美總統(tǒng)與州長爭權兩百余年

金點強

此次抗擊新冠疫情期間，美國總統(tǒng)特朗普與各州州長就抗疫管控措施、防疫物資采購、復工時間安排等多項事宜展開激烈爭論，紐約州州長科莫5日再次公開發(fā)聲，痛斥特朗普和聯(lián)邦政府抗疫期間管理不善，并且持有嚴重的黨派偏見。事實上，美國獨特的政治架構，讓總統(tǒng)與州長的爭權奪利從美國建國延續(xù)至今。

建國之初：各州嚴防“總統(tǒng)變國王”

特朗普4月在與紐約州州長科莫的爭吵中不慎說漏了嘴——“我宣布自己是國王”。他的口不擇言遭到美國輿論的口誅筆伐，因為這已觸碰到美國對于“總統(tǒng)變國王”的那道警戒紅線。

美國建國之初，當時全球像美國一樣沒有選擇君主制的國家“如白烏鴉一樣稀少”。在君主國林立的世界，美國人時刻擔心政權被顛覆，頭上多出一位國王或皇帝。首任總統(tǒng)華盛頓在告別演說中警告稱，“野心勃勃、毫無原則的狡詐之徒可能顛覆人民的政權，篡奪政府的統(tǒng)治權”。威廉·哈里森總統(tǒng)的就職演說則大談“深深理解那些擔心聯(lián)邦政府權力過分集中的人們，因為大家深知權力本身有自我擴張的傾向，在單獨一個人行使時更是如此”。

正是出于對“總統(tǒng)變國王”的擔心，當時整個社會都在緊盯總統(tǒng)手里的權力。美國1787年憲法對聯(lián)邦政府的權力進行了嚴格限制，憲法第十修正案直接標明“憲法未授予聯(lián)邦的權力，憲法未禁止給予各州的權力，保留給各州，或保留給人民”。因此美國南北各州州長在遇到自己的權力受到總統(tǒng)及聯(lián)邦政府侵逼時，首先想到的是積極的抵制，因為各州并不相信聯(lián)邦政府能夠公正處理州與聯(lián)邦政府之間的紛爭，要獲得公平，還得靠自己來堅決捍衛(wèi)。

在這樣的社會氛圍下，州長公然挑戰(zhàn)總統(tǒng)權力的事情很快就發(fā)生了。1798年，在美法關系緊張的背景下，出于對大批信奉天主教的法國移民的擔心，美國總統(tǒng)亞當斯治下的聯(lián)邦政府推出《外僑與煽動叛亂法》。這部后來被稱為“美國司法史上最黑暗的”法案規(guī)定，總統(tǒng)有權羈押或驅逐任何被他認定“對美國安全造成威脅”的外國人，任何反對政府和國會的言論都將被處以罰款和監(jiān)禁。深感權力受到侵犯的各州立即行動起來，其中弗吉尼亞州和肯塔基州最為積極，兩州議會直接通過決議案，宣布本州內(nèi)這項法案無效。美國開國元勛托馬斯·杰斐遜起草的《肯塔基決議案》更直接警告說，如果聯(lián)邦政府不知收斂，將“引起革命和流血”。此事還促成美國歷史上著名的“九八原則”，即州權至上，各州有權裁定聯(lián)邦法律違憲，并在必要時“介入”甚至脫離聯(lián)邦。值得一提的是，60多年后美國南方各州就是以“九八原則”為依據(jù)宣布脫離聯(lián)邦，引發(fā)南北戰(zhàn)爭。

1808年一樁舊案更引出過賓夕法尼亞州政府的民兵武裝對抗聯(lián)邦執(zhí)法官、州長直接對總統(tǒng)表示強烈不滿的事件。1778年9月，康涅狄格州漁民吉迪恩·奧姆斯特德率領的私掠船俘獲了英國帆船“積極”號，他希望獨享聯(lián)邦政府允諾的賞金，但賓夕法尼亞州海事法院卻判決他需要與其他兩方平分賞金。

憤憤不平的奧姆斯特德將官司一路打到美國國會新設立的上訴委員會。上訴委員會要求將全部賞金返還給奧姆斯特德，但賓夕法尼亞州拒絕執(zhí)行。不達目的不罷休的奧姆斯特德在1808年又向最高法院申請強制執(zhí)行，但賓夕法尼亞州繼續(xù)堅決抵抗，州長西蒙·斯奈德還給州議會打氣說，如果有必要，他將派遣民兵來撐腰。當聯(lián)邦執(zhí)法官帶人到賓夕法尼亞州時，果真遇到民兵武裝的正 面對峙，一場沖突隨時可能發(fā)生。這對剛上任的總統(tǒng)麥迪遜是一個極大的考驗，他擔心如果這次屈服于賓夕法尼亞州的壓力，將導致其他州更激烈反抗聯(lián)邦的法令。在各方面的壓力下，賓夕法尼亞方面選擇了退讓，但他們隨后在1810年2月通過決議案，強烈譴責這一判決，絲毫不給總統(tǒng)面子。▲

