中,不同的估算方法得出的結果的差異往往很大,按照生態服務功能測算出的補償標準只能作為理論上的限值,利用機會成本來確定生態補償的標準具有科學性和普遍適用性[12-13]。李曉光等采用機會成本法確定了海南中部山區森林保護的機會成本為2.37億元[13]。李彩紅、葛顏祥利用水源地機會成本的核算方法對大汶河流域水源地的機會成本進行了測算[14]。代明等基于機會成本的視角構建了生態補償與發展機會成本的數量關系模型,并依此提出了生態功能區的單項與綜合補償標準[15]。胡振通等運用機會成本法估算了阿拉善左旗、四子王旗、陳巴爾虎旗3個旗縣的禁牧補助標準[16]。機會成本法應用于退耕還林生態補償標準的研究主要集中于測算時點機會成本[7]和時點機會成本的均值[9]。

本研究以遼寧省西北部(以下簡稱“遼西北”)生態脆弱地區為例,基于作者對彰武、建昌、北票3個縣(市)401個農戶的調查數據,運用機會成本法分別測算前一輪退耕還林時期內的平均機會成本和補助到期后2018年的時點機會成本,進而計算出退耕還林農戶的凈損失情況,以期為完善生態脆弱區的退耕還林接續政策和鞏固退耕的現有成果提供借鑒。

一、 研究設計與研究方法

1. 理論分析

確定生態保護補償標準始終是生態保護補償研究領域的核心問題和難點問題。本文借鑒Engel等的生態補償基本邏輯模型[3],形成基于機會成本視角的退耕還林生態補償標準核算思路,如圖1所示。

圖1 退耕還林生態補償理論模型

假定農戶擁有一個單位具有代表性的土地,實施退耕還林工程后,農戶面臨著兩種土地利用方式的選擇:一是種植農作物;二是參加退耕還林工程。若農戶選擇利用該土地種植農作物,則可以通過糧食產出獲得經濟收益;若農戶選擇參加退耕還林工程,則農戶在獲得政府補貼和經營退耕林地獲得部分經濟收益的同時,退耕還林工程也產生正的外部性,主要體現為涵養水源、保持水土、防風固沙、固碳釋氧等生態效益。農戶作為理性人,其土地利用決策方式取決于自身利益最大化,因此國家設定的補助標準應該使農戶參與退耕還林工程 “有利可圖”,即國家提供的生態補償應足以彌補因參與退耕還林工程而損失的種植農作物的凈收益。具體體現為圖1中橫軸的上半部分,并以此作為退耕還林生態補償標準的下限。由于退耕還林工程具有正的外部性,具體體現為圖1中橫軸的下半部分,因此將退耕還林工程產生的生態系統服務價值作為退耕還林生態補償標準的上限。只有當生態補償標準介于兩者之間時,生態系統服務的買方和賣方才有可能通過協商達成一致,形成穩定的生態保護補償機制[17]。

2. 研究方法

奧地利學者弗里德克·馮·維塞爾在《自然價值》中首次提出了“機會成本”的概念[18]。之后,美國經濟學家保羅·薩繆爾森等[19]、格里高利·曼昆[20]、約瑟夫·斯蒂格利茨[21]分別在經濟學著作中提出了“機會成本”的概念。“機會成本”就是作出選擇后不得不因此失去的其他利益,而資源供給的有限性和稀缺性是機會成本產生的根本原因。在本文中,農戶參與退耕還林工程是轉變土地利用方式的過程,即參與退耕還林工程則意味著農戶放棄了土地耕種屬性的最大價值。因此,可以將農戶種植農作物作為參與退耕還林工程的機會成本,并通過比較退耕還林農戶種植農作物與參與退耕還林工程凈收益之差來分析農戶是否因參與退耕還林工程而增加收益或遭受損失。

(1) 農戶種植農作物的凈收益πP C。農作物的收成受自然環境、氣候等因素的影響,選擇種植某種農作物又受市場需求的影響,農作物的單位產量、收購價格、化肥農藥等生產資料價格也會發生波動。因此,種植農作物的凈收益πP C可以用公式(1)表示:

πP C=p·Q+RG C-CP C。

(1)

