政府間權責安排、財力配置與體制均衡***

〔 DOI〕 10.19653/j.cnki.dbcjdxxb.2020.05.006

〔引用格式〕 ?胡驍馬.政府間權責安排、財力配置與體制均衡——以事權與支出責任的劃分為切入點[J].東北財經大學學報，2020，（5）：52-61.

〔摘要〕科學合理的多級政府間權責安排是建立權責清晰、財力協調、區域均衡的現代財政制度的邏輯起點和實質基礎。在財稅改革進入深水區的背景下，需要深化對政府間事權與支出責任的認識。本文闡述了政府間財政關系四要素的定義與邏輯關系，在此基礎之上，以政府間事權與支出責任的劃分為切入點，對我國自改革開放以來的漸進式的財政管理體制改革進行梳理，論證了政府間事權與支出責任安排是構建現代財政制度的基礎。此后對權責安排、財力配置與體制均衡之間的關系進行論述。進而指出目前權責安排與財力配置中的關鍵問題及其成因。最后，有針對性地提出進一步改革的邏輯和措施。

〔關鍵詞〕財稅改革;權責安排;財力配置;體制均衡

中圖分類號：F812.2 ???文獻標識碼：A ???文章編號：1008-4096（2020）05-0052-10

一、引 ?言

政府間財政關系四要素分別是財權、財力、事權與支出責任，財權和財力同屬收入側概念。其中，財權指各級政府為履行公共服務職能而征收某類財政收入的權力，包括征稅權、收費權和國有資產收益權等。財力則指一級政府在一定時期內為履行公共服務職能所擁有的財政資金。狹義的財力單指某級政府直接組織和支配的財政收入，而廣義的財力則在此基礎上將轉移支付等二次分配包括在內，即財政資金分配的最終結果。擁有財權的某級政府一般擁有相應的財力，但反之則未必。對于某級政府，由于其之于下級政府多出了以轉移支付為方式的調節轄區公共服務水平的職責，因而其財權應大于其最終支配的財力，而下級政府由于可從轉移支付中獲得一定財力，故其財權小于其最終可支配的財力。事權與支出責任則屬支出側概念。對這一組概念的厘清過程是漸進的，根據黨的十八屆三中全會《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，所謂財政事權是一級政府應承擔的運用財政資金提供基本公共服務的任務和職責，支出責任是政府履行事權的支出義務和保障。通常，有一定的事權就要承擔對應的支出責任，但在現實中，往往由于信息、成本和政治等諸多因素導致事權與支出責任的割裂，即某級政府需要委托另一級政府行使其事權。這就造成了事權在一級政府，而支出責任在另一級政府的情況。

在現代財政制度的邏輯關系中，政府事權即政府應承擔運用財政資金提供基本公共服務的任務和職責是起點。在明晰各級政府事權的基礎上，根據事權匹配支出責任，所以明確了政府事權，實質上就是確定了政府的支出責任。一般情況下，事權與支出責任是一致的，但多級政府中常存在事權與支出責任割裂的情況。這樣的割裂提高了管理成本，降低了行政效率，應盡量使事權與支出責任一致。在明確支出側邏輯后，收入側的財權和財力是為支出側的安排服務的。具體來講，財政支出以財政收入為前提，而財政收入所體現的財力則由財權所決定。簡而言之，一級政府的事權決定其支出責任，并且受到財力和財權的約束，而劃分財權的目的是令各級政府對其事權有直接可支配的財政資金支持，從而滿足其履行公共服務職能的需要。但是，由于現實中存在財權與事權不對等的情況，故需要通過轉移支付方式對財力進行調節。因此，多級政府間理想的財政體制構建規劃應是首先明確政府的邊界，也即從整體上劃分政府事權;之后科學地劃分各級政府事權與支出責任;再根據劃分的事權與支出責任合理建設稅制結構，并劃分各級政府的財政收入，在此基礎上以轉移支付進行輔助調節，使財力與事權與支出責任相匹配;最終以預算管理制度、財政績效評價制度和財政監督制度等保證整個財政體制的有效運轉。

二、我國財稅改革歷程及其內在邏輯

我國自改革開放以來的財稅改革，本質上是基于我國國情、遵循市場原理、以經濟體制改革為依托的在集權和分權間迂回調整的漸進式改革。其內在線索包括四個方面：國家與企業的分配關系改革、多級政府間分配關系的改革、稅收制度改革和預算管理改革。其中，國家與企業的分配關系改革、多級政府間分配關系的改革是核心，稅收制度改革和預算管理改革是核心線索的外延，也是基于核心分配關系的、更為具體層面的改革。其核心邏輯是政府間財政關系的不斷調整。財權、財力、事權與支出責任各自在不同時期充當了改革的著力點^[1]，一般認為，我國自改革開放以來的財稅改革至今有兩個重要節點，分別是1994年和2013年，本文將以此作為改革歷程的劃分依據，以政府間財政關系為線索對改革歷程進行梳理。

