居家養老服務供給中的政府角色研究文獻綜述

【摘 要】 在我國的人口老齡化狀況愈加嚴重的背景下，加快發展我國養老事業和建設養老體系成為迫切需要，在我國的養老服務體系中，居家養老服務占有重要地位。本文旨在通過梳理居家養老概念，綜合內外政府在養老供給方面的做法，探索政府在服務供給者中的角色定位，探究促進居家養老實行的可資借鑒的途徑。

【關鍵詞】 居家養老服務 供給 政府角色

一、居家養老模式產生背景

國務院辦公廳關于印發社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）的通知指出，自1999年我國步入老齡化社會以來，人口老齡化加速發展，老年人口基數大、增長快并日益呈現高齡化、空巢化趨勢，需要照料的失能、半失能老人數量劇增。第六次全國人口普查顯示，我國60歲及以上老年人口已達1.78億，占總人口的13.26%，加強社會養老服務體系建設的任務十分繁重。[1]

在現代化的社會背景下，家庭的養老功能也發生了歷史性變化。隨著計劃生育政策的執行和社會經濟發展，持續的低生育率出現，產生了家庭養老功能缺損的現象，家庭在照顧老年人方面的地位和作用在削弱，[3]在社會劇變、家庭結構轉型、家庭養老功能弱化的背景下，古已有之的居家養老模式被重新挖掘。

二、居家養老概念的內涵

居家養老是指老年人在家中居住，但由社會提供養老服務的一種養老模式。[6]年政府的養老體系建設規劃中對居家養老的內容和形式作出了界定：居家養老服務涵蓋生活照料、家政服務、康復護理、醫療保健、精神慰藉等，以上門服務為主要形式。對身體狀況較好、生活基本能自理的老年人，提供家庭服務、老年食堂、法律服務等服務;對生活不能自理的高齡、獨居、失能等老年人提供家務勞動、家庭保健、輔具配置、送飯上門、無障礙改造、緊急呼叫和安全援助等服務。有條件的地方可以探索對居家養老的失能老年人給予專項補貼，鼓勵他們配置必要的康復輔具，提高生活自理能力和生活質量。[1]

學界對居家養老概念的界定經歷過變化。最初在學界剛剛關注居家養老的時候，對于這一概念并未有清晰的認識，提出居家養老概念是將其作為機構養老的替代概念而提出的，強調家庭在養老中的責任，以替代需要大量政府投入的機構養老。[4]由于大量強調家庭在養老中的作用，出現了將居家養老和家庭養老相混同的現象，因此有學者開始著重辨析家庭養老與居家養老間的關系，如穆光宗提出以養老資源的提供者和養老責任的承擔者區分不同的養老方式，為辨明居家養老概念提供了有益角度。[3]楊宗傳分析了對于居家養老認識上的幾種誤區，認為不能將居家養老與家庭養老混同，不能將居家養老僅看做空間概念，更不能將其夸大為養老保障的新階段等。[5]在辨明居家養老與其他養老方式的關系之后，國內對居家養老的不同供給主體、供給方式、供給效果、地區間的供給差異等研究更快發展起來，提供了大量案例研究和比較研究的資源。

三、居家養老服務的供給者和對政府角色的定位

我國的社會養老服務體系由家庭、社區、社會和政府的多重主體參與，共同承擔養老責任。

國外居家養老服務經歷了機構化到去機構化的轉變。鄧大松在考察各國居家養老的具體模式之后，將所有模式劃分為監管型和福利型兩類。在前種類型中，政府的作用體現在法律政策的引導和服務監管方面，在后一種類型中，政府不僅有以上規范和引導作用，還參與居家養老的基層組織建設，而非營利組織和中介組織只起輔助作用。[9]

陳友華分析了政府、非政府組織和家庭在提供居家養老服務上所承擔的不同責任，認為政府供給資金而社會組織供給服務，此外政府還負有制定法律和政策、監管資金落實和服務質量的責任;在服務對象上，政府為特殊困難老人提供服務，而社會組織面向更廣泛的對象。他還區分了福利性和市場性的居家養老服務，前者屬于政府責任范疇，后者主要有市場主導。[10]

政府供給公共物品和服務的方式有兩種，直接供給和通過購買間接供給。由于政府在公共物品直接供給上存在低效，且服務需求多樣，很難實現集約供給，因此轉向由社會組織提供服務，政府則作為服務的監管者角色存在。在祁峰所整理的英國的社區照顧經驗中，政府承擔制定規則和管理的角色，為居家養老提供部分資金補助。[11]從吳玉霞西方政府購買公共服務的經驗中看出，政府同樣是通過制定宏觀政策來引導購買工作，同時政府設立專門機構對承包者的服務能力和效果進行評估，以此為依據為提供養老服務的非盈利組織提供資金來源。[7]

四、總結

我國的養老事業面臨著未富先老、社會保障制度不完善、家庭養老功能弱化、城鄉和區域發展不平衡等背景性困難，所以在資金的供給上，尚未達到福利國家的水平，從我國鼓勵發揮市場自發力量促進設施和服務完善的一面來看，在不同的服務提供者中，政府一般不作為居家養老服務的直接供給者存在，即使提供服務，也針對有特殊困難提供最低保障，更多是依靠社會組織來提供服務，政府在服務的直接供給上逐漸退出，這種做法符合市場經濟規律和效率原則。在清楚政府的角色定位并考察了居家養老的運行模式之后，學者們在供給主體方面對政府的建議是，政府要扮演好規范和管理角色，出臺鼓勵社會組織提供高效服務的政策，把關市場準入，評估社會組織提供服務的質量;另外政府要綜合社會保障和社會福利水平，為居家養老提供更好的資金基礎和實施環境。

【參考文獻】

[1] 中華人民共和國國務院.社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）.2011-12-16

[3] 穆光宗.中國傳統養老方式的變革和展望[J].中國人民大學學報，2000，（05）：39-44.

[4] 袁緝輝.強化家庭作用支持居家養老[J].上海大學學報（社會科學版），1995，（06）：30-34.

[5] 楊宗傳.居家養老與中國養老模式[J].經濟評論，2000，（03）：59-60+68.

[6] 王錦成.居家養老：中國城鎮老人的必然選擇[J].人口學刊，2000，（04）：19-22.

[7] 吳玉霞.政府購買居家養老服務的政策研究[D].浙江大學，2006.

[8] 丁建定.居家養老服務：認識誤區、理性原則及完善對策[J].中國人民大學學報，2013，27（02）：20-26.

[9] 鄧大松，王凱.國外居家養老模式比較及對中國的啟示[J].河北師范大學學報（哲學社會科學版），2015，38（02）：134-139.

作者簡介：趙翟（1994—），女，漢族，河北保定市人，法學碩士，單位：天津師范大學政治與行政學院政治學理論專業，研究方向：西方政治思想史。