關于企業投資項目核準中的政策文件綜述及前置要件分析

毛君豪

摘 要：在梳理企業投資項目核準制“生命歷程”的基礎上，文章較為詳細地理清項目核準的政策文件脈絡，從而對核準依據的現行文件體系進行綜述，并結合政策文件綜述，分析了項目核準的程序與要件，供相關人士參考。

關鍵詞：項目核準;政策綜述;要件分析

2004年7月，《國務院關于投資體制改革的決定》下發，該文件指出，為落實企業投資自主權，針對企業投資項目，政府僅對重大項目和限制類項目從維護社會公共利益角度進行核準，其他項目均改為備案制。隨后，國務院、國家發改委等相關部門通過下發一系列法規、部門規章、指導性文件等，不斷對項目核準制、備案制進行完善，使其能真正服務于中國特色社會主義市場經濟體制發展。

本文總結了企業投資項目核準依據的現行文件體系、核準程序和要件，供相關人士參考。

一、企業投資項目核準現行依據的文件體系綜述

深刻理解核準制，需從核準制的“生命歷程”開始。

《國務院關于投資體制改革的決定》（國發〔2004〕20號）（以下簡稱《決定》）是指導我國今后一定時期內投資體制改革的綱領性文件，也是企業投資項目核準制的肇始。

而后，在2004年至2017年的十多年間，通過不斷研究、探索、總結，國務院、國家發改委等相關部門也陸續出臺了一系列的文件，對企業投資項目核準制的規范實施，起到了重要的指導作用。簡單概述如下：

2004年7月，在《國務院關于投資體制改革的決定》下發后，《政府核準的投資項目目錄（2004年本）》發布，明確了政府核準的投資項目范圍;

2004年9月，作為企業投資項目試行核準后的一段時期內的的過渡性依據文件，《企業投資項目核準暫行辦法》（國家發展和改革委員會第19號令）發布;

2004年10月，作為對外投資項目、外商投資項目試行核準后的一段時期內的過渡性依據文件，《對外投資項目核準暫行辦法》（國家發展和改革委員會令第21號）、《外商投資項目核準暫行辦法》（國家發展和改革委員會令第22號）發布;

2007年5月，經過近三年探索、總結，作為企業投資項目核準的項目申請報告編制的核心文件，《國家發展改革委關于發布項目申請報告文本通知》（發改投資[2007]1169號）發布;

2007年11月，《國務院辦公廳關于加強和規范新開工項目管理的通知》（國辦發[2007]64號）下發，文件明確規定了核準制項目的行政管理程序;

2008年6月，以國家發展和改革委員會公告2008年37號的形式，《關于企業投資項目咨詢評估報告的若干要求》、《企業投資項目咨詢評估報告編寫大綱》發布，完善項目申請報告評估這一環節，有效規范了核準制的效力;

2013年12月，第一次更新政府核準的投資項目范圍的《政府核準的投資項目目錄（2013年本）》發布;

2014年5月，《政府核準投資項目管理辦法》（國家發展和改革委員會令第11號）發布，明確了項目申請報告的內容及編制、核準程序、核準內容及效力、監督管理和法律責任等內容;

2014年6月，《外商投資項目核準和備案管理辦法》（國家發展改革委第12號令）開始實施;

2016年12月，第二次更新政府核準的投資項目范圍的《政府核準的投資項目目錄（2016年本）》（國發〔2016〕72號）發布;

2017年2月，作為核準制的首部行政法規，《企業投資項目核準和備案管理條例》（國令第673號）開始實施，標志著核準制法律效力進一步增強;

2017年4月，在《企業投資項目核準和備案管理條例》的基礎上，《企業投資項目核準和備案管理辦法》（國家發改委第2號令）開始實施，《政府核準投資項目管理辦法》同時廢止;

2017年4月，《國家發展改革委關于發布項目申請報告文本通知》（發改投資[2017]684號）發布，《國務院辦公廳關于加強和規范新開工項目管理的通知》（國辦發[2007]64號）同時廢止。

綜上，針對企業投資項目核準，通過相關文件梳理，結合文件間的邏輯關系及相關文件規定，初步歸納了核準制依據文件體系的主要構成，概述如下：

企業投資項目核準依據文件體系是以《國務院關于投資體制改革的決定》（國發〔2004〕20號）為肇始，以國令第673號文下發的《企業投資項目核準和備案管理條例》（2017年2月1日起實施）、國家發改委發布的《企業投資項目核準和備案管理辦法》（國家發改委第2號令）為核心，以《政府核準的投資項目目錄（2016年本）》（國發〔2016〕72號）、《國家發展改革委關于發布項目申請報告文本通知》（發改投資[2017]684號）等文件為支撐，以《全國投資項目在線審批監管平臺暫行管理辦法》、《政府信息公開條例》、《國家發展改革委關于印發<不單獨進行節能審查的行業目錄>的通知》（發改環資規〔2017〕1975號）、《招標投標法實施條例》、《工程建設項目申報材料增加招標內容和核準招標事項暫行規定》（國家計委第9號令）、《國家發展改革委辦公廳關于印發重大固定資產投資項目社會穩定風險分析篇章和評估報告編制大綱（試行）的通知》（發改辦投資〔2013〕428號）以及各省（市）配套細化文件等其他相關文件為延伸，并結合《中華人民共和國環境影響評價法》、《中華人民共和國節約能源法》等相關規定為輔助而形成的一整套政策文件體系。

二、企業投資項目核準程序和要件分析

項目核準制是政府改變投資管理職能、深化“放管服”體制改革、發揮市場在社會主義經濟體制中資源配置作用、落實企業自主投資權利、激活市場經濟活力的重要舉措;作為政府對企業投資監管的行政許可制度改革，其程序的簡化，對簡政放權、減輕企業負擔、優化營商環境起到一定的積極作用。

《國務院關于投資體制改革的決定》指出：“企業投資建設實行核準制的項目，僅需向政府提交項目申請報告，不再經過批準項目建議書、可行性研究報告和開工報告的程序”，也就是說，項目核準只剩下“項目申請報告”一個環節;同時《企業投資項目核準和備案管理辦法》對項目核準的基本程序作出了明確規定，包括核準機關權屬及時限、是否需要評估及費用承擔對象、核準意見出具時限以及其他特殊情況等。總體來說，相比于項目審批制，項目核準程序變得相對簡單、明確。

但是，《企業投資項目核準和備案管理辦法》也規定了：“依法履行項目核準或備案及其他相關手續，并依法辦理城鄉規劃、土地（海域）使用、環境保護、能源資源利用、安全生產等相關手續，如實提供相關材料，報告相關信息。”也就是，相對于當前項目審批制中相關手續后置的情況，項目核準制需要辦理必要的前置性支撐手續，不局限于《企業投資項目核準和備案管理辦法》中重點提到的項目申請報告附具的用地預審和選址意見書等，也包括，需要根據項目實際情況，結合當地政府及審批機構的具體要求，進一步落實完善的其他手續，如項目建議書、環評等。

綜上，項目核準制在程序上進行了簡化，只剩下“項目申請報告”一個環節，但是，在企業項目核準時，務必結合項目及當地具體要求，提前考慮到項目前置性必要支撐文件手續的辦理，以及企業投資項目核準附具文件的辦理。