羅斯福新政：總統(tǒng)權力大擴張

美國早先那些總統(tǒng)在州長面前縮手縮腳的場面，直到1861年爆發(fā)的南北戰(zhàn)爭之后才得到改變。由于南方諸州公然挑戰(zhàn)聯(lián)邦政府的行動遭到慘敗，總統(tǒng)的權力得以穩(wěn)步上升。20世紀30年代爆發(fā)世界經(jīng)濟危機，被寄予厚望的富蘭克林·羅斯福在1933年上任后大力推行新政，再一次推動了聯(lián)邦政府權力的擴張。

羅斯福上臺之初倒是十分尊重各州州長。美國有一個1908年創(chuàng)建的州長協(xié)商會，羅斯福早年擔任紐約州州長時，也曾是州長協(xié)商會的骨干。由于州長協(xié)商會曾幫助過自己參選總統(tǒng)，加上新政在即，羅斯福更看重州長協(xié)商會這股政治力量，因此他特意邀請各州州長在1933年3月6日，即他上任后的第一個工作日進行座談。羅斯福當天在演講中強調(diào)州長與總統(tǒng)、各州與聯(lián)邦政府的合作必要性，各州州長也表示要全力支持總統(tǒng)的工作。

不過總統(tǒng)與州長的蜜月期非常短暫。在1935年第27屆州長協(xié)商會年會上，各州州長們就已經(jīng)對羅斯福新政看法不一。到了1937年，州長協(xié)商會已經(jīng)不大關心羅斯福的改革計劃，反而更關心聯(lián)邦政府的權力擴張問題。1938年佛蒙特州州長喬治·艾肯更是言辭激烈：“由于漠不關心和無知，我們正在加速一個完全中央集權的政府體系在美國的到來；我們是在出賣我們自己的自由，而且還親自提供從我們這里購買它所需要的資金！”

為什么雙方漸行漸遠，這還得從羅斯福新政說起。新政的改革范圍很廣，通過救濟、社會保障、勞工關系、稅收等法案，幾乎涵蓋社會生活的主要方面。原本羅斯福希望得到各州的大力支持，但執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)各州顧慮太多、步調(diào)不一、行動遲緩，后來他就更多地單獨依賴聯(lián)邦機構來推動改革。通過羅斯福新政，總統(tǒng)和聯(lián)邦政府的權力大規(guī)模擴張，州權不斷受到侵蝕。無奈形勢比人強，在經(jīng)濟危機的沉重壓力下，州長們只得一步步退讓，但在州長與總統(tǒng)的不斷爭執(zhí)中，州長協(xié)商會與羅斯福的關系也漸行漸遠。

經(jīng)濟危機的陰影還沒消散，戰(zhàn)爭又來了。1941年美國被卷入二戰(zhàn)后，戰(zhàn)時狀態(tài)使州長們不但無法收回失去的州權，還得繼續(xù)容忍總統(tǒng)和聯(lián)邦政府采取的新集權措施。不過戰(zhàn)局一旦穩(wěn)定，州長們又開始琢磨起這個事情。1943年4月，來自新英格蘭和沿大西洋中部地區(qū)的12個州的州長們召開大會，紐約州州長直言“我們當前首要任務是扭轉聯(lián)邦政府不斷直接干預地方事務、一次次越過州政府的做法和趨勢”。1944年，忍無可忍的州長協(xié)商會第36屆年會還通過一系列決議，要求羅斯福歸還各州權力，重新調(diào)整聯(lián)邦政府與州政府的關系。

正當總統(tǒng)與州長關系劍拔弩張之際，羅斯福于1945年4月突然去世，一場醞釀中的公開攤牌就此煙消云散。▲

小石城事件：總統(tǒng)出動軍隊“勝”州長

盡管從羅斯福時代開始，聯(lián)邦政府得以全面介入美國社會生活的方方面面，但不少州還在頑強地堅持自己的“傳統(tǒng)”。在20世紀50年代末興起的民權運動中，美國總統(tǒng)與州長再次上演了權力之爭。

