長三角一體化：公共服務均等化的維度

【提要】基本公共服務均等化不僅是長三角區域一體化發展戰略的重要組成，而且是推動區域統一市場建設的基礎支撐?；谑袌霭l展的內生需求，長三角三省一市在公共服務組團發展、協同治理、資源共享方面進行了一些有益探索，但由于省市間公共服務資源、能力與水平的差異，區域內公共服務對所有常住人口均等可及的不足，以及公共服務區域統籌受到體制的限制，現有的公共服務一體化、均等化尚難以滿足現實需要?；诖?，我們認為應在發展中推進長三角基本公共服務的均等化，分層次、分領域、分階段穩妥推進，優先在教育資源均衡配置、醫療資源便利共享、社會保障區域統籌、養老資源普惠使用等方面進行探索，并積極鼓勵跨區域公共服務主體或平臺的培育與使用。

【關鍵詞】長三角;區域一體化;公共服務;均等化

長三角地區一體化基礎較好，區域人口異地生活與工作普遍，在異地就醫就學就業、跨省市通勤便利化等方面有著強烈需求，公共服務一體化已成為該地區人口共同的民生訴求，具有重要現實意義。特別是，在長三角區域一體化發展上升為國家戰略背景下，公共服務一體化是促進市場要素自由流通、優化資源配置進而充分釋放區域一體化發展活力的環境基礎。

一、長三角推進基本公共服務均等化的現有探索與進展

公共服務是人本導向的，是與公民身份相對應的基本政治社會權利，在現代市場經濟背景下同時有服務地區發展所依賴的人口與人力資源的目標追求。從人口與人力資源基礎角度來看，長三角地區三省一市2018年65歲及以上人口比重均超過了13%，其中上海、江蘇老齡化程度較高，分別達到15%和14.3%，且有加速趨勢（圖1）。在現有地區人口結構下，安徽是重要的區域性人力資源基地，滬蘇浙外來人口中，安徽籍外來人口占到三成以上，勞動力的互補為區域經濟的快速發展做出了重要貢獻。

為此，在長三角區域一體化發展上升為國家戰略之前，長三角地區基于市場經濟發展與資源優勢互補的內生需求，已經在公共服務便利化、普惠化發展方面進行了多樣探索，并取得了一系列重要進展，既給地區人民增加了福祉，又促進了地區經濟社會發展，為長三角地區推進基本公共服務均等化積累了初步經驗。

（一）搭建公共服務組團與共享發展的組織架構

在教育方面，三省一市共同組建了長三角教育一體化發展領導小組，推動教育一體化發展與優質教育資源共享。在醫療服務方面，以組建“長三角城市醫院協同發展戰略聯盟”、知名醫院建異地分院等方式，該地區在發展區域醫聯體、推進醫療診斷和檢查信息互認互聯、推進分級診療等方面已取得重要進展。

（二）創新公共服務領域政府協同治理的機制

在政務服務方面，三省一市通過協同布局新一代信息技術，普遍推進政務服務“最多跑一次”“不見面審批”“一網通辦”以及數據共享等改革，大大提升了長三角地區智能化治理水平與群眾滿意度。在食品安全方面，長三角地區成立了重要產品追溯聯盟，建立了異地委托制度，推進區域流通領域食品質量抽查檢查信息、食品藥品安全領域嚴重失信名單信息互通和結果互認，聯合制定區域食品藥品安全領域信用聯動獎懲機制，成為建設信用長三角的重要抓手。在公積金方面，江浙滬三省開展了常態化的公積金信息互查工作，共同防范公積金騙提行為的發生。2019年，南京、杭州、合肥、蘇州、無錫、寧波、紹興以及上海浦東新區七市一區簽署了《上海浦東·長三角社會治理論壇合作交流框架協議》，明確將依托長三角論壇共建“長三角社會治理創新實踐研發基地”，推進長三角地區城市公共服務與社會治理領域協同聯動、合作交流，不斷提升城市社會治理能力和水平。

（三）依托現代信息技術大力推動公共服務便利化

在就業方面，通過共享異地人力資源服務平臺，互認人才資格資質，長三角地區實現了人才的跨區域便捷招聘與流動。在社會保障方面，依托現代信息化技術，長三角地區不僅實現了異地住院直接報銷的國家要求，而且將醫保異地直接報銷結算拓展到門診，大大便捷了居民就醫看病，推動了醫療資源的共享。在便捷出行方面，滬杭甬等城市通過手機App已經實現城市地鐵掃碼過閘的互聯互通。再如，三省一市建立了民生檔案“異地查檔、便民服務”機制，讓群眾可以在區域內任何一家綜合檔案館實現重要民生檔案的跨地域、跨館查閱利用，“讓檔案信息多跑路、讓群眾少跑腿”。

