環(huán)境污染第三方治理的法律責任研究

【摘 要】 近年來，隨著我國經(jīng)濟的快速增長，環(huán)境污染問題日趨嚴重，傳統(tǒng)的環(huán)境污染治理模式已經(jīng)不足以解決我們目前所面臨的各種環(huán)境問題。為改善環(huán)境質(zhì)量，遏制環(huán)境污染，我國環(huán)保部門制定一系列的環(huán)保措施，環(huán)境污染第三方治理作為一種新型的污染治理模式應運而生。第三方治理是一種典型的市場化治污模式，在環(huán)境污染治理中引入市場這一第三方主體，排污企業(yè)以付費的方式將污染物交給第三方企業(yè)進行專業(yè)化治理，從而達到一定的治污效果。實施第三方治理對提高企業(yè)治污效果，改善環(huán)境質(zhì)量，促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要意義。

【關鍵詞】 第三方治理 法律責任 環(huán)境污染

一、第三方治理的概述

（一）第三方的界定

第三方的概念曾在1973年被美國學者提出，其指出的第三方是獨立于行政機關和市場主體的另一類主體。具體從事行政機關與市場經(jīng)營主體不愿做或者做不好的事務，具有非營利性、組織性、志愿性，民間性等基本特征。筆者認為，我國環(huán)境污染第三方治理中的第三方有別于前文所述李維特提出的第三部門，之所以將其第三部門理論與本文環(huán)境污染第三方治理中的第三方聯(lián)系起來，是因為兩者都是反映了政府在社會管理過程中的地位逐漸下降，作用逐漸示弱，而市場化的因素日益增多。前文所述的第三部門是介于政府與市場之間的另外一種主體，更接近于現(xiàn)在的民間社會團體。而環(huán)境污染三方治理中的第三方是市場主體的一部分，將其命名為“第三方”只是將其與政府及污染者加以區(qū)別，即污染者作為對自身環(huán)境的污染治理主體被稱作第一方，政府作為履行環(huán)境保護公共職能主體應當是治理環(huán)境的第二方，專門進行環(huán)境治理的專業(yè)機構即本文所論述的第三方。

（二）第三方治理的意義

1.節(jié)約社會資源，降低治理成本

實行第三方治理之后，能夠有效發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，在提升污染治理效果的基礎上實現(xiàn)資源項目共享。資源項目共享即第三方在治污過程同時承擔多個治污項目，對同類污染進行集中治理。此外，許多統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，第三方進行綜合治理時將種類相同污染物集中到同一排污企業(yè)一次性治理，相比各排污企業(yè)自行單獨治理，既能節(jié)約治理成本減少設施損耗，又能靈活發(fā)揮市場作用，提高污染治理效率，何樂而不為。

2.為排污企業(yè)提供更大的發(fā)展空間，實現(xiàn)環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展

加大技術投入，在新環(huán)境形勢下政府通過積極引導，鼓勵社會資本參與環(huán)境治理這樣做有諸多好處，第一，為排污企業(yè)提供更大的發(fā)展空間。對污染物從源頭上加以控制，減少廢水廢氣排放，將污染治理貫穿整個生產(chǎn)過程，實現(xiàn)從根本上進行污染治理;第二，為第三方創(chuàng)造很多的機會，讓專業(yè)的第三方對污染物從末端加以治理，達到排放標準，提升治污效率，實現(xiàn)環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展。

（三）第三方治理運作形式

目前第三方治理模式主要以兩種形式存在市場機制中，一種是政府與第三方合作形成的政企合作，另一種是排污企業(yè)與第三方合作形成的企企合作，由于兩種模式的參與者不同所以在實際運用中也有一定差異。

政企合作模式：環(huán)境公用設施具有經(jīng)營性好但是建設周期長的特點，所以在環(huán)境公用設施領域，政府委托第三方對污水、垃圾等生活污染物進行專業(yè)化治理，通常采取的治理模式是特許經(jīng)營和委托運營兩種模式。

企企合作模式：企企合作模式根據(jù)第三方是否具有治污設施產(chǎn)權又可分為：委托治理服務和托管運營服務。委托治理服務是指污染企業(yè)通過與第三方簽訂績效合約，委托第三方對新改造的污染治理設施進行融資建設，并且按照合約支付一定的治理費用。在這種模式下第三方為能夠?qū)崿F(xiàn)合約的減排要求，采用自己更為專業(yè)的設備進行環(huán)境污染治理，因此第三方對治污設施具有完全產(chǎn)權。托管運營服務是指因排污企業(yè)自身擁有治污設備，為了提高治污效率而將企業(yè)已建成的治污設施委托第三方進行運營管理和維護改造，因此在這種模式中第三方對治污設施沒有產(chǎn)權，在合同存續(xù)期間，排污企業(yè)按照合同約定對第三方支付托管運營費用，雙方共同進行環(huán)境污染治理。