（一）1978—1993年：“放權讓利”

自新中國成立至改革開放之前，我國實行的一直是統收統支、高度集中的財政管理體制，雖然在過程中有放權的探索，但沒有改變高度集中的體制模式^[2]。這樣的財政管理體制雖然在早期組織和促進了社會生產的發展，但不能否認的是，統收統支的財政管理體制極大地壓抑了地方政府的積極性，不利于經濟的進一步發展。

改革開放之前的財政體制從根本上來講是由計劃經濟體制的社會資源配置方式所決定的，1978年黨的十一屆三中全會提出要把全黨的工作重心從以“階級斗爭為綱”轉移到經濟建設上來，由此拉開了經濟體制改革的序幕。財政體制改革在以“放權讓利”為核心思想的經濟改革的指導下，以調整國家與企業的分配關系和多級政府間分配關系為主線，成為了整體改革的突破點。本次財政體制改革從國家與企業的分配關系破題，通過企業基金制和利潤留成制等改革，擴大了企業自主權，并在此基礎上于1982年進行了兩步“利改稅”改革。“利改稅”的方向雖然正確，但在當時的條件下有其超前性，在改革推進過程中受到了較大阻力^[3]。1987年借鑒農村承包制的做法，按“包死基數、確保上繳、超收多留、欠收自補”的原則，實行企業承包制，這是一種實質上的倒退。隨后，1988年通過實行“稅利分流”改革逐步理順國家與企業的分配關系，這也為進一步全面工商稅制改革奠定了基礎。在央地財政分配關系中，1980年實行“劃分收支，分級包干”的財政管理體制改革，通過“分灶吃飯”來調動地方政府的積極性。在兩步“利改稅”改革完成后，我國進一步于1985年實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政體制。隨后由于國家和企業分配層面“利改稅”被“大包干”所取代，在央地財政分配關系中，從1988年起財政體制轉為各種形式的財政“大包干”^[4]。1980—1988年的兩個包干階段側重于中央政府和地方政府之間的財政分成，而1988年后的第三個階段則更側重于財政收入的增量變化。本階段改革主要是高度集權的統收統支體制，是一次以“放權讓利”為目標的分權改革，下放了權、利到地方政府和企業，調動了地方政府和企業的積極性，從而促進了經濟的增長，這達到了改革的初衷。但是，過度分權導致了“兩個比重”的下降，中央政府債務增加，宏觀調控能力變弱;地方政府預算外資金膨脹，諸侯經濟產生，并且伴隨著土地改革和商品房改革，土地財政現象初步顯現^[5]。

雖然在本階段改革中沒有具體提到財權、財力、事權與支出責任等概念，但實質上“放權讓利”的財稅改革本質上就是對財權和財力分配的調整，該階段打破了“統收”的局面，使得原來“條條”分配的財力改為“塊塊”分配，但“統支”的局面并未打破，是一次在收入分配領域的改革。總體來看，這一時期的國家與企業的分配關系改革和央地政府間分配關系改革聯系密切，次第進行，并合力將改革向分稅制推進。在1992年和1993年短暫的分稅制財政體制改革試點之后，我國財政體制改革進入制度創新之路。

（二）1994—2012年：分稅制改革和公共財政體制的建立

在經歷了十余年“放權讓利”改革探索后，地方政府和企業的積極性被充分調動起來，國民經濟得到了極大地發展。但是，局限在“條塊分割”行政隸屬關系控制體系內的包干制改革，始終未能消除傳統體制的弊病。1992年10月黨的十四大確立了建立社會主義市場經濟體制改革的目標模式，財政體制亟需改革以為社會主義市場經濟的建立創造前置條件。建立與市場經濟相適應的現代財稅體制成為歷史的必然。本階段改革應以1998年和2003年為節點分為三段：第一，以分稅制改革為切入的財政收入側改革，而財政支出側改革相對滯后。第二，在公共財政體制的指導下有針對性地對財政支出側存在的短板進行修補。第三，在初步建立的公共財政體制基本框架基礎之上進行多方面的完善。

1993年12月國務院發布《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，決定于1994年1月1日起全國實行分稅制財政管理體制。分稅制改革的主要內容包括三部分：第一，根據財權與事權相結合的原則劃分央地支出責任：將國防、外交等支出劃歸中央;將地方行政管理費、城市維護建設費等支出劃歸地方。第二，根據事權與財權相結合的原則劃分央地收入：將維護國家利益、宏觀調控能力較強的稅種劃歸中央稅，如關稅、消費稅等;將適合地方征管的稅種劃歸地方稅，如營業稅、土地增值稅等;并將增值稅、證券交易稅等劃歸央地共享稅。第三，建立稅收返還和過渡期轉移支付制度，這主要是為了保護地方既得利益，減少改革阻力，以便順利推進改革。此外，分稅制改革的配套措施包括國有企業利潤分配制度改革、改革預算編制辦法、建立分稅制所需要的國庫體系等^[6]。1994年的分稅制改革“怎么評價都不為過”：第一，分稅制改革實現了其初衷，即大幅提高了“兩個比重”，提高了中央政府的宏觀調控能力和權威。第二，初步建立了較為規范的稅收制度，為微觀經濟主體創造了較為公平的環境，促進了經濟的發展和產業結構的調整。第三，根據事權與財權相結合的原則，從制度上嚴肅了央地權責關系，減少了地方和中央討價還價的余地。