式中:p是單位農作物的市場價格;Q是單位土地的農作物產量;RG C為政府提供的農業補貼;CP C為種植農作物成本。在以家庭為單位的小農經濟中,農戶的農業生產較少將家庭人力成本等自給性資源考慮在內,CP C主要包括種子、農藥、化肥等外源性物質資料投入和雇工(機械)成本。

(2) 農戶參與退耕還林工程的凈收益πP F。農戶參與退耕還林工程獲得的收益主要包括:①退耕還林期間獲得的收益RP F,包括成熟期后生態經濟兼用林(棗樹、山杏、大扁杏、核桃)獲得的收益,退耕還林前期間作矮科小雜糧獲得的收益和退耕林林下經濟獲得的收益。②采伐獲得的收益RC F,根據《退耕還林條例》第五十條規定:“資金和糧食補助期滿后,在不破壞整體生態功能的前提下,經有關主管部門批準,退耕還林者可以依法對其所有的林木進行采伐。”[22]

農戶參與退耕還林工程投入的成本CP F主要包括退耕還林初期的造林成本和退耕還林鞏固期的管護成本。農戶作為退耕還林工程的管護主體,在退耕還林過程中付出了補植補造、施肥打藥、出工雇工等管護成本。因此,農戶參與退耕還林工程的凈收益πP F可以用公式(2)表示:

πP F=RP F+RC F-CP F。

(2)

式中:RP F是退耕還林期間獲得的收益;RC F是補助期滿后通過采伐獲得的收益;CP F是退耕還林期間投入的成本。

(3) 農戶參加退耕還林工程的凈損失πN L。農戶種植農作物與參加退耕還林工程的凈收益之差可以用公式(3)表示:

πN L=πP C-πP F。

(3)

當πN L>0時,說明農戶因為參加退耕還林工程而利益受損,需要國家提供生態補償彌補農戶的凈損失,以此保證農戶參加退耕還林工程在經濟上“不吃虧”,凈損失πN L為退耕還林補助標準的下限;當πN L=0時,說明農戶參加退耕還林工程處在既沒有增加收益也沒有遭受損失的盈虧平衡狀態;當πN L<0時,說明農戶因為參加退耕還林工程而獲益,農戶通過發展后續產業逐步擺脫對退耕還林補助的依賴性,此時可以考慮減少或停止退耕還林補助。

3. 研究區域概況

遼西北生態脆弱區位于遼寧省西北部,是中國一級生態敏感帶的重要組成部分,是阻止科爾沁沙地向東南侵入遼河平原最前沿的生態屏障,在減少風沙對遼寧中部城市群侵害方面發揮著重要作用。遼西北生態脆弱區經濟基礎薄弱,貧困人口集中,內生動力不足,產業結構調整緩慢,生態脆弱區、生態敏感區、重點扶貧區、少數民族聚集區在此交織,是遼寧省經濟最落后、生態建設需求最迫切、脫貧任務最艱巨的地區。據遼寧省退耕還林工作管理部門數據,2001年,遼西北生態脆弱區的彰武、北票、凌源、建昌作為國家退耕還林工程試點縣(市),在全省率先啟動退耕還林工程,累計完成第一輪退耕還林任務72.71萬畝,占全省總任務的19.7%(數據來源于彰武、北票、凌源、建昌林業局退耕辦報表),退耕還林工程在防風固沙、涵養水源、保持水土和農戶增收等方面發揮著重要作用。

4. 數據來源

文中數據來源于本課題組 2018年12月至2019年3月在遼西北生態脆弱區彰武縣、北票市、建昌縣3個縣(市)6個鄉(鎮)18個村的實地調研。調研分為兩個階段:2018年12月,組織開展預調研,并對問卷進行調整;2019年3月,組織開展正式調研,采用分層抽樣的方法,在每個縣(市)隨機抽取2個鄉(鎮),每個鄉(鎮)隨機抽取3個村,各村隨機入戶進行問卷調查,且每個村保證問卷數量20～30 份。依據以上方法,共抽取420戶參加前一輪退耕還林工程的農戶,經整理后獲得401 份有效問卷,問卷有效率為95.5%。遼西北生態脆弱區樣本特征如表1所示。