二、第三方治理法律責任制度的現(xiàn)實障礙

（一）第三方與排污企業(yè)責任界定不清楚

第三方與排污企業(yè)責任界定不清晰。在第三方治理過程中，排污企業(yè)和第三方在簽訂治污合約之后緊密聯(lián)系在一起，排污企業(yè)委托第三方進行污染治理，當排污企業(yè)違法、超標排污或經(jīng)第三方治理后排放的污染物仍造成環(huán)境損害等情況發(fā)生時，其損害責任應當由誰來承擔值得我們思考。按照傳統(tǒng)的“誰污染，誰治理”原則，環(huán)境損害責任應當由排污企業(yè)承擔，然而在不同的環(huán)境污染第三方治理模式中存在不同的法律責任，而且在合同談判時雙方之間的責任界定和分配方式存在許多爭議，如排污企業(yè)的法律責任能否以簽訂合約的形式完全轉移給第三方，由于現(xiàn)行法律尚未作出明確規(guī)定，因此，在缺少法律依據(jù)的情況下，我們需明確界定第三方法律責任。

（二）政府角色定位不準確

在我國環(huán)境污染治理體系中，政府既是監(jiān)督者也是領導者，政府通過制定環(huán)境保護相關法律，引導排污企業(yè)和其他社會資源積極參與環(huán)境污染治理活動。但是，就目前我國現(xiàn)有環(huán)境污染治理法律法規(guī)來看，現(xiàn)行法律法條文中通常使用的是禁止性法律規(guī)定，如“禁止”、“嚴禁”和一些模糊性法律規(guī)定，如“應當”、“不得”等。第三方的利益在這種較為模糊的污染治理模式之下難以得到有效治理。政府作為環(huán)保市場的引導者，排污企業(yè)應響應“政府引導推動”的號召，積極參與環(huán)境污染第三方治理。在第三方因責任分擔問題與排污企業(yè)發(fā)生糾紛時，新修訂的《環(huán)境保護法》及相關意見中沒有具體規(guī)定政府作用，政府是裁判者？是監(jiān)督者？還是執(zhí)法者？由于政府的職能不明確，當各方責任主體利益發(fā)生沖突時，導致第三方治理雙方所享有的自由裁量權太寬泛，政府的監(jiān)督協(xié)調(diào)作用得不到公平、公正的發(fā)揮，從而使得第三方治理市場難以健康發(fā)展。

（三）第三方行政監(jiān)管體制不健全

理論上，企業(yè)進行第三方治理不僅可以將各排污企業(yè)的污染物集中治理而且可以有效提高環(huán)保監(jiān)管部門的監(jiān)管效率。然而實際上，如果雙方不遵守《環(huán)境保護法》或者不按照合約規(guī)定履行義務，第三方治理的理想結果是很難實現(xiàn)的。如此復雜的監(jiān)管工作不僅加大環(huán)保監(jiān)管部門的工作量而且容易產(chǎn)生監(jiān)管漏洞。在第三方治理過程中，排污企業(yè)雖然向第三方購買了治污服務但其仍然負有法律責任，需要受到環(huán)保監(jiān)管部門的嚴格監(jiān)督，一旦雙方合謀偷排漏排，弄虛作假，環(huán)境污染的監(jiān)管工作將會難上加難。

三、構建第三方治理法律責任制度的建議

（一）明細第三方河排污者的法律責任

全面推進第三方治理需要解決的一個關鍵問題就是要進一步界定第三方、排污企業(yè)的責任邊界，明確各方責任義務。一般來說，在第三方治理模式中出現(xiàn)的污染物排放超標問題是由第三方來負責的。然而排放的污染物是與排污企業(yè)的整個生產(chǎn)過程息息相關的，因此，我國第三方治理應當遵循排污企業(yè)和第三方共同承擔責任的原則，并且根據(jù)不同的治理模式進行細化分析。具體操作如下：在委托治理模式下，由排污企業(yè)承擔主要責任，由第三方承擔次要責任。在托管運營模式下，由第三方承擔主要責任，排污企業(yè)承擔次要責任。

（二）完善政府監(jiān)管治理

政府通過與第三方簽訂合約將環(huán)境污染治理責任進行轉移，一方面，實現(xiàn)了環(huán)境保護共擔責任的新理念，另一方面為了防止政府環(huán)境污染治理責任的流失，需要完善相應的監(jiān)督機制。環(huán)境權屬于社會大眾所共同享有的基本權利，在環(huán)境污染治理領域，無論是采取第三方治理模式還是采取特許經(jīng)營模式，政府是最終的責任主體，政府應當對所有的污染治理行為負有監(jiān)督責任。此外，我國的第三方治理合同缺乏對當事人實施法律強制力，環(huán)境服務合同的非強制性導致許多治污目標難以實現(xiàn)。因此，政府需要加強對第三方治理的監(jiān)管力度，嚴格規(guī)范各主體的行為，為充分實現(xiàn)環(huán)境保護提供良好的政策環(huán)境。

（三）實行稅收優(yōu)惠政策

隨著“污染者負擔原則”的確定再加上企業(yè)稅費高昂，融資困難，很多第三方企業(yè)經(jīng)營不久就已經(jīng)負債累累不得不停產(chǎn)停業(yè)退出環(huán)保市場，為減輕第三方企業(yè)的稅費負擔，需要對第三方實施稅費減免。具體減免辦法可參照以下幾點：企業(yè)所得稅方面，參照海水淡化、節(jié)能減排技術改造等產(chǎn)業(yè)的減免辦法，適用“三免三減半”的稅收優(yōu)惠政策;在增值稅方面，采用“即征即退”的優(yōu)惠政策;另外，還可以采用差別收費政策，降低排污企業(yè)和第三方的稅費負擔。

【參考文獻】

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作者簡介：張巧玲（1994—），女，漢族，四川宜賓人，昆明理工大學法學院2017級碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護法學，公益訴訟制度。