垃圾分類立法對城市生活垃圾回收物流的影響

文/儲 勝 張艷馥

一、引言

隨著經濟的發展和居民生活水平質量的提高，城市生活垃圾總量不斷的增加，對周圍環境及經濟的進一步發展產生了消極的影響。為了解決這一問題，中國各個城市開始從法律層面入手，針對城市生活垃圾分類進行立法。通過立法對居民投放垃圾行為進行強制性規范和約束,從而推進強制性垃圾分類。相較于垃圾分類立法前，立法后的城市生活垃圾回收物流系統會受到這一舉措一定的影響。對垃圾分類立法對城市生活垃圾回收物流的影響進行研究，既能夠加深垃圾回收物流系統對該舉措的理解，又能夠為之后的相應規劃改變指明方向，有利于城市生活垃圾回收工作的進行。

自1995年出現城市生活垃圾分類以來，不乏學者針對城市生活垃圾的回收進行研究。已有的相關研究主要集中于兩個方面：一方面是研究中國的垃圾分類應該如何進行。部分學者在不同時期，立足于不同城市的情況，研究其當時的現狀，并有針對性地提出了一定的意見。部分學者在垃圾分類立法之前就認為城市生活垃圾分類應該從源頭進行，并提出了相應的經濟激勵及懲罰措施。還有學者就如何推進垃圾分類這一措施，從法律保障、政策執行、參與主體行為等方面進行了研究；另一方面是對垃圾回收網絡設計及實現的研究。這部分學者前期研究僅停留在簡單的整數規劃模型，后期主要是參照國外（如巴西、德國、美國等）的先進做法來設計中國的城市生活垃圾回收網絡。隨著中國針對城市生活垃圾分類立法工作的進行，垃圾的源頭分類得以實現，中國特色的城市生活垃圾回收情況愈發分明，之前學者的研究難以適應現狀，所以研究垃圾分類立法對城市生活垃圾回收物流的影響具有一定的學術意義。

綜上所述，垃圾分類立法對城市生活垃圾回收物流的影響的研究具有現實和理論意義。而該研究應該在理解中國不同城市相關立法進程和內容的基礎上，分析垃圾回收物流系統受到的影響。本文接下來將以此思路開展論述。

二、城市生活垃圾分類立法情況簡述

城市垃圾分類最早始于 1995 年的上海市。2000 年，建設部在北京、南京、杭州、廈門等城市進行垃圾分類試點，將垃圾分類收集分為廢紙、塑料、金屬以及有毒有害廢電池等。但效果不甚理想。2017年3月，中國國家住建部和國家發改委下發了《生活垃圾分類制度實施方案》，按照其中規劃顯示：截至2020年底，中國將會在46個城市先實施生活垃圾的強制分類。

在此之后，多個城市相繼開展垃圾強制分類工作：上海市在十五屆人大二次會議上表決通過了《上海市生活垃圾管理條例》，此條例于2019年7月1日起開始施行；海南省于2019年5月提出在垃圾分類前的“押金制”，通過給生產者立法推動垃圾分類；《福州市生活垃圾分類管理辦法》自2019年5月1日起施行。中國垃圾分類進入了“強制時代”。

通過對《上海市生活垃圾管理條例》、《北京市生活垃圾管理條例(2019修正)》、《廣州市生活垃圾分類管理條例》等不同城市法規或辦法的研究，整理出可能對城市生活垃圾回收物流系統產生影響的條款，總結歸納后如下所示。

1.強調垃圾源頭減量與分類。

減量部分規定的基礎原則是通過“誰產生誰負責”的方法，將交納的垃圾處理費用與垃圾產生量相掛鉤，通過經濟手段來促使垃圾源頭產生者減少垃圾的產生量。各個城市相關規定中，城市生活垃圾的源頭不僅僅包括城市居民，還包括商品銷售的商家和參與正向物流的物流企業。例如《北京市生活垃圾管理條例(2019修正)》中的第三章第二十四條就規定了：“生產者、銷售者應當嚴格執行國家和本市對限制產品過度包裝的標準和要求，減少包裝材料的過度使用和包裝性廢物的產生；對列入國家強制回收目錄的產品和包裝物按照規定予以標注，并進行回收。經營快遞業務的企業在本市開展經營活動，應當使用電子運單和可降解、可重復利用的環保包裝材料，減少包裝材料的過度使用和包裝性廢物的產生。電子商務經營者在本市銷售商品需要使用快遞服務的，應當選擇使用環保包裝材料的經營快遞業務的企業。本市鼓勵經營快遞業務的企業采取措施回收快件包裝材料。”而《上海市生活垃圾管理條例》第三章也有相關的規定。分類部分雖然不同城市劃分的類別不完全相同，但推進源頭分類的措施更加有力。例如《廣州市生活垃圾分類管理條例》中的第六章就明確規定了給于不履行垃圾分類部門和個人通報批評、處分及罰款的處罰措施。其他城市垃圾分類規定中也有相應條款。