從以“放權讓利”為指導的“包干制”財政體制，到分稅制改革，再到1998年旨在將政府預算外收入納入預算內的“稅費改革”，都是偏重于財政收入側的改革。而財政支出側改革明顯滯后，央地事權與支出責任劃分仍主要沿襲包干制的做法，沒有一體聯動地對政府間權責進行相對應的調整。隨著分稅制改革紅利的釋放，財政支出側改革滯后的事實也逐漸凸顯。尤其是1998年提出構建公共財政體制基本框架之后，政府職能發生了變化，原有的預算管理體系無法適應政府職能的變化。在此背景下，我國進行了一系列偏重于財政支出側的改革，主要包括預算管理改革、國庫集中收付制度改革、政府采購制度改革、“收支兩條線”和政府收支分類改革以及財政支出管理改革，將財政收入側和財政支出側的改革統一納入公共財政體制框架內進行協調^[7]。

2003年10月黨的十六屆三中全會通過了《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，文件指出我國已初步建立了公共財政體制框架。在此基礎之上，我國對公共財政體制框架進行了一系列的完善。在財政收入側，主要通過稅費改革，規范政府的收入結構，取消不合理的政府收費，將具有稅收特點的費改為稅。在收入分配方面，遵循財力與事權相匹配的原則，調整央地財力劃分，并進行了所得稅收入分成改革、印花稅分成改革、出口退稅中央和地方分擔比例改革等一系列優化財力配置的措施^[8]。在財政支出側，財政支出向以教育、就業、醫療、社保和住房保障為代表的基本民生事項傾斜，推進地區間公共服務均等化。加大了財政轉移支付力度，并逐步建立起一般性轉移支付、專項轉移支付項目協調的轉移支付體系。

在本階段改革中，對于財權、財力、事權與支出責任等四個方面均有涉及。在財政收入側，根據財力與事權相匹配的原則對政府間財權和財力進行調整：第一，對稅收制度進行完善，如2002年的所得稅分享改革等。第二，對轉移支付制度進行改革，如通過所得稅分享改革建立了轉移支付穩定增長的長效機制，以及完善了對民族地區的轉移支付制度等。在財政支出側，重點調整了省以下政府間財政關系，嘗試通過“鄉財鄉用縣管”和“省直管縣”等財政扁平化改革來解決我國五級政府財政架構下縣鄉財政困難的問題^[9]。

（三）2013年至今：建立現代財政制度

2013年黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，文件把財政定位為“國家治理的基礎和重要支柱”，其內涵是財政已經超越了單純的經濟范疇，上升到了國家治理的范疇。財政體制改革也一改之前的以“包干制”匹配轉軌時期經濟體制，以“分稅制”匹配中國特色社會主義市場經濟體制這一經濟體制改革的“麾下先鋒”的角色，與經濟體制改革、文化體制改革、社會體制改革等一體聯動。此外，財稅改革已經進入深水區，進一步推進財政體制改革也需要提高財政在國家治理中的地位。文件同時明確了新時期改革的三大領域，即預算管理制度、稅收制度和央地財政關系。

在預算管理制度領域，該輪預算管理制度改革的范圍擴展到全部政府收支，目標是在覆蓋全部政府收支的前提下，建立全面規范、公開透明的現代預算管理制度，并通過全面預算績效管理，向預算國家轉型。我國于2015年1月正式施行修訂的《中華人民共和國預算法》，在此基礎之上初步構建了立足于四本預算的全口徑政府預算體系。在稅收制度領域，主要進行“營改增”、減并增值稅率、開征環境保護稅等一系列改革^[10]。

央地財政關系領域的改革是這三者中的重中之重。近年來，我國在預算管理制度和稅收制度改革中都取得了較大進展，而政府間財政關系改革則躊躇不前，成為了整體改革中的“短板”。從某種意義上制約了財政體制改革深化的進程，這是其之所以重要的實然方面;在應然方面，科學的多級政府間財政體制構建邏輯也需以政府間事權劃分為起點，只有清晰界定政府間和政府各部門間的事權與支出責任，預算管理才可能有約束力，才能建立規范的現代預算管理制度;只有政府間權責明確劃分之后，才能進一步完善稅收制度，合理劃分稅種，最終使財政體制符合“事責對等、事財統一”的原則，故而央地財政關系在現代財政制度的建立中之重要是顯見的，這也可以由政府文件的表述的變化相佐證，如表1所示。