表1 遼西北生態脆弱區三縣(市)樣本特征

續表1

特 征彰武北票建昌樣本總體戶均人口數/人3.233.593.793.56戶均勞動力數/人2.122.312.322.26人均年收入/[元·(人·年)-1]12690.5013640.8012637.5012989.60戶均耕地面積/畝31.887.665.3913.12戶均退耕還林面積/畝9.084.553.445.39

數據來源: 調研數據。

二、 結果與分析

1. 前一輪退耕還林時期內平均機會成本測算

根據《遼寧省統計年鑒》,2017年遼西北生態脆弱區玉米播種面積和產量分別占全省比重的39.9%和42.8%。在退耕還林工程實施前,調研區域96.5%以上的退耕地塊均用于玉米種植,且無復種與間作。因此,以種植玉米的平均凈收益作為農戶參加前一輪退耕還林工程的機會成本。彰武、北票、建昌作為遼寧省退耕還林試點地區,在2001年率先啟動退耕還林工程,以補助年限16年計算,2001—2016年為前一輪退耕還林工程的補助周期。利用《全國農產品成本收益資料匯編(2002—2017)》和調研區域農業主管部門提供的數據,根據式(1),可計算出2001—2016年遼西北生態脆弱區農戶種植玉米的年均凈收益為141.35元/畝。

根據調研數據,調研區域退耕還林采伐率不足3%,通過采伐獲得的收益可以忽略不計。參考李國平等研究成果,均攤到每年的造林成本為50元/畝[10]。整理調研數據得,經營退耕林地的年均收入為91.68元/畝,經營退耕林地的年均投入成本為15.35元/畝。根據式(2),計算出2001—2016年遼西北生態脆弱區樣本農戶參與退耕還林工程年均凈收益為26.33元/畝。根據式(3),計算出2001—2016年遼西北生態脆弱區樣本農戶參加退耕還林工程的年均凈損失為115.02元/畝。

前一輪退耕還林工程的補助周期包括啟動階段8年和成果鞏固階段8年共計16年。北方地區在啟動階段每年每畝的補助標準為糧食100 kg、生活補助20元、種苗造林補助50元,采用徐晉濤等的折算方法,確定北方地區在啟動階段的年均補助標準為180元/畝[6]。《國務院關于完善退耕還林政策的通知》規定:“黃河流域及北方地區每畝退耕地每年補助現金70元。原每畝退耕地每年20元生活補助費,繼續直接補助給退耕農戶,并與管護任務掛鉤。”[22]因此,2001—2016年遼西北生態脆弱區退耕還林農戶的年均補助標準為135元/畝。

比較可知,參加前一輪退耕還林工程的遼西北生態脆弱區樣本農戶年均獲得國家退耕還林工程補助顯著高于年均凈損失,說明對于土地貧瘠、收入單一的遼西北生態脆弱區農戶而言,參與前一輪退耕還林工程是“有利可圖”的。

2. 補助到期后2018年時點的機會成本測算

2018年,遼西北生態脆弱區農戶參加前一輪退耕還林工程的補助已全部到期,分別測算2018年時間節點種植玉米的凈收益和參與退耕還林工程的凈收益,可驗證退耕還林工程是否已經形成“造血”功能。

通過問卷調查整理形成表2,根據式(1),測算出遼西北生態脆弱區樣本農戶2018年時間節點種植玉米的平均凈收益為84.60元/畝,時點機會成本受偶發性因素影響較大。《遼寧省2018年氣象災害公報》顯示,2018年遼寧省大部分地區出現了2001年以來干旱程度最嚴重、影響范圍最大、持續時間最長的夏旱。極端天氣對區域玉米產量造成一定程度的影響。若按照2013—2017年5年的遼寧省玉米平均產量463.15 kg/畝計算,調整后的2018年遼西北生態脆弱區農戶種植玉米平均凈收益為185.26元/畝。

