我國養老金三支柱體系建設的歷程、問題與建議

摘 ? 要：養老金三支柱體系的實質是政府、單位和個人三方共同承擔養老責任，全球多個國家積極探索并建立了養老金三支柱體系。就我國的情況看，建立發展養老金三支柱體系是發展養老金融、積極應對人口老齡化的客觀需要。目前，我國基本建立了養老金三支柱體系，并取得了明顯成效，但我國養老金的積累過于依賴第一支柱，第二、第三支柱發展相對較慢。后續要進一步明確養老金三支柱體系的改革方向，不斷推進養老金三支柱體系的發展，既要改革完善第一支柱基本養老金的籌集和管理，又要擴大第二支柱職業養老金的覆蓋面，還要大力發展第三支柱個人儲蓄養老計劃。

關鍵詞：養老金融;基本養老金;企業年金;職業年金;商業養老保險

中圖分類號：F830.2 ? 文獻標識碼：B ? 文章編號：1674-2265（2020）02-0069-06

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2020.02.009

一、引言

1994年，世界銀行在總結部分發達國家改革經驗的基礎上，提出建立多支柱養老保險，具體包括在國內通用的稅收支付為主的第一支柱基礎養老金，基于雇傭關系基金積累為主的第二支柱職業養老金，以及個人儲蓄為主的第三支柱私人養老金，也就是養老金三支柱體系。在養老金三支柱體系中，第一支柱基礎養老金由政府承擔，其目標是保障老年人的基本生活;第二支柱由用人單位和個人承擔并成為養老金的主要資金來源;第三支柱由個人承擔并致力于提高個人的養老待遇。在養老金三支柱體系中，第一支柱采用現收現付制，第二、第三支柱采用完全積累制。

養老金三支柱體系提出后，各國在養老金三支柱體系建設方面進行了大量探索。盡管各個國家所面臨的具體情況有差異，在養老金的具體籌集和投資管理等方面存在一定的差異，政府財政承擔的責任和用人單位、個人承擔的責任比例有差異，養老金待遇有差異，養老金三支柱體系的具體叫法也有差異，但總體而言都是圍繞養老金三支柱體系進行改革發展。目前，全球主要國家大多建立了養老金三支柱體系（見表1）。各國在養老金三支柱體系建設發展過程中，基本都遵循了繳費為前提條件，這相當于把貧困人口或無支付能力的群體排除在外，因而世界銀行在2005年也提出政府負擔貧困人口的養老金，家庭成員之間為老年人提供非正式的支持（董克用，2016）。

1991年6月26日，《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》（國發[1991]33號）提出：“逐步建立起基本養老保險與企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的制度。”此后，我國在發展養老金融的過程中，雖然沒有明確提出養老金三支柱體系的說法，但實際上也在積極探索建立養老金三支柱體系。我國的養老金三支柱體系主要包括第一支柱基本養老金，第二支柱職業養老金即適用于企業單位的企業年金和適用于事業單位的職業年金，以及第三支柱個人儲蓄養老計劃三個部分。目前來看，我國養老金三支柱體系建設取得了明顯的成效，也存在一定的問題，后續仍然需要進一步發展完善。

二、我國養老金三支柱體系建立的歷程

（一）基本養老保險制度的建立與發展

我國的基本養老保險制度從20世紀50年代就開始探索建立，最初主要集中在城鎮職工的退休養老，直至改革開放后才逐步探索建立城鎮居民和農村居民的社會養老保險。經過近70年的探索，我國已基本形成了城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險兩類相互有所區別的基本養老保險制度（見表2）。

城鎮職工基本養老保險制度探索建立的時間較早，大體可分為三個階段：第一階段是20世紀50年代至改革開放初，主要探索城鎮職工退休養老，提出工人實行退休制度并明確退休標準。第二階段是20世紀90年代，對基本養老保險與補充養老保險、統一基本養老保險進行探索，明確提出基本養老保險費用由企業、個人共同負擔，社會統籌與個人賬戶相結合，明確基本養老保險的繳費比例和繳費年限。第三階段是2000年以來，主要圍繞完善企業職工基本養老保險，尤其是基本養老保險的全國統籌進行改革探索。這一階段的具體內容包括：擴大基本養老保險覆蓋范圍、做實個人賬戶、加快提高統籌層次;明確跨省流動人員的基本養老關系轉移;探索建立養老保險基金中央調劑制度，推動實現基本養老保險全國統籌。與此同時，機關事業單位工作人員的基本養老保險體制也進行改革，實行社會統籌與個人賬戶相結合，解決城鎮職工和機關事業單位工作人員在基本養老保險方面的“雙軌制”矛盾。