由表1可知，預算管理制度、稅收制度和央地財政關系三大領域在文件中的順序變化，在黨的十八屆三中全會所部署的三方面財稅體制改革內容中，預算管理制度改革居首位，次之為稅收制度，最后為中央和地方財政關系。這一順序在黨的十九大報告中發生了重大變化，央地財政關系改革從末位提至首位。這無疑體現了央地財政關系改革的重要性，也同時體現了央地財政關系改革的緊迫性。此外，通過對文件的分析，可以得出進一步改革的方向，即理論具體化，實踐可行化。第一，文件對央地財政關系的表達方式由黨的十八屆三中全會的“事權與支出責任相適應”，轉為黨的十九大報告的“權責清晰”，這是從理論上對改革具體化的體現。進而在黨的十九屆四中全會的文件中，對“權責清晰”這一原則進行了更為具體化的闡釋，如“理順中央和地方權責關系”、“適當加強中央在知識產權保護、養老保險、跨區域生態環境保護等方面事權”、“減少并規范中央和地方共同事權”，通過列舉等方式對“權責清晰”這一改革原則進行更為具體化的闡釋。第二，黨的十九屆四中全會提出了“按照權責一致原則，規范垂直管理體制和地方分級管理體制……形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度。”這一表述實質上是對實踐的可行性提出了要求^[11]，在下一步的實踐中形成穩定的制度，從而為進一步的多級政府間財政關系立法做鋪墊。

三、權責安排、財力配置與體制均衡之間的關系

現代多級政府間財政體制構建的合理邏輯大致應分為三個層次：明確政府與市場邊界、明確多級政府間財政關系和明確財政體制運轉保障機制。具體來講，首先是國家應根據自身憲政結構，科學合理厘清政府與市場的勢力范圍，以國家職能作為出發點，從宏觀上明確政府事權。進而對多級政府間財政關系做出劃分，該層次分為兩個遞進部分：第一，在宏觀政府事權的基礎之上，合理劃分各級政府以及政府各職能部門的事權與支出責任。第二，在業已清晰的權責安排基礎之上，以財力與事權相匹配為原則構建稅收制度結構，為財政收入在各級政府間的一次分配做好制度保障。在此基礎之上輔以科學的轉移支付制度作為二次分配，進一步保證財政體制的縱向與橫向均衡。第三，通過預算管理制度、財政績效評價制度和財政監督制度等共同保證整個財政體制有效健康地運轉。由此邏輯可知，權責清晰是多級政府間財政關系乃至整個財政體制有效運轉的邏輯起點。

政府間事權與支出責任的劃分原則主要來源于公共產品理論和多級政府分權理論。從公共產品理論來說，多級政府間權責劃分需要考慮公共產品的受益范圍、需求偏好差異和規模經濟屬性。第一，公共產品有空間層次異質性，從這個角度上講，公共產品可分為地方性公共產品和全國性公共產品。對于地方性公共產品，由該級地方政府提供是最有效率的方式，而若公共產品的受益范圍是全國，則應在全國范圍內分攤成本。第二，不同個體對同一公共產品的偏好是不同的。若全國范圍內的個體均對某種公共產品顯示出明顯偏好，則該種公共物品應由主要由中央政府負責提供，如國防、外交、公共衛生等。若個體對公共產品的偏好呈現區域性差異，則應由地方政府負責提供，且偏好差異越顯著，越應該由更低層級的政府負責提供。第三，不同公共產品的規模經濟屬性相異，考慮公共產品的最優供給規模以確定其應屬哪一層級政府提供也是多級政府間權責劃分的重要原則。從多級政府分權理論來說，中央政府和地方政府的職能不同，比如經濟增長職能，現代市場經濟要求統一市場，所以經濟增長應屬于中央政府的事權。再比如收入分配職能，收入分配的本質是將高收入人群的部分收入橫向轉移給低收入人群，降低貧富差距。如果該項事權劃歸地方政府，那么轉移高收入人群更多財富的地區勢必出現高收入人群流出，低收入人群流入的現象。因此，只有中央政府在全國范圍內統一協調，才能達到政策的目的。

在政府間事權與支出責任劃分明確之后，需要有相匹配的財力作為政府履行職能的保障。稅收作為政府獲取財政收入的最主要渠道，在政府間財政關系中具有舉足輕重的地位。我國現階段建立的稅收劃分模式基于1994年的分稅制及工商稅制改革。1994年的分稅制改革建立了以增值稅為主體的流轉稅制體系，按照市場經濟的要求，初步建立了符合市場經濟的稅收制度和稅收體系框架。2004年稅收制度改革進一步規范了政府與市場之間的邊界，其主要內容包括費改稅、增值稅由生產性轉為消費型、深化農村稅費改革等，其實質是在分稅制改革框架內的修補。2014年的稅收制度改革則旨在促進稅制與國家治理現代化相匹配，其核心內容是流轉稅制向直接稅制的轉變。政府間稅收劃分的首要原則是要將稅種的功能與政府職能結合起來，如有助于宏觀調控的稅種應劃歸中央政府，而區域性較強的稅種應劃歸對應的地方政府。應注意各級政府間的協調，避免中央政府與地方政府間稅收交叉，引起征管過程中的沖突和矛盾等。此外，要考慮到征管的便利性和信息等因素，以提高征管效率。