圖1 傳統城市生活垃圾回收物流系統圖

2.強調垃圾源頭分類后，收集、運輸、處置都需要分類進行。

這是此次垃圾分類立法的一大特色，因為此次立法前的垃圾回收系統源頭存在著一定比例的垃圾分類行為，但在源頭分類后的垃圾卻仍然被混合運輸、處置，導致源頭分類行為無效且打擊其積極性。分類收集主要是指對應不同的垃圾種類設置相應的收集設施，部分城市對收集運輸的時間也做了相應的規定。如《上海市生活垃圾管理條例》第五章第二十九條中規定“收集、運輸單位應當按照下列規定，對生活垃圾進行分類收集、運輸：（一）對可回收物、有害垃圾實行定期或者預約收集、運輸；（二）對濕垃圾實行每日定時收集、運輸；（三）對干垃圾實行定期收集、運輸。”分類運輸主要強調不可以將已經分類完成的垃圾再次進行混合運輸，《上海市生活垃圾管理條例》第五章第三十條、《北京市生活垃圾管理條例(2019修正)》第四章第四十四條、《廣州市生活垃圾分類管理條例》第三章第二十一條等都有相關規定。分類處置為了減少填埋、焚燒垃圾的量，提高垃圾資源的回收利用，提出對不同類型的垃圾采用不同的處置方式。

3.在以往政府為主導的基礎上，提倡社會企業、教育行業、新聞媒體等社會主體參與垃圾分類工作的推進。

以2014年頒布的《上海市促進生活垃圾分類減量辦法》為對比，在此次立法前的垃圾分類回收工作僅由相關政府部門主導。而此次垃圾分類中將社會企業和教育行業納入到垃圾分類工作的推進中。例如《上海市生活垃圾管理條例》第七章中就有規定：“教育部門應當將生活垃圾分類知識納入本市幼兒園、中小學校、高等院校教育內容，組織開展生活垃圾分類教育和實踐等活動。新聞媒體應當持續開展生活垃圾管理法規和生活垃圾分類知識的公益宣傳，對違反生活垃圾管理的行為進行輿論監督。”

4.將垃圾減量結果、環境影響納入垃圾回收工作的評價體系。

《廣州市生活垃圾分類管理條例》第五章第五十三條規定：“市城市管理行政主管部門應當建立生活垃圾分類收集、運輸和處置服務單位的信用檔案，將服務單位的違規行為和處理結果等信息納入信用檔案和環境衛生服務單位信用評價體系，對服務單位的服務質量和信用等級進行年度評價，并公布評價結果。” 《北京市生活垃圾管理條例(2019修正)》第五章第五十五條規定，“城市管理部門應當會同生態環境等有關部門對廚余垃圾就地處理設施建設、運行和環境保護等情況進行監督管理。”其他城市的相關法律也由相應規定，表明垃圾回收工作的評估將會引入垃圾分類和減量工作的成果以及對周圍環境的影響作為依據。

三、城市生活垃圾回收物流系統所受影響

傳統的城市生活垃圾回收物流系統是由居民等垃圾產生點開始，到最近的垃圾收集裝置（垃圾桶），再由垃圾車統一運輸到較大的收集點，經過分揀中心進行垃圾分類后，不同類別的垃圾分別采取再利用、堆肥、填埋、焚燒等方式處理。具體的系統設施及功能如圖1所示。垃圾分類立法后，該系統會受到新規定的影響，下面將結合第二節的內容對城市生活垃圾回收物流系統所受影響的具體情況分點探討。

1.回收物流參與者變動

傳統的城市生活垃圾回收物流被劃分到逆向物流的范疇，僅因為其流體（垃圾）的流向與正向商品銷售的流向相反，實則兩個系統的參與者相互獨立。出現這一現象的原因主要是：正向物流的參與者（產品商家、商品配送物流企業等）沒有被要求承擔產生垃圾的責任，導致垃圾的產生者不關注產生垃圾的后續回收工作。垃圾回收物流的參與主體僅是環衛等政府相關部門和一小部分與政府有合作的回收企業。