城鄉居民基本養老保險是在城鎮居民社會養老保險（簡稱“城居保”）和新型農村社會養老保險（簡稱“新農保”）的基礎上建立的。在城鎮職工基本養老保險制度建立并取得明顯成效的同時，城鄉居民基本養老保險制度也在快速建立發展。相比之下，農村居民基本養老保險探索建立的時間更早，中間也經歷不斷的改革，“城居保”試點建立的時間較晚。總體來看，農村居民基本養老保險的改革探索經歷以下幾個階段：第一階段是20世紀80年代初期開始，少數富裕的農村地區開始探索實行農民退休養老制度。第二階段是20世紀90年代農村養老保險的試點與制度搭建。第三階段是2000年前后農村社會養老保險的清理整頓，此后農村基本養老保險制度建設有了幾年的停滯。第四階段是2009—2014年“新農保”試點。與此同時，2011年開始對城鎮居民養老保險制度即“城居保”進行探索。2014年開始將“新農保”和“城居保”兩項制度合并實施。

另外，我國在2000年8月成立全國社保基金，是用于人口老齡化高峰時期的養老保險等社會保障支出的保障儲備基金。

（二）企業年金和職業年金的建立與發展

企業年金和職業年金是養老金三支柱的第二支柱，其源于國內在20世紀90年代開始探索的補充養老保險制度。國發[1991]33號提出建立企業補充養老保險后，1995年3月17日，《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》（國發[1995]6號）提出，鼓勵建立企業補充養老保險，對補充養老保險的性質進一步明確，經辦方式規定也更加清晰。

企業年金制度從2000年開始有了實質性進展，并不斷完善。2000年12月25日，《國務院關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》（國發[2000]42號）提出，有條件的企業可以為職工建立企業年金，首次提出企業年金的說法，并明確了運營管理方式、費用來源和繳費比例。2004年勞動和社會保障部下發《企業年金試行辦法》，2017年人力資源和社會保障部、財政部聯合下發《企業年金辦法》，逐步建立了相對完善的企業年金管理制度。

職業年金的建立經歷了試點和全面開展兩個階段。2008年，國務院決定在5個省市先行開展事業單位養老保險制度改革試點，與事業單位分類改革配套推進，為全面實施職業年金制度積累經驗。在試點的基礎上，2015年3月27日，《國務院辦公廳關于印發機關事業單位職業年金辦法的通知》（國辦發[2015]18號），明確規定了職業年金的費用來源和繳費標準、職業年金基金的組成項目、賬戶管理、領取條件、經辦管理、投資運營管理等，職業年金制度正式建立。

在企業年金、職業年金建立的同時，政府也從稅收等方面及時出臺相關配套政策，在繳費階段暫緩征收個人所得稅，以降低參與人員的稅收負擔，鼓勵更多的單位和個人參與。

（三）個人儲蓄養老計劃的試點建立

個人儲蓄養老計劃也是養老金的一個重要來源，是養老金三支柱中的第三支柱。其既適用于不能參加企業年金、職業年金的人員，也適用于收入水平較高，積極主動進行個人養老儲蓄計劃以期獲得更好養老保障的群體。我國雖然在國發[1991]33號就提出建立個人儲蓄性養老保險，但受各種因素影響，這項工作進展較為遲緩。2018年4月2日，財政部、國家稅務總局、人力資源和社會保障部、銀保監會、證監會發布《關于開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》（財稅[2018]22號），明確實施個人稅收遞延型商業養老保險試點，才標志著我國個人儲蓄養老計劃實施取得重大突破。為推動個人儲蓄養老計劃發展，在試點時也明確暫緩征收個人所得稅。

三、我國養老金三支柱體系建設的成效

我國養老金三支柱體系建設實施取得了較為明顯的成效。由于個人儲蓄養老計劃在2018年剛剛試點，缺少相關數據和資料，職業年金也缺少相關的數據，此處重點結合基本養老保險和企業年金的相關數據，分析養老金三支柱體系實施的成效，也簡單分析全國社保基金的投資管理成效。