稅收是政府間財力的一次分配，在此基礎之上，仍需要轉移支付作為二次分配以彌補財力分配中的縱向不平衡和橫向不平衡，促進各級政府間財政總收支平衡，推進基本公共服務均等化，最終達到體制均衡。我國轉移支付制度的建立始于1994年，作為分稅制改革的配套措施，其最本質的目的是加強中央政府的宏觀調控能力。此外，轉移支付制度可以協調多級政府間財政體制所不可避免的諸多痼疾：第一，政府間縱向財力的不平衡，如我國1994年稅制集權式改革后出現的中央政府財政盈余，地方政府財政赤字的問題，其必然要求中央政府通過縱向轉移支付方式向地方政府提供其履行職能的財力。第二，政府間橫向財力不平衡，不同地區的稟賦、發展、歷史條件等都不相同，在相對統一的稅收制度下，造成地區貧富分化似乎是一種必然，這就要求利用轉移支付方式來對各地的財力進行橫向調節，以達到基本公共服務均等化的目的。第三，各地政府行為所帶來的外部性是難以避免的，且很難通過地方政府間協調解決，所以需要通過中央統一的轉移支付制度對外部性進行修正。我國在1995年建立了過渡時期轉移支付，并在此基礎之上完善并初步形成了以稅收返還、體制補助與上解、財力性轉移支付、專項轉移支付為主要形式的財政轉移支付制度。2009年中央將轉移支付制度進一步簡化為稅收返還、一般性轉移支付和專項轉移支付。我國的轉移支付從最開始的為分稅制改革的落實減輕阻力，到對分稅制改革所帶來的財政分配問題進行修補，再到公共財政時期對基本公共服務均等化、保障改善民生、推進經濟發展做出重要貢獻，到現在滿足國家治理現代化的新要求。雖然轉移支付制度仍存在一些問題，但其和稅收制度改革、政府間事權與支出責任改革共同促進了新時代的財政體制逐步走向均衡。

四、權責安排與財力配置中的關鍵問題

財政體制改革在我國經濟和社會發展中發揮了舉足輕重的作用，在建設現代財政制度、全面深化改革、推進國家治理能力和治理體系現代化的新要求下，現行的財政體制中仍存在一些關鍵問題亟待解決。

（一）權責安排的關鍵問題

中央與省級政府之間事權與支出責任的問題主要存在于以下兩個方面：第一，權責錯配，即本該屬于中央負責的事務錯配給地方處理，或本應屬于地方的權責中央承擔較多的支出責任，如地方的基礎設施建設。第二，“職責同構”所帶來的多級政府事權劃分不明。所謂“職責同構”，是指在政府間關系中，不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統一^[12]。其出現于我國計劃經濟時期，形成于中央集權體制基礎上進行的迂回漸進的分權改革過程中，我國存在的“職責同構”問題既不同于蘇聯產生于高度中央集權體制的“職責同構”，又不同于歐美國家“職責異構”。此外，劃分我國多級政府事權的根本法律是《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，其對中央事權有較為明確清晰的規定，如國防、外交等，對各級地方政府事權的規定中都有一條“辦理上級國家行政機關交辦的其他事項”，這等于從法律上“規定”了“職責同構”，這為處于權利優勢地位的上級政府下沉事權提供了政策便利，造成了多級政府間事權劃分模糊的問題^?[13]。

省以下財政權責劃分問題則更為嚴重。究其原因大體有兩個方面：第一，財政體制改革的缺陷，分稅制改革是側重財政收入分配的改革，在事權劃分方面只對中央與省級地方政府事權做了原則劃分，對于省以下事權劃分則并未觸及，此后諸權責改革也未進行進一步調整，從根本上導致了省以下財政權責劃分的問題。第二，行政管理體制改革的滯后，造成了省以下各級政府職能定位不夠清晰、職責同構、政府機構設置不合理等一系列問題^[14]。再加上社會轉型過程中出現了許多新增事權，而這些新增事權往往最終都落在基層政府頭上，如農村基礎設施建設、 新農合等。“上面千條線，下面一根針”，造成了縣鄉財政困難、政府運行效率低下等一系列問題。