此次垃圾分類立法的內容之一就是要求垃圾源頭的分類與減量（具體內容參見第二節），“誰產生誰負責”的原則使得城市生活垃圾回收物流系統的參與主體將發生變動。居民、末端企業等既是商品的消費者又是垃圾的產生者，作為正向物流和逆向物流的連接點，參與者的身份不會改變，但由于要求的不同，對待回收物流的態度也會發生改變。商家——正向物流的起始點也受到了要求：產品的銷售商家需要對其商品使用后產生的垃圾負責，對部分包裝材料標明回收，努力減少垃圾回收量。同理，正向物流的主體也將和商家一樣受到此次垃圾分類管理立法的要求。這些要求和前文有所提及的“押金制”都表明商品的銷售者和運輸者將逐步參與到城市生活垃圾的回收物流系統中來。回收物流的參與主體將由環衛等政府部門單一主體轉變向商家、物流企業、政府的多方主體。相對應的垃圾回收物流的博弈也將發生相應變化。

除了參與主體發生變動，新的立法要求教育部門、新聞媒體等作為輔助者參與到垃圾回收物流的系統中來。

2.系統設施及功能變動

如前文所述，此次立法的特色之一，是在源頭分類后進行分類收集、運輸、處置，這就意味著垃圾回收物流系統的部分設施和功能將發生對應的改變。首先，不同城市將垃圾分成了不同的類別，所以在第一步收集裝置（垃圾桶）的設置上不再是以往的一個混合收集或者簡單分為可回收與不可回收的兩個，而是應該根據所處城市要求的不同來設置對應的收集裝置；其次，不允許將已經分好類的垃圾混合運輸是對以往垃圾運輸方式的徹底推翻。無論是采用新技術實行車內分隔還是用不同車輛對不同類別垃圾分別運輸，都與以往的運輸方式完全不同，需要重新規劃研究。而分類收集、處置也使回收物流系統從統一流向到分流轉變；最后，原屬于分揀中心的功能——垃圾分類轉移到了垃圾產生點。但并不代表著分類中心的作用消失，該設施不應該取消，因為垃圾的源頭分類相較于分揀中心還是屬于粗略分類，只不過一些類別的垃圾不再需要經過分揀中心。

3.不同環節成本及收益的變動

隨著物流設施和功能的改變，不同環節的成本和收益也將隨之變動。首先，垃圾分類的目的之一就是提高可再生、可回收資源的利用率，故此認為可回收垃圾整體的收益會有所提高。其次，垃圾分類的部分功能由分揀中心轉移到了垃圾產生源頭，這部分的分類成本也將由分揀環節向源頭轉移；而運輸環節受到了更高的要求，在新舉措未完善前成本將會提高，可以將這部分提高的成本視為新的經濟運輸方式的研發成本。而從長遠的角度看，運輸環節由政府包辦到允許社會企業參與，雖然前期投入較高，但在市場的調節下長期成本終會降低。最后從整個垃圾回收物流系統看，城市生活垃圾回收物流很有可能從單鏈多枝的物流系統向多條鏈的物流系統轉變，整體的物流回收成本收益變動需要綜合考慮不同類別垃圾回收鏈的情況才能得出結果。

4.系統評價依據的變動

傳統垃圾回收物流的設計，無論是設施選址還是車輛路徑規劃問題，都是在滿足基本的環境要求基礎上，以成本最小化為最終的設計目標。垃圾分類管理相關法規明確指出，垃圾分類管理所取得的垃圾減量、資源回收率的提高、對環境優化的影響等都應該納入相關工作的評價體系。而在此背景下建立的垃圾回收物流系統也應該順應這個趨勢，不能單純地將成本最小化作為系統評價的依據，應該將環境和資源等因素的相關指標納入新物流系統的評價體系。

新垃圾回收物流不同環節間需要承擔自身環節的責任，有權力拒絕上一環節所交付的不合規范的垃圾。所以在對新系統進行評價時既要考慮不同環節間的博弈行為，又要以供應鏈的思想進行整體最優的評價。

四、結論

在垃圾分類管理立法之后，中國城市生活垃圾進入強制分類時代，而垃圾回收物流系統也受到了相應的影響。本文通過整理不同城市相關立法內容，總結出了可能對垃圾回收物流產生影響的條款，并在此基礎上得到了以下結論：一、商家及正向物流企業成為新增的垃圾回收物流系統的參與主體；二、垃圾收集裝置種類增加，運輸環節要求提高，分揀中心部分功能轉移到源頭；三、垃圾回收物流系統的可回收垃圾處理成本降低，運輸成本初期增高；四、垃圾回收物流系統的評價不應再單純依據成本，而應該綜合環境影響、資源回收等多方面進行評價。