表2 2018年遼西北生態脆弱區樣本農戶種植玉米的成本、收益情況

數據來源: 調研數據。

如表3所示,2018年遼西北生態脆弱區樣本農戶經營退耕林地的平均收入為168.45元/畝。其中,平均收入最高的北票市為255.39元/畝,其次是建昌縣的149.88元/畝。這是因為北票市、建昌縣退耕還林樹種以山杏、棗樹、核桃等生態經濟兼用林為主,日常投入管護成本較高,但也可以有效依托朝陽杏仁油、北票金絲王棗、建昌薄皮核桃等國家地理標志保護產品,獲得高額經濟收益。彰武縣樣本農戶經營退耕林的平均收入僅為90.96元/畝。這是因為彰武縣退耕還林樹種以純生態林的楊樹為主,日常管護成本較低,只能通過采伐獲得收入,在采伐得不到審批的條件下退耕還林農戶經營退耕林地獲得收益很少。扣除平均成本后,遼西北生態脆弱區樣本農戶經營退耕林平均凈收益為134.95元/畝,北票市、建昌縣和彰武縣樣本農戶經營退耕林地的平均凈收益分別為199.73元/畝、114.93元/畝、86.15元/畝。

表3 2018年遼西北生態脆弱區樣本農戶經營退耕林地成本、收益情況 元/畝

數據來源: 調研數據。

根據式(3),2018年時間節點遼西北生態脆弱區樣本農戶參加退耕還林工程的凈損失為50.31元/畝。從機會成本的角度看,退耕還林補助停發會造成退耕還林農戶利益受到損失,說明遼西北生態脆弱區樣本農戶目前對退耕還林補助的依賴性較強。從具體區域分析:彰武縣參加退耕還林工程樣本農戶的凈損失達到99.11元/畝,這是由于彰武縣作為“全國糧食生產先進縣”,耕地地勢平坦、集中連片,種植業機械化程度較高,玉米產量高,并可能存在宜耕地被退的“錯配”現象;北票市、建昌縣參加退耕還林工程樣本農戶收益為正或凈損失相對較小,這是由于北票市和建昌縣地處“七山一水二分田”的遼西丘陵地帶,耕地多為坡耕地,地力條件差,細碎化嚴重,玉米產量較低,參加退耕還林工程比種植玉米更具有比較優勢。

三、 結論與討論

基于機會成本的視角,在2001—2016年的前一輪退耕還林周期內,遼西北生態脆弱區樣本農戶參與退耕還林工程的年均凈損失為115.02元/畝,對比國家提供的年均補助標準135元/畝,說明退耕還林工程在提高生態脆弱區農戶收入方面具有一定拉動作用。補助停發后,調整后的2018年時間節點農戶參與退耕還林工程的機會成本為185.26元/畝,對比退耕還林農戶經營退耕林地的平均凈收益134.95元/畝,則樣本農戶參加退耕還林工程的凈損失為50.31元/畝。說明基于機會成本的考慮,延長遼西北生態脆弱區的退耕還林補助周期是必要的,并且只有退耕還林補助標準達到50元/畝以上才能保證農戶利益不受損失。退耕還林補助是農戶穩定的收入來源,停發補助造成的農戶收入下降效應在生計策略比較單一的貧困農戶被進一步放大,可能引發農戶迫于生計考慮棄林不管、毀林復耕等一系列連鎖反應,最終導致水土流失、土地荒漠化、風沙肆虐等生態環境問題及農戶返貧等社會問題。

遼西北地區作為生態區位重要、生態環境脆弱的深度貧困地區,應盡快出臺退耕還林鞏固接續政策,延長前一輪退耕還林工程的補助周期,適當提高補助標準,同步建立動態可調的補助機制,保證國家生態需要和退耕農戶的利益不受損失。要強化退耕還林工程的“造血”功能,加大技術指導和培訓力度,積極推廣先進的森林撫育管護、低效林改造、病蟲害防治和林下種植養殖技術,形成生態效益為主、兼顧經濟效益的林業發展模式。要拓寬補償的方式和類別,在現金補償的基礎上,根據需要逐步引入“崗位補償”“技術補償”等方式,引導農戶深層次參與退耕還林工程建設與維護。

本研究對于以往研究成果進行重新審視并進行補充和完善,基于機會成本的視角對遼西北生態脆弱區農戶參與退耕還林工程的成本收益情況進行測算和分析,以期對退耕還林農戶的補助依賴性和退耕還林工程的可持續性作進一步驗證,為生態脆弱區制定退耕還林補償標準提供借鑒。在測算機會成本的研究中,將風險因素作為影響生態補償標準的重要因素之一,對測算結果作了一定程度的修正,但由于機會成本核算在計算口徑、影響因素等方面的復雜性,在精確量化上還有待于進一步補充和完善。