二、長三角地區公共服務一體化發展面臨的主要問題

公共服務一體化是推進長三角地區公共服務均等化的基本路徑，受地區間發展差異、戶籍政策、體制機制等因素的影響，長三角公共服務均等化仍面臨諸多挑戰。

（一）三省一市間公共服務資源、能力與水平差異很大

三省一市在公共服務的財力保障、硬件設施、服務能力、管理水平上均有明顯差距，在優質公共服務資源的配置權限上差異較大，這些成為長三角公共服務一體化、均等化發展的重要障礙。

1.公共服務財力基礎與保障水平存在差異。三省一市經濟發展水平與財力基礎不一。從人均GDP來看，2018年上海為134982元，江蘇超過了10萬元，浙江接近10萬元，而安徽僅為47712元，上海人均GDP分別是江蘇、浙江、安徽的1.2倍、1.4倍和2.8倍。從人均財政收入來看，上海2018年高達29324元/人，浙江與江蘇依次為11501元/人、10719元/人，安徽只有4821元/人，上海的人均財政收入分別是浙江、江蘇、安徽的2.6倍、2.7倍、6.1倍，財力差距巨大（圖2）。不同的經濟發展水平和財政收入水平，意味著政府保障公共服務的能力乃至意愿是不同的。

三省一市在主要公共服務的財力投入水平與優先序上存在較大差異。在教育方面，上海地方財政教育支出占比明顯低于浙江、江蘇和安徽。在醫療衛生與計劃生育方面，安徽地方財政支出占比高于浙江，浙江高于江蘇，上海最低。在社會保障方面，安徽地方財政社會保障支出占比明顯高于江浙滬。在住房保障方面，浙江地方財政支出占比明顯低于其他三省市。在公共安全方面，浙江地方財政投入比重最高，達7.3%。合計來看，如果將教育、醫療衛生、社會保障與就業、文體與傳媒、住房保障、公共安全視為公共服務內容，安徽省地方財政支出中公共服務比重最高，為44.8%，上海最低，只占37.4%，浙江與江蘇居中（表1）。

三省一市公共服務的保障水平差異明顯。以城鄉低保的平均標準為例，上海市水平要遠高于浙江、江蘇與安徽，甚至上海農村低保標準要高于其他三省城市低保標準，浙江農村低保標準要高于江蘇與安徽城市低保標準。以2019年二季度為例，上海、浙江、江蘇、安徽的城市低保標準分別為1160元/月、772元/月、689元/月與572元/月，上海、浙江、江蘇、安徽農村低保標準分別為1160元/月、763元/月、661元/月與515元/月，上海市更是實現了城鄉低保標準的統一（圖3）。

再以就業服務為例，近年來江蘇、浙江、安徽三省的城鎮登記失業率大致相當，皆在3%左右，而上海市則接近4%，明顯高于其他三?。▓D4）。

2.公共服務資源布局不均衡。公共服務資源與設施的布局直接影響著公共服務的可及性乃至質量好壞。在教育資源方面，三省一市高等教育機構資源差距較大。從各省每十萬人口高等學校在校學生數看，2017年上海為3498人，江蘇為3045人，遠高于浙江的2345人與安徽的2250人。從變化趨勢來看，2009年以來上海高等學校在校生數占人口比重整體趨于下降，江蘇、浙江、安徽均有所增長，三省一市間差距呈縮小趨勢（表2）。

三級醫院是高級醫療服務提供的主體，是地區優質醫療服務資源的代表。數據顯示，2017年浙江、上海、江蘇、安徽的每百萬人口三級醫院數分別為2.5所、2.1所、1.9所和1.1所，安徽省遠落后于江浙滬，而且這種差距自2010年來持續拉大（圖5）。醫療衛生服務的質量很大程度上取決于提供相關服務的衛生技術人員。數據顯示，2017年浙江、上海、江蘇、安徽的每萬人衛生技術人員數分別為81人、77人、69人與50人，差距也較大（圖6）。而在醫療床位方面，江蘇省每萬人口醫療機構床位數最高，2017年為58張，上海、浙江緊跟其后，分別為56張和55張，安徽只有49張。