財政事權與支出責任劃分法制化方面主要存在兩個問題：第一，缺乏統一、權威的法律規范政府間事權劃分。我國現在事權劃分的主要依據是《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《關于實行分稅制財政管理體制的決定》《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》以及2018年以后國務院在基本公共服務、教育、交通、醫療衛生、科技、環境保護、公共文化等細分領域出臺的一系列改革方案^[15]。這其中法律效力最高的是《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，其他的劃分依據分別屬于國務院的行政法規和財政部等部門的規章制度，從法律角度來講屬于下位法。由于統一、權威的法律缺失，造成了我國政府間縱向事權劃分不穩定等問題。第二，現有事權劃分的最權威依據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對地方政府事權劃分不夠詳細，表現在對縣以上三級地方政府劃分事權時沒有區分層級，鄉鎮政府的事權則僅僅是在縣以上的事權列表中刪除三項有關領導和人事有關的事權后照搬而來，這就造成了地方政府事權交叉重疊的現象。

（二）財力配置的關鍵問題

中央與地方收入劃分在1994年分稅制改革后做了多次改革與調整，但與市場經濟國家的通常做法相比還存在一些問題：第一，中央財政收入占政府財政收入的比重不夠高。雖然在實行分稅制財政體制之后，中央一般公共預算收入比重迅速從改革前的約20%提高到約55%，但至今從未達到分稅制設定的改革目標60%。此外，中央一般公共預算收入占全國一般公共預算收入自2011年跌破50%之后，近些年仍在不斷下降，至2018年降為46%左右^[16]。推進基本公共服務均等化要求中央承擔更多的支出責任，必須警惕中央財政收入集中度不夠的問題。第二，地方稅制不完善，“營改增”后加劇了地方財政匱乏^[17]。地方稅體系存在著主體稅種缺位，稅源分散，對稅收征管能力要求較高，稅收彈性和稅收收入增長預期較弱等一系列問題。實施“營改增”后地方主體稅種缺位問題更為嚴重，雖然目前增值稅收入實行中央和地方五五分成，但地方政府的財力相較于改革之前是實質萎縮的。由于支出責任過多造成地方事權與財力不匹配，并引致了地方政府債務過多、地方政府過度依賴財政轉移支付等一系列問題。第三，地方稅收立法權不足。在黨的十八屆三中全會提出的“建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性”精神指導下，我國在近年各類稅法的制定和修訂中均給予了地方人大和政府一定的稅收立法權。如2018年修訂的《中華人民共和國個人所得稅法》第五條中將在特定情形下減征個人所得稅的幅度和期限的決定權賦予省級人民政府和人大，在2019年修訂的《中華人民共和國車船稅法》的第二條和第五條中分別將車輛具體使用稅額確定權和公共交通車船等特定類型的車船稅免征權賦予省級政府。但是，目前地方政府擁有的立法權僅限于在上級政府限定的范圍內對稅率的調整權和一定的免征權。地方的有限稅收立法權不利于貫徹黨的十九屆四中全會所提出的“健全充分發揮中央和地方兩個積極性的體制機制”，應當在現有基礎之上，繼續穩步擴大地方政府的稅收立法權。

轉移支付制度整體公平有余，效率不足^[18]。基本公共服務均等化是轉移支付制度的目標，而轉移支付制度的根本目的是令基本公共服務有效轉化為人力資本和經濟社會發展的內生增長動力，即轉移支付不應只是“輸血”，而更應通過“輸血”達到“造血”的目的^[19]。從存量角度來看，我國轉移支付制度已經明顯提高了欠發達地區的基本公共服務均等化水平，但從增量上來講，欠發達地區的轉移支付轉化為基本公共服務的邊際效率仍舊不如發達地區。這造成了兩個方面的問題：第一，邊際效率不足弱化了欠發達地區經濟發展的內生動力，增加了其對轉移支付的依賴性。在整體經濟下行，國內外受新冠肺炎疫情影響嚴重，財政剛性支出增加與減稅降費造成的收入減少的矛盾等大背景下，這樣的轉移支付依賴會明顯為我國轉移支付的可持續性帶來極大的風險。第二，從轉移支付的成本角度考慮，轉移支付的成本來源于轉移支付資金來源地（即發達地區的機會成本）和轉移支付資金流向地（即欠發達地區的效率損失）。當前背景下，發達地區的機會成本上升，欠發達地區的效率不足，這不利于提高經濟發展的內生動力，會對我國經濟轉型、增速換擋帶來較大的阻力。

我國缺乏應對重大突發公共事件的轉移支付制度。此次新冠肺炎疫情對經濟沖擊極大，我國2020年第一季度GDP同比下降6.8%。同時全國各地財政收入也出現不同程度的下降，多數地方財政收支矛盾空前，財政運轉困難。財政部在第十三屆全國人民代表大會第三次會議上提交審議了《關于2019年中央和地方預算執行情況與2020年中央和地方預算草案的報告》，該報告匯總中央和地方預算，預計2020年全國一般公共預算收入為180 270億元，下降5.3%;全國一般公共預算支出為247 850億元（含中央預備費500億元），增長3.8%;預算赤字為37 600億元，比2019年增加10 000億元。與此同時，財政仍需做好“六穩”工作，落實“六保”任務，而其中關鍵的保民生、保就業和保市場的行為主體是地方政府，這加劇了地方政府的財政壓力。有鑒于此，我國實行了特殊轉移支付機制，這是一次體制創新，極大地提高了政策落實和資金到達的效率^[20]。