（一）基本養老保險的實施成效

經過多年的探索實踐，我國基本養老保險制度建設取得了明顯的成效。總體來看，基本建立了符合經濟社會發展需要的基本養老保險制度，也遵循了基本養老保險廣覆蓋和保基本的理念，在應對人口老齡化、推動經濟體制轉型方面發揮了積極作用（董克用，2016）。城鎮職工基本養老保險從早期的退休金到養老保險，繳費來源從政府出資到個人和企業共同承擔，統一養老保險制度建立，基本養老金全國統籌的改革探索等，不僅提高了養老保障水平，也提高了養老保障的便利水平。城鄉居民基本養老保險從農村的早期試點，中間出問題治理整頓，“新農保”“城居保”的先后分別試點，再到統一為城鄉居民基本養老保險，也取得明顯成效。

除了基本養老保險制度更加規范完善外，基本養老保險制度實施成效還表現在，基本養老保險參與人數不斷增加，人均保障水平不斷提高，基本養老保險的資金積累也更多。如1990—2017年，參加城鎮職工基本養老保險的人數從6166萬人增加至40293.3萬人;1999—2015年，統籌范圍內離退休人員基本養老金從503元/月增加至2318元/月;2011—2017年，城鄉居民基本養老保險基金的收支結余、年末滾存結余分別從652.02億元、1350.68億元增加至943.99億元、6341.91億元，企業職工基本養老保險基金的年末滾存結余從18341.18億元增加至41574.33億元。

（二）全國社保基金的運作成效

一方面，社保基金資產總規模不斷擴大，資產配置結構也不斷優化。2001—2017年，全國社保基金資產總額從805.10億元提高至22231.24億元。在資產總量快速擴大的同時，資產配置結構也不斷變化。銀行存款占比逐步降低，從2001年的64.59%快速下降至2017年的0.59%。2004—2017年，長期股權投資從116.35億元增加至1728.48億元。2008—2017年，交易類金融資產從1333.62億元增加至8736.44億元，可供出售金融資產從691.58億元增加至2815.18億元，持有至到期投資從2601.95億元增加至7956.18億元。這些交易投資類資產都有了較大規模的提高，并且在全國社保基金中的占比較高。

另一方面，社保基金投資收益率保持較高水平，遠超過通貨膨脹率。2001—2017年，社保基金累計投資收益10073.99億元，平均的投資收益率為8.44%，遠超過同期平均的通貨膨脹率2.29%。17年中，只有4年的社保基金投資收益率低于當年的通貨膨脹率。分年份來看，社保基金當年投資收益率只有2008年為-6.79%，主要是受到全球金融危機影響，而2006年、2007年、2009年、2014年、2015年的投資收益率都超過10%，2007年甚至高達43.19%。

（三）企業年金的建立實施成效

在政府出臺一系列政策文件，對建立企業年金和職業年金進行鼓勵規范的情況下，企業年金和職業年金的建立都取得了明顯成效。由于職業年金數據不可得，此處重點圍繞企業年金的數據介紹其成效。2007—2018年，建立企業年金的企業數從3.2萬家提高至8.74萬家，參加職工人數從929萬人提高至2388.17萬人，企業年金基金累計結余從1519億元提高至14770.38億元，建立企業年金的企業數、參加職工人數、企業年金基金累計結余都有較快增長，但也要看到2015年以來增長速度較之前有所下降。

四、我國養老金三支柱體系建設中的問題

雖然我國養老金三支柱體系建設取得明顯成效，但還無法有效滿足人口老齡化水平快速提高、老年人追求美好生活的現實需要，仍然存在不少問題，制約了養老金三支柱體系的發展完善，影響養老金融發展，也為進一步發展養老金融帶來困難。

首先，養老金三支柱體系不均衡，籌集的養老資產總量還比較低。一方面，相對于我國老年人的需求而言，養老金三支柱體系籌集的養老金總體規模較低。2017年末，我國基本養老金結余4.79萬億元，企業年金結余1.29萬億元，職業年金和個人儲蓄養老計劃資產規模數據不可查，但估計規模也不大，養老金積累規模與GDP的比例較低。2018年末，美國的養老資產總計為27.06萬億美元，是當年GDP的1.32倍。就未來趨勢而言，據測算我國每年收取的基本養老保險費與支出的缺口，也就是衡量養老金的現實缺口與GDP的比例在2020年為0.2%，2050年將達到5.5%（董克用，2016）。另一方面，我國養老金三支柱體系中對第一支柱基本養老金的依賴度較高，第二、第三支柱養老金發揮的作用較小。在美國的養老資產中，第二支柱雇主養老金計劃和第三支柱個人養老儲蓄計劃在養老總資產中的占比超過60%。經濟合作與發展組織（OECD）國家養老金三支柱中第二支柱、第三支柱養老金與GDP比例的算術平均數為55.3%（OECD，2017）。基本養老金積累規模較小，并且第二、第三支柱發揮作用較小，不僅導致在養老方面對政府依賴較重，也直接影響基本養老金對養老保障作用的發揮。