在社會服務方面，三省一市的社區服務機構覆蓋率以江蘇最高，2016年為85.5%，位居全國第三，上海的覆蓋率也超過了50%，浙江只有47.3%，安徽則僅有24.6%（圖 7）。在養老服務方面，民政部公布的2019年二季度數據顯示，三省一市中江蘇省由民政系統管理的養老機構數有2231家，安徽與浙江分別有1650和1489家，上海僅有665家，這與上海市更為嚴峻的老齡化形勢形成反差。同樣，在養老機構床位方面，江蘇、浙江、安徽分別有40萬、29萬、23萬張，上海僅有13萬張。

在公共文化方面，三省一市人均擁有公共圖書館藏量差異巨大，上海平均每人擁有3本以上，而江浙兩省只有1本左右，安徽則不到0.5本（圖8）。

（二）區域內不同戶籍人口間公共服務的可及性與標準仍有較大差距

城鄉間公共服務資源配置不均衡，農村公共服務可及性不高的問題依然存在。以幼兒園的設置為例，除了浙江省相對更為匹配之外，江蘇、安徽與上海農村幼兒園所占比重均要明顯少于鄉村人口數占總人口數的比重（表3）。

在地區內部，戶籍與非戶籍人口公共服務差異巨大，這嚴重影響非戶籍人口工作與生活的便利性，乃至影響地區非戶籍常住人口的身心健康。以上海為例，基于問卷調查的比較研究表明，上海地區非戶籍人口較之戶籍人口存在更為嚴重的心理健康問題、生活壓力感、疾病憂慮感、健康無助感、醫療服務不公平感，公共服務的差異經由主觀感受與認知成為非戶籍人口的心理壓力 。長三角地區人口異地工作與生活普遍，人員流動性大，公共服務的戶籍與非戶籍人口差異，意味著勞動力使用與公共服務保障責任關系的不對等，這造成地方政府間權責不對等，因此公共服務向穩定就業的常住人口開放有待進一步推進。

（三）公共服務均等化統籌推進面臨重要體制性障礙

長三角地區公共服務一體化、均等化推進的主要障礙集中于法規標準不統一、資源投放使用缺乏合理統籌以及區域性提供主體的培育環境不盡完善等，這些均涉及到因行政分割導致的體制性難題。

1.公共服務領域法規、標準與執行的不協調、不統一。統一信用體系建設是統一市場、協同治理的基礎性工作。在信用立法方面，國家支持信用長三角建設，上海和浙江均已實行信用地方立法，江蘇和安徽也在推動，但法規和標準不一。在信用執行層面，目前三省一市的涉企信息均已依托國家企業信用信息公示系統對外公開，但涉企信息“誰產生、誰提供、誰負責”原則落實還不到位，造成三省一市涉企信息特別是失信信息的歸集程度有差距，對企業的信用畫像難以精準，信用體系建設距離企業和群眾的要求仍有較大差距。

標準統一的程度直接影響到產品、服務的普適性與信息的聯通性。當前，三省一市在人才評價、教育、醫療保險、養老等公共服務的標準和要求還有很多方面的不統一，影響基本公共服務均等化的協同推進。這其中，部分標準不統一源于國家部門間標準的差異。在食品安全領域，目前國家層面的商務部、農業農村部、國家市場監管總局對食品安全信息追溯工作有不同的技術標準和信息系統的要求，省級層面推進信息共享存在一定難度。三省一市間信息互聯互通也跟不上一體化的發展需要。當前，三省一市在信息化方面各有各的探索，但在頂層架構、標準方面缺乏互通與協調機制，信息系統的跨省對接尤其是在民生領域遠跟不上需求。以養老保險為例，養老保險已經實現異地領取，但領保者死亡信息對接不到位不及時，導致養老保險金超期發放現象仍然存在。

2.公共服務人財物資源的投入缺乏有效統籌機制。公共服務主要是地方財政責任，這是公共服務水平、標準、范圍存在差異的根本原因。這也導致養老與醫療保險的跨省統籌不夠，異地就醫政策不協同，異地結算范圍有待進一步拓展。財政支出的地方性與勞動力的流動性進一步導致公共服務實際承擔的責任不合理，與常住人口公共服務掛鉤的財稅、編制、土地等調劑機制無實質性突破，使得這一狀況難以得到根本性的改變。具體到長三角地區，安徽長期為滬蘇浙發展提供了所需的人口紅利，但許多基本性的公共服務負擔卻留在了安徽，或因流入地與流出地制度的雙重不可及、不便捷而由流動人口自己承擔。