五、優化措施與政策建議

結合當前權責安排和財力配置的關鍵問題，建立“權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”的思路應該是：首先按照市場優先、社會有效、政府有限的原則，清晰界定政府與市場、政府與社會的邊界。在考慮外部性、信息處理復雜性和激勵相容等原則的基礎上，參照政府收支分類科目，明確中央和省級政府之間的事權與支出責任劃分。而后結合稅收制度改革合理劃分稅收，并通過轉移支付、委托代理、政府購買等途徑實現權責利相統一。

（一）權責安排的優化措施

從財政事權入手推進事權劃分改革。從財政事權入手理順央地財政關系既是深化財政體制改革的應然路徑，也是結合中國國情的現實選擇。按照考慮外部性、信息處理復雜性和激勵相容等原則，通過有限列舉的方式，首先明確中央事權，剩余事權則歸省級政府。從而進一步明確中央與省級政府間財政事權與支出責任，從制度安排上杜絕中央與地方權責錯配現象。適當增加中央政府的支出責任，將維護統一市場、促進區域協調的職能集中到中央，如公共衛生職能就具有明顯的外部性特征，應由中央政府承擔相應的支出責任以推進公共衛生領域基本公共服務均等化。減少、規范央地共同事權，逐步理順如義務教育、高等教育、科技研發、基本養老保險等中央與地方共同財政事權，明確各承擔主體的職責。省以下政府事權與支出責任劃分，原則上應參照中央與省級政府財政事權劃分的范例，首先將事權劃分明確，再明確支出責任。但是，省以下政府財政事權本身交叉重疊情況居多，造成了省以下權責混亂，難以理清。有鑒于此，需要對省以下判斷事權上收和下放的原則進行增補。目前的共識是，地方政府應致力于公共產品的提供，而非以往的經濟建設。以此為出發點，一組可行的補充劃分原則是：第一，通過相鄰層級的比較，被賦予相應事權的政府及其部門應該能應對外部性，從而規避市場失靈。第二，能占有決策信息，從而提高行政效能。第三，調動自身履職盡責的積極性^[21]。在對政府間事權初步劃分后，為保證事權的可行性，應結合財政支出科目的設置進行政府間支出責任的劃分。要使支出責任與財力相匹配，凡屬省市政府承擔的財政支出，省市級財政應積極籌措資金加以保障，不得以任何形式轉嫁給縣鄉財政。省市政府委托縣鄉政府承辦的事務，要足額安排對縣鄉財政的專項撥款，不留資金缺口，不得要求縣鄉財政安排配套資金。屬于共同事務的，應根據各方受益程度并考慮縣鄉財政的承受能力，合理確定負擔比例，積極探索共同事務的經費負擔辦法。

在現行分領域行政法規施行的基礎上改進總結，加快法治化進程，盡快制定政府間分權關系法律，將改革成功經驗用法律形式固定。通過法律方式，明確規定各級政府事權與支出責任，推進政府間事權與支出責任關系的法制化，保持政府間事權與支出責任關系的相對穩定。調整需要經過法定程序方可進行，克服政府間事權與支出責任關系的隨意性。通過立法的形式科學合理地界定政府間的事權與支出責任范圍，從而避免政府間財政關系中為經濟、政治利益討價還價現象的出現，切實使得政府間財政關系進入法制化、制度化的權利分享階段。從法律層次上進行分工，基本法規定政府間事權劃分的原則與大類，部門法具體列舉政府間事權劃分的事務種類和權限，將涉及事權劃分的基本法律列入修改計劃，并加快研究起草政府間財政關系法。同時，注意對其他法律進行修改，消除法律法規之間的沖突，以保持法律的一致性、嚴肅性和可實施性。在法律中應該明確事權與支出責任調整的程序方法，使支出責任能夠通過民主的程序進行協商，從而提高劃分的公平性和科學性。

（二）財力配置的政策建議

在完善政府間事權與支出責任劃分的基礎上，需要完善稅收制度、調整稅收劃分以及完善轉移支付制度等一系列措施對財力配置進行調整，以達到財政體制的均衡。

提高中央財政集中度。近年來中央政府財政收入占比不斷下降，這削弱了中央政府的宏觀調控能力。一方面，當下正值結構轉型的關鍵時期，出于穩定經濟、保障國家公共安全等原因，需要中央政府積極使用宏觀政策進行引導。另一方面，推進基本公共服務均等化勢必要求中央擴大轉移支付，這對中央政府的宏觀調控能力和財力提出了較高的要求。因此，中央財政集中的收入，既要保證中央履行職能和支出責任的需要，又要有利于有效實施宏觀調控和促進基本公共服務均等化。因此，應適度集中中央政府財力，并同時加大中央政府的支出責任，建立以中央財政為中心的政府收支結構，以增強中央政府的權威和宏觀調控能力。