1954年，黑人牧師布朗為爭取黑人學生與白人同校的權利，將官司打到了美國最高法院。盡管他的起訴最終獲勝，但想要落實這個判決卻并不容易。因為公共教育是地方事務，各州政府應擔負主要責任，而南方諸州種族主義盛行，此案宣判一年后，南方八州還沒有一所公立學校真正取消種族隔離。

1956年田納西州克林頓市、得克薩斯州曼斯菲爾德市相繼發(fā)生種族隔離主義者暴力抵制學校種族融合的事件，得克薩斯州州長艾倫·希弗斯甚至出動騎兵巡邏隊來反對聯(lián)邦法令。這種局勢的發(fā)展讓時任總統(tǒng)艾森豪威爾越發(fā)感到憂慮，但“聯(lián)邦不得干預州權”的忌諱讓他難以下定決心。

1957年9月，全美國的注意力都集中到阿肯色州首府小石城的中心高中。在輿論壓力下，這所學校宣布將逐步改變種族隔離現(xiàn)象，首批錄取“最低限額”的9名黑人學生。但新任州長奧瓦爾·費布斯傾向于支持種族隔離，他宣稱“只要我做州長就不會有一個地區(qū)會被強制種族融合”。小石城種族主義者發(fā)起的“中心高中媽媽聯(lián)盟”也群起抗議，大批人群在校門口集會，家長們給州長寫信要求禁止黑人學生。奧瓦爾·費布斯則順水推舟，不斷夸大危機程度，甚至用“美國內(nèi)戰(zhàn)”“侵略”等字眼形容與聯(lián)邦政府的關系。

9月4日是黑人學生入學小石城中心高中的日子。但他們在校門口遇到的不僅有瘋狂的抗議人群，還有州國民警衛(wèi)隊的阻攔。在當天電視講話中，奧瓦爾·費布斯宣稱“為避免暴力事件，不得不阻止黑人學生進入學校”。

艾森豪威爾聞訊后警告奧瓦爾·費布斯“此事無法拖延”，在州政府和聯(lián)邦政府的沖突中，“州政府不會贏，不想看到任何州長丟盡臉面”。但奧瓦爾仍然選擇繼續(xù)拖延。

聯(lián)邦法官開始進一步施壓，嚴令奧瓦爾·費布斯和該州國民警衛(wèi)隊停止違抗行為。奧瓦爾·費布斯表面上撤出國民警衛(wèi)隊，卻改派小石城警察局維持秩序。9月23日是黑人學生再次入學的日子。在狂熱的白人示威者面前，警察局長護送9名黑人學生進入學校，轉而又在中午時安排警察把黑人學生帶離學校，入學成了“入校半日游”。

得知這一情況，憤怒的艾森豪威爾不再妥協(xié)，宣稱將使用“必要的武力清除執(zhí)法障礙，落實聯(lián)邦法院的判決”。奧瓦爾·費布斯則聲稱，未經(jīng)州長許可，總統(tǒng)也無權動用阿肯色州的聯(lián)邦部隊。不過經(jīng)歷過二戰(zhàn)洗禮的艾森豪威爾在軍隊中擁有崇高聲望，他直接調(diào)動駐肯塔基州的101空降師，用52架飛機運送上千名傘兵“占領”小石城，同時宣布阿肯色州國民警衛(wèi)隊脫離州政府控制，暫時由聯(lián)邦接管。奧瓦爾·費布斯對此沮喪地說，“我就像被解除指揮權的麥克阿瑟”。

9月25日上午9時25分，9名黑人學生被軍用吉普車接進學校。傘兵們守衛(wèi)在學校周圍，刺刀朝向示威者，還與現(xiàn)場憤怒的示威者爆發(fā)沖突。盡管種族主義者叫囂：“就算動用軍隊，總統(tǒng)也不會取勝，因為軍人不會一直駐扎在小石城”。但在這場總統(tǒng)與州長的較量中，艾森豪威爾勝利了。到1959年，許多南方學校開始逐步實行“黑白同校”。

不過這場權力之爭并沒有一直向總統(tǒng)傾斜。20世紀70年代初，美國總統(tǒng)尼克松認為羅斯福新政導致的集權趨勢，讓聯(lián)邦政府成為一個龐大而效率低下的官僚機構，他提出“新聯(lián)邦主義”，主張“還政于州”“還權于民”，重新擺正聯(lián)邦政府與州的位置。此次改革在里根時代更是被推向高潮，后來的克林頓和小布什均延續(xù)了這一政策。▲