在一些領域，政策出臺了公共服務跨地區統籌使用相關政策，但配套的政策激勵機制的缺乏使得效果并不明顯。以醫生多點執業為例，近年國家層面加快醫責險發展，完善備案制，同步完善監管機制，積極穩妥推進醫師、護士多點執業，但現有醫生、護士所在的公立醫院采取事業單位的人員編制管理，公立醫療機構本身無推動多點執業的動力，乃至成為多點執業的重要阻礙因素。

3.跨區域公共服務提供主體的培育面臨體制限制。這有兩方面的表現。一是區域內公共服務提供主體準入的自我保護主義傾向嚴重。三省一市在公共服務領域既有合作共享，也有競爭甚至惡性競爭。在人才吸引政策方面，各省競相抬價的現象尤為突出。再如，長三角地區在政府培育社會組織、購買社會組織服務方面整體發展較快，但社會組織的培育與使用多是優先本地機構，而不是以服務績效為標準。二是跨行政區的社會組織注冊難，影響教育、醫療等領域公共服務的多主體供給與優化配置。在培育一體化公共服務的多元主體方面，根據目前中國對社會組織的有關管理法規，跨行政區的社會組織注冊登記很難，長三角地區在教育、醫療方面已經建立的聯盟組織很多難以成為運營實體，進而在投資、雇人方面存在障礙，影響了公共服務的統籌協調。

三、穩妥推進長三角基本公共服務均等化的建議

公共服務內容廣泛、事項繁多，由于各地財力不同，各地公共服務的水平和標準也有高有低。長三角基本公共服務一體化、均等化難以一步到位，要積極穩妥推進。我們建議如下：

（一）長三角地區推進基本公共服務均等化的總體思路

長三角地區公共服務發展水平不一的根源是區域發展不均衡不充分，要在發展中解決公共服務均等化問題。應統籌優化區域產業布局，著力推動后發地區發展優勢產業，提升經濟發展質量，增強公共服務財政保障能力，減少勞動力大規模外流，形成經濟發展與公共服務提升的良性互動。當然，減少已有公共服務不平衡問題，需要地區內部的協同探索，也需要適當的中央政策支持長三角地區在統籌公共服務資源、完善公共服務治理機制上先行先試。

區域公共服務從便捷可及、共享普惠到水平均等是一個漸進的發展過程，長三角公共服務一體化、均等化要統一標準分層次推進?？山^域性公共服務基本目錄、最低質量標準，并編制公共服務一體化規范指南，最大程度推進公共服務的便利化，擴大公共服務普惠化范圍，按照條件成熟一個推進一個的思路實現基本公共服務均等化。

公共服務涉及范圍較廣，業務專業性強，不可一概而論，長三角公共服務一體化、均等化應突出重點分領域推進。建議以教育、醫療、社保、養老為重點，回應區域人民在這些基本民生需求的重要關切，解決上學難、看病難、養老難的問題，不斷提升區域人民在上學、就醫、享受社保待遇、養老方面的獲得感與公平感。

公共服務均等化過程中面臨的跨行政區劃統籌資源的難題，涉及國家治理層面的深刻變革，不可一蹴而就，長三角公共服務一體化、均等化應由易而難分階段推進。建議優先在發展水平差距較小、區位毗鄰、要素往來頻繁的地區試點推進，然后逐漸向全域覆蓋。建議配合戶籍與居住證制度改革，按照常住人口均衡配備公共服務資源，首先在在省內常住人口范圍內實現基本公共服務均等化，并逐步向地區性常住人口拓展。

（二）長三角地區推進基本公共服務均等化的重點任務

基于上述思路，我們認為當前階段推進長三角公共服務均等化要重點從如下方面努力：

1.著力推進教育資源的均衡配置?？煽紤]三省一市按比例統籌部分地方教育費附加，重點投向區域內義務教育財力薄弱地區，著力支持皖北、蘇北、浙南等地區農村學生、寄宿制學生、流動人口子女、低收入家庭子女的學前教育和義務教育。統籌部分失業保險基金，用于農民工、下崗職工、退役軍人、大學畢業生的職業教育與技能培訓。鼓勵三省一市推行常住人口子女異地高考，支持共建大學。鼓勵區域內外知名學校在區內教育資源薄弱地區辦分校，支持優秀教師跨省市支教和優質學?？缡∈泻献鲙头?。大力發展互聯網遠程教育，推動教育資源的均衡配置。