完善地方稅收體系。我國幅員遼闊，各地區稟賦差異巨大，造成區域發展不均等問題。在現代財政制度的背景下，中央政府可通過轉移支付來推進基本公共服務均等化，消除地方差距。但是，轉移支付不應是單純的“輸血”，而應通過“輸血”來為地方財政“造血”，從根本上來講還是應完善地方稅收體系。培育地方主體稅種是完善地方稅收體系的必由之路，目前的普遍共識是應該將財產稅作為地方的主體稅種，因其具有稅基較寬、納稅面廣、征收簡便、透明度高等一系列特征。第一，應以房地產稅為切入開征財產稅。房地產稅符合地方主體稅種的理論與實際要求^[22]。另外，與房地產有關的契稅、房產稅、土地增值稅和土地使用稅在地方財政收入中占比較高，應將其規范整合為房地產稅，為地方財政開源。第二，要推進遺產稅與贈與稅等以財產存量為稅基的稅種的研究進程，并適時開征，進而達到社會財富分配的公平和增加地方稅收收入的目的。

繼續穩步擴大地方稅收立法權，充分發揮地方政府積極性^[23]。目前地方稅中可以被賦予較大稅收立法權的應屬房地產稅：第一，房地產稅稅基為不動產，其稅基無法直接流動，只能通過買賣的方式間接流動，基本不會對全國統一市場造成影響。第二，房地產與各地所提供的公共服務密切相關，各地房地產市場差異也較大。第三，房地產稅還未立法，有擴大地方稅收立法權的法律余地。一方面，賦予地方政府較大的稅收立法權可以減少全國人大的立法負擔，幫助人大將立法工作集中到重點領域內。另一方面，可以調動地方政府的積極性，促使地方政府提供優質公共產品，也能提高地方政府的稅收征管積極性。

提高轉移支付資金使用效率。在當前經濟下行、受新冠肺炎疫情沖擊、國際保護主義盛行的環境下，我國財政剛性支出增加，但財政收入增速下降，應該把寶貴的財政資金“用在刀刃上”，提高轉移支付資金使用績效。要提高轉移支付資金使用績效：第一，完善預算績效評價體系和評價結果使用鏈，強化評價結果的使用，從參考型績效評價，到實現績效決定支付。第二，要科學確定績效評價指標，提高當前指標體系的可量化性、可衡量性、細化程度和與項目匹配程度等^[24]。第三，要加強監管，信息及時公開。對轉移支付的全過程進行監管、督導，對責任方進行問效、問責。同時將財政資金的預算分配、支出項目、評價結果等及時向全社會公開。

建立應對重大突發公共衛生事件的特殊轉移支付制度。我國在應對新冠肺炎疫情中建立了特殊轉移支付制度，利用發行抗疫特別國債和新增財政赤字的資金，在明確時限內直達市縣，用于受到新冠肺炎疫情沖擊的中小微企業、個體工商戶和困難群眾等微觀經濟主體、公共衛生基礎設施建設以及抗擊新冠肺炎疫情相關財政支出上。這是財政政策的主動出擊，也是一次財政體制的創新，應總結此次特殊轉移支付實行過程中的經驗和不足，對現有的、常態化的轉移支付進行改革，提高資金使用效率并完善績效監督。另外，應將此次特殊轉移支付制度規范化，建立具有中國特色的應對重大突發公共事件的特殊轉移支付制度，為日后緊急狀態下財政作為提供保障，并與現有的轉移支付制度形成合力，共同為建立現代財政制度、提升國家治理能力和治理體系現代化提供制度支持。

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Inter-Governmental Power and Responsibility Arrangement， Financial Allocation and Institutional Balance： From Perspective of Administrative Power and Expenditure Responsibility Assignment

HU Xiao-ma

（School of Public Finance and Taxation， Dongbei University of Finance and Economics， Dalian 116025， China）

Abstract：Scientific and reasonable multi-level governmental authority and responsibility arrangement is the logical starting point and substantial foundation for establishing a modern financial system with clear authority and responsibility， coordinated financial resources and regional balance. Against the background of financial reform entering the deeper zone， it is necessary to deepen the understanding of intergovernmental authority and expenditure responsibility. This paper elaborates the definition and logical relationship of the four elements of intergovernmental fiscal relations， and on this basis， takes the division of intergovernmental powers and expenditure responsibilities as the starting point， organizes the gradual fiscal management system reform in China since the reform and opening up， and argues that the arrangement of intergovernmental powers and expenditure responsibilities is the basis for building a modern fiscal system.Thereafter， the relationship between power and responsibility arrangement， financial allocation and institutional equilibrium is discussed. Then it points out the existing problems and causes in the division of power and responsibility and allocation of financial resources. Finally， the logic and measures for further reform are proposed in a targeted manner.

Key words：the fiscal and taxation reform;power and responsibility arrangement; allocation of financial resources; istitutional equilibrium

（責任編輯：尚培培）