其次，基本養老金的管理存在較多的問題需要解決。第一，基本養老金的個人賬戶“空賬運行”問題突出。基本養老金的基本構想是社會統籌賬戶采用現收現付制，在職人員繳納養老金支付給退休人員以實現代際轉移，同時優化社會的收入再分配。個人賬戶采用積累制，以激勵職工個人繳費并監督單位繳費。實際執行中，領取養老金的資金來源于社會統籌賬戶，受基本養老金改革轉軌等因素影響，實際領取養老金的老年人之前并未向社會統籌賬戶繳費，再加上老年人數量快速增加、養老保障水平提高等因素影響，社會統籌賬戶資金不足。在這種情況下，實際運行中出現支用個人賬戶的養老金來補充社會統籌賬戶資金，導致采用完全積累制的個人賬戶“空賬運行”。第二，基本養老保險的制度規定繳費率過高但實際繳費較低。OECD國家公共養老金的平均繳費水平為工資的20%，我國基本養老保險的繳費率為工資的28%（陳華和王曉，2017）。制度規定較高繳費水平的目的是籌措更多的養老基金，但實際運行中，由于人社部門負責社保繳費管理的情況較多，其對企業等單位的監管審查能力不足，導致部分企業為減輕繳費負擔，采用只為部分員工繳費等方式予以規避。第三，基本養老保險的全國統籌推進遲緩。基本養老金的繳費基數與社會平均工資掛鉤，設定為當地社會平均工資的60%—300%，企業有較強的動機按最低標準繳基本養老金。更進一步，這一做法雖然考慮了不同企業的盈利水平差異，但領取養老金階段仍然與社會平均工資掛鉤，也激勵企業在繳費階段往往按照就低不就高的原則繳費，導致基本養老金繳費不足。因各地經濟發展水平差異，與地區社會平均工資掛鉤的基本養老金繳費和領取方式，也不利于基本養老金的全國統籌，更對人才跨區域流動帶來不便。

再次，企業年金和職業年金制度實施中存在問題。從國外的情況看，在養老金三支柱中，充當第二支柱的職業養老金往往是退休人員的主要收入來源，具體待遇水平依賴于繳費規模和投資收益。我國企業年金的建立也存在較多的問題，集中且突出表現為：第一，建立企業年金的企業數量、參加職工人數較低，覆蓋面太小，主要集中在能源、金融等壟斷型、資源型或者盈利較好的行業（梅興文，2018），年金積累中國有企業占比達75%（王錦凌，2018）;第二，基金結余規模相對較小，和其他養老金可持續水平較高國家的差距較大（胡繼曄，2016）;第三，企業年金基金規模、新增企業數、新增個人數增速下降，且缺少合適的激勵政策;第四，企業年金基金、職業年金基金的投資管理還不夠成熟，投資范圍相對較窄的問題依然存在，需要逐步擴大投資范圍，保障基金積累的收益。

最后，個人儲蓄養老計劃發展滯后，真正用于養老的儲蓄資金較少。“未備先老”意味著我國應對人口老齡化的準備不足。無論是政府還是個人，對養老的準備都嚴重不足。政府方面的一個突出表現是基本養老金統籌賬戶資金難以滿足老年人的需求并由此引發個人基本養老金賬戶“空賬運行”，對單位和個人儲備養老資產的鼓勵支持政策出臺相對較晚，從政策方面造成個人儲蓄養老計劃發展滯后。個人方面的表現是對養老缺少規劃，養老資產儲備較少。根據中國養老金融50人論壇、中國家庭金融調查與研究中心2017年的調查數據，只有26.8%的居民認為在30歲之前就要開始做好養老儲備，在40歲之前就要開始購買養老保險或開展其他投資等進行養老儲備的居民占比也只有61.8%，國內尚有81.9%的60歲以上老年人儲備的養老資產沒有達到自己的預期。這也需要政府積極引導，出臺相關支持政策推動個人儲蓄養老計劃發展。