2.大力推動醫療資源的便利共享。穩妥推進醫療保險跨省異地使用與直接結算，促進醫療衛生信息的互聯互通，擴大醫療機構檢查結果互認范圍，提高異地就醫便利性。大力支持區內醫務人員跨省多點執業。大力發展互聯網醫療，便捷預約就診、雙向轉診、遠程醫療服務的開展。鼓勵三省一市發揮各自優勢，建立服務更廣人群的區域性醫院、醫聯體、診療中心、康復中心與醫療研發機構，推動優質醫療服務機構在薄弱地區辦分院。協同建立重大疾病聯防聯控聯治機制，提升突發公共衛生事件應急聯動能力。

3.充分支持率先進行養老保險區域統籌的探索。提高養老保險統籌層次是中國社會保障體制改革的內在要求，也是區域一體化發展的必然之路，作為全國最為發達的地區之一，長三角理應在提高養老保險統籌層次上走在全國前列。根據上述分層次分階段的思路，可以分兩步推進長三角地區全域養老保險統籌。第一步，在實現全?。ㄊ校┙y籌的基礎上，用三年左右的時間首先實現上海、江蘇、浙江三?。ㄊ校B老保險的統籌，實現繳費基數一致、繳費比例一致、保障水平一致，實現養老金省際間統籌使用。第二步，再用兩到三年時間，力爭到“十四五”末，將安徽納入，建立覆蓋三省一市的養老保險統籌制度，為全區域人才流動和建立統一的勞動力市場創造條件并打下基礎。與養老保險全區域統籌相適應，可建立統一的長三角養老保險管理機構，統籌管理區域內的養老保險收繳協調、滾存結余資金的投資運營與跨省市支付清算。

4.積極促進區域養老資源的普惠化使用。針對區域人口流動性大與老齡化程度深的特征，在推進養老保險區域統籌的同時，全面提升養老保險跨省轉移接續與資格認證的效率，允許養老金和津補貼的異地使用，提升異地養老的便利性。三省一市統籌部分彩票公益金，重點用于養老服務資源的均衡配置，向老齡化程度高、養老服務設施落后、省市交界地區及農村地區傾斜。鼓勵、支持區域內養老服務機構跨省市規?；l展，清除行業準入的行政壁壘，取消、放寬?。ㄊ校┩怵B老服務機構連鎖運營的注冊登記要求，建立標準統一的養老服務監管認證機制，促進養老服務的普惠均衡發展。

5.積極鼓勵跨區域公共服務主體或平臺的培育與使用。首先是更好地發揮互聯網平臺企業在提供統一的公共服務方面的優勢。長三角公共服務的一體化分為三個層次，也大致上是一體化的三個階段。第一個層次是不同省市間標準不一的公共服務的異地對接、公共服務關系異地接轉和公共服務異地支付與結算;第二個層次是不同省市間公共服務水平、標準的統一，如醫療保險的繳費率、起付線、報銷比例的統一;第三個層次是公共服務基金或保障基金的統籌，如長三角范圍內養老保險、醫療保險的統籌。無論哪一個層次都有海量服務對象的資金繳付、獲益收付以及資金跨省市清繳、結算等需求。這些與公共服務有關的資金支付、結算與清算，自然可以由提供相應服務的部門自建平臺，自行辦理?？紤]到現有互聯網企業強大的后臺技術支持能力、海量的粘性客戶、較為友好便捷的服務平臺，特別是第三方互聯網平臺的跨地域優勢，我們建議，在長三角公共服務的支付、結算領域尤其是跨省市業務，應強化創新意識，借助社會力量，引入競爭機制，支持第三方互聯網平臺企業承擔相應的業務，政府有關部門則作為支付、清算平臺的監管方，督促第三方企業向公眾提供優質服務，并保障個人信息的安全。其次是放寬公共服務領域區域性社會組織的注冊和工商法人的連鎖運營。

（* 王偉進，國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所公共管理研究室副主任、副研究員。責任編輯：吳思）

Abstract： The equalization of basic public services is not only an important part of the Yangtze River Delta integration development， but also the basic support to promote the establishment of regional unified market. Based on the endogenous demand of market development， three provinces and one city have made some successful explorations in collaborative governance and resource sharing of public services. However， the degree of integration and equalization of public services are still difficult to meet the actual needs. Based on this， we argue that we should promote the equalization of basic public services in the Yangtze River Delta steadily specific to different levels and fields. We should give priority to the exploration of balanced allocation of educational resources， sharing of medical resources， regional planning of social security， and inclusive use of elderly care resources.

Keywords： Yangtze River Delta; Regional Integration; Public Service; Equalization