五、完善我國養老金三支柱體系的思路建議

面對“未富先老”的現實，以及人口老齡化水平會長期快速提高、老年人占比長期保持較高水平的未來趨勢，為有效應對人口老齡化，需要充分認識到建立發展養老金三支柱體系是我國發展養老金融的客觀需要。養老金三支柱體系的實質是政府、單位、個人三方共同承擔養老責任，政府需要在養老金融發展中發揮積極作用，單位和個人積極參與養老規劃需要政府提供相應的政策支持（婁飛鵬，2019）。然而，我國“未富先老”“未備先老”都決定了政府單獨承擔養老責任的做法不可取，需要把構建養老金三支柱體系作為長期的戰略選擇，按照投資養老的理念積極儲備養老金，合理擴大養老金投資范圍以更好地達到保值增值的目的，實現積極應對人口老齡化的目標。

首先，明確養老金三支柱體系的改革方向，不斷推進養老金三支柱體系的發展完善。從全球養老金融發展經驗和我國經濟社會發展的現實情況看，養老金三支柱體系都是未來發展的必然方向，需要按照制度可持續、人口廣覆蓋、資金較充裕的原則，推進養老金三支柱體系建設。在養老金三支柱體系建設方面，需要明確第一支柱的重點是保基本，第二支柱和第三支柱是重要補充，鼓勵單位和個人積極為養老進行規劃并積累資產。目前來看，我國要結合自身情況，減輕政府在養老中的兜底責任，強化單位和個人責任。具體操作中需要著力解決對第一支柱依賴過高，第二、第三支柱發展遲緩的問題，強化第二、第三支柱發展，通過充分調動單位和個人的積極性，充實第二、第三支柱養老金。

其次，改革完善基本養老金的籌集和管理。（1）根據我國經濟發展所處的階段和財政的實際支付能力，調整優化基本養老保險的替代率，縮小基本養老金的現實缺口。（2）加強基本養老保險基金的繳費管理，保障繳費真實足額。一是理順管理體制，加快推進稅務部門統一征收社會保險費的制度規定，保障基本養老保險金足額籌集。二是城鄉居民基本養老保險不具有強制性，要引導并穩定參保人員的預期（魏建和宋微，2007），適度加大財政補貼力度，調動城鄉居民參保的積極性。三是通過基本養老保險繳費的真實足額，增加基本養老保險社會統籌賬戶的資金，也可以考慮劃撥國有資產來充實個人賬戶等方式，減輕對個人賬戶的挪用并降低個人賬戶“空賬運行”的壓力。（3）不斷提高基本養老金的統籌層次，在推進基本養老金省級統籌的同時，采取措施推進基本養老金的全國統籌。（4）在條件成熟時，將基本養老金統籌賬戶作為第一支柱，個人賬戶劃歸第二或第三支柱（董克用，2016）。

再次，加快第二支柱企業年金和職業年金發展，擴大企業年金的覆蓋面。職業年金的建立具有強制性，不存在單位考慮是否建立的問題，所要做的重點工作是處理好已退休人員、在職人員和新入職人員的費用領取和繳費問題，既要保障退休人員的養老水平，又要充分考慮在職和新入職人員的繳費資金安排。企業年金需要做的工作相對較多，具體包括：一是研究稅收優惠引導，或者提高繳費標準的方式，增加企業年金的積累;二是擴大企業年金建立企業的覆蓋面，讓不同行業、不同規模、不同所有制類型的企業都積極建立企業年金，尤其是民營企業和小微企業要研究適合其企業年金建立的政策激勵。無論是企業年金還是職業年金，都需要認真研究擴大基金的投資范圍，實現基金的保值增值。

最后，強化政策支持，大力發展第三支柱個人儲蓄養老計劃。這方面需要政府重點做好如下政策支持工作：第一，繼續做好個人稅收遞延型商業養老保險的試點，在總結試點經驗、完善制度方案的基礎上，及時擴大試點范圍直至全國覆蓋。第二，對個人稅收遞延型商業養老保險給予足夠的稅收優惠激勵，這也是國外通行的做法。個人在參與個人稅收遞延型商業養老保險階段不征收個人所得稅，在領取階段征收個人所得稅，以鼓勵更多的人員參與個人稅收遞延型商業養老保險計劃。第三，做好對個人稅收遞延型商業養老保險資金的投資，推動投資渠道多元化，以有效實現資金的保值增值。第四，對于目標日期基金，產品設計可以借鑒國際經驗，也要結合我國實際情況優化設計。在政策上將其納入可以享受稅收優惠的合格投資品種鼓勵發展，與此同時也要強